為什么“鐵郵煙荒”四家央企不歸國資委而是歸財政部監管？

• 2025年2月17日訊，國家隊”出手了！中國信達、中國東方資產、中國長城資產、中國農業再保險股份有限公司相繼發布公告，控股股東財政部擬將其持有的股份無償劃轉至中央匯金公司。看到“匯金系”券商隊伍擴大后，許多人開始在疑惑：財政部旗下還有國鐵集團、中國郵政、中國煙草和北大荒這四家央企（以下簡稱“鐵郵煙荒”），為何還不劃歸國資委之下而仍是歸財政部監管呢？

從表面上來看，其實這主要應該是財政部和國資委職能上的區別。通常來說，財政部要制定預算，管理全國行政機關事業單位和一部分國有企業的收支平衡。另外，它還要制定覆蓋全國國有企業的資本預算制，而且從質量和體量上看，財政部下屬企業質地也都更好。

也就是說，財政部和國資委在管理企業方面的主要區別在于它們代表國務院履行出資人職責的對象和范圍是不同的。?財政部監管的企業除了26家中央金融企業外，其實都不能算是完全市場化的企業。

• 比如國鐵集團，這完全就是財政部發行國債跑起來的，負債有6萬多億了，比起華潤和保利的總資產還多。如果把它直接給給國資委，顯然根本玩不轉的。再說了，發行這么多國債都是財政部去還，就算給個面子也得由它來監管吧？
• 再比如煙草總公司，職責上給財政部其實也是為方便管理收入。它以前歸發改委管，按道理講應該給稅務局，或許一是因為稅務局沒有下屬企業；二是因為確實不想倒一手了。
• 至于北大荒農墾，它前身就是黑龍江生產建設兵團，跟新疆生產建設兵團一個性質的，最近一次改制是2020年，從全民所有制變有限責任公司。它是中央財政一級預算單位，國資委自然管不了它，也只能由財政部管。
• 還有郵政又跟北大荒有類似地方，屬于承擔重大專項商業任務，北大荒保糧食，它保物流，保機要文件運輸，都是有戰略意義的。大學錄取通知書可以由順豐寄遞也就是這幾年的事。同理，中國人民銀行下面的印鈔造幣總公司，這個你給國資委管，它能管了嗎？

從上述來說，國資委監管企業似乎大部分都是完成改革的，或者正在進行深化改革的。而財政部監管企業除金融類，大部分都是改革前或者是改革中的，甚至還部分是政企不分的，這也體現了財政部對特殊經濟領域的監管。但是，其實上述的解讀基本還沒有說到點子上。

• 也就是說，我們去講國資委和財政部職能不同，這確實有道理，但這也不是“鐵郵煙荒”四家企業不歸國資委管的根本原因。包括前面說的財政部要制定預算，難道國資委就不定預算嗎？國資委所屬央企同樣納入每年國家預算的國有資本經營預算范圍。那么，到底是什么原因導致“鐵郵煙荒”四家企業仍由財政部出資，而不劃歸國資委呢？

這四家企業唯一共同點且與國資委管理實業企業的唯一不同點，不是資產多，不是產業重要，也不是盈利好，國資委管理的實業企業其實也有資產多，盈利好，產業重要的，共同點和不同點有且只有一個，就是企業性質特殊。特殊在哪里呢？特殊在這四家企業都不是純粹的企業。這里要補充兩點背景知識：

• 第一點背景知識。國資委成立于2003年，在此之前沒有國資委，所有央企都分布在各個部委里。雖然業務和管理歸各個部委，資產歸屬都是財政部，因為它們都是中央財政資金出資的。后來為集中管理，解決“五龍治水”的弊端，逐步把各個央企從各個部剝離出來，劃歸國資委集中管理。但對于到底由誰來集中管理，是國資委還是財政部，其實一直都是有爭論的。后來爭論逐步平息，國資委管理的央企也逐步增多。
• 第二點背景知識。國資委對央企的管理該如何管。國資委對央企的管理是受托管理，受誰委托呢，受同級委托。他的管理權來自哪里，是一種什么性質的管理？國資委管理權來自《公司法》，是一種企業性質的，以受托履行出資人職責形式進行管理，類似所有央企股東身份。那么大家注意，國務院在表述自己的組織機構時怎么說的？國資委不是行政機關，不是政府組成部門，是國務院直屬特設機構。這個別扭說法是什么意思？就是說國資委特殊，它不是行政機關，沒有行政權，它有的是管理企業的股東權。

好！在這兩點背景知識下，我們回過頭來看國資委與上述四家特殊企業的關系。首先中國經歷了計劃經濟體制，所有央企都是從計劃經濟階段走過來的，部分新設的除外。這些誕生于計劃經濟時代的老央企。這么說都不準確，應該說是央企前身，都不是單純企業。它們的不單純在于兩點：一個是性質上不是現代企業，不符合現代企業特征。所以央企老前身們都經過改制的動作。二是職能和業務上不是單純企業，有的有行政職能，有的和行政機關存在千絲萬縷關系，還有大量企業辦社會的附屬機構，如醫院、學校，甚至公檢法等，后面又經過了漫長的剝離和移交。

根據前面說的，國資委性質和定位決定它主要只能管企業，最好是單純的企業，符合現代企業制度的企業。如果企業不純粹，它管起來就比較困難。因為他沒有行政職能，只有股東權。于是，后來的央企大多數都是在清理干凈，至少大部分清理干凈后，才逐步移交國資委的。比如完成政企分離，比如實現財產獨立，比如大部分企業辦社會職能剝離。

• 現在就很清楚了，按照這個標準和進程來說，“鐵郵煙荒”四家企業仍具有特殊性質，尚處在轉軌的階段性過程中，還沒有完全解決歷史問題，還不是一個單純企業，自然就沒有劃歸國資委管理的條件和必要性。比如煙草最特殊，它是現在唯一一個政企合一的主體。別說國資委沒法管，財政部管理意義也不大。財政部只是做個名義上出資人，收點利潤。國家煙草專賣局和中國煙草總公司老大是同一個人，由國家工信部副部長兼任。從名字也能看出來，它叫專賣局、總公司，不是現代公司，還屬于全民所有制企業，局長、總經理是一把手，它都沒有董事長，也沒有董事會。國資委也好，財政部也好，誰都管不了。

其它幾家，在形式上似乎完成了公司制改制。樣子上像一個現代公司。比如政企分離完成，企業辦社會也解決得差不多了。實則不然，他們改制時間還比較短。跟原來體系、系統切割還不干凈，牽連關系還比較復雜，有些問題短時間沒法完全理順和解決。比如國鐵，國鐵最大問題是什么？不是資產規模大，鐵路很復雜，國家電網資產規模不大，運營不復雜嗎？是它背后巨大規模的鐵路建設融資，原來鐵道部和后來國鐵，為建設鐵路發行大量鐵路專項債券。當時發債是以主權信用評級發行的，大家去看，很多鐵路債利率比國債還低。如果把它徹底剝離為一個企業，一個單純市場主體，從財政部劃歸國資委，財產獨立，自負盈虧，沒有國家信用背書，國鐵融資會有很大問題，這沒必要，所以還是留在財政部好。

再比如郵政。郵政特殊性在哪里？主要特殊在兩點：一是郵政業務不掙錢。純粹是普性服務，其中還有保障國家信息暢通的戰略任務。如果單純只做郵政業務，郵政是沒法作為一個企業活下去的，都不能稱其為一個企業。二是為了郵政活下去，國家給它配了一塊特殊業務，郵儲銀行。現在郵儲銀行已成為第六大國有銀行。郵政真正重點在郵儲銀行。金融央企這塊大蛋糕一直被財政部牢牢護住。連實業央國企想要跨界發展金融產業都被財政部聯合央行、銀保監等機構擋著了。財政部怎么可能把第六大國有銀行給國資委呢？

最后，北大荒集團又特殊在哪兒呢？特殊在它的農墾性質。原來北大荒集團與北大荒農墾局是一個機構，兩塊牌子。農墾局有屯墾戍邊的任務，其內部復雜程度遠超一般企業。醫院、學校應有盡有，甚至有軍隊。農墾局牌子直到2020年才摘掉，同年改制為北大荒農墾集團公司。到現在仍然還有很多問題沒解決。甚至我猜測，國家也根本沒想過要把它真的解決為一個單純企業。類似還有一個組織，比它還要特殊，就能看出這種味道。中國新建集團，有人不知道新建集團是啥吧，就是新疆生產建設兵團的對外稱號。但這是個什么組織？是不是企業？股東是誰？完全不知道。純粹就是再講兵團不好聽，起個柔和點的名義而已。北大荒農墾歷史上跟新疆生產建設兵團的地位和作用一樣，現在依然有這樣的特性和功能，不能以簡單企業視之了。

最后大家要知道，其實“鐵郵煙荒”這四家央企不歸國資委管而由財政部直接罩著，還有一個本質原因是它們身上都扛著“國計民生”大旗，干的全是戰略級臟活累活！這四個名義上是企業，實際都還帶著行政管理的尚方寶劍！比如中國郵政能派送國家公文、高考試卷；煙草總公司統管全國煙草專賣；國鐵集團審批鐵路工程；北大荒甚至集團能調動現役軍事部門。這種“政企合一”的屬性，用那套純商業監管玩根本不轉了。

• 從目前來看，國資委管的97家央企主要都在搞錢賺錢，而這四家專賠錢但攻干的都是戰略任務：郵政必須覆蓋全國所有偏遠地區，國鐵就算年年虧損也得修青藏鐵路，北大荒守著中國糧倉，煙草更是財政提款機，年納稅超萬億這種。賠本買賣讓來國資委考核利潤？那估計分分鐘都要掀桌子！它們都是計劃經濟時代的老衙門轉制，國鐵前身是鐵道部，郵政脫胎于郵電局，北大荒原為黑龍江農墾總局，它們身上背著幾百萬職工養老、幾百億歷史債務，國資委要接這燙手山芋，估計得連夜扛著高鐵跑路了。

當然，財政部對這四家的管理堪稱“佛系”，主要管資產登記和利潤上繳，具體經營放權給行業部委，如郵政局管郵政、農業農村部管北大荒等。反觀國資委的管理，則是從人事任免到KPI考核全拿捏，這種松散模式更適合“戴鎖枷跳舞”的四大天王。說白了，這四位就是國家養的特種部隊，專干民企不敢干、央企不愿干的戰略活，賺不賺錢不重要，關鍵時候頂得上！