畢節磷煤化工一體化項目：征收補償方案引發的行政復議思考

畢節磷煤化工一體化項目織金縣2024 年度第五批次工業用地征地補償方案因為合法合理性引發貴州畢節市織金縣茶店鄉大營村多戶被征地農戶的行政復議。

補償安置方案行政復議制度作為化解行政爭議的“主渠道”，其對補償方案的審查與糾正，不僅是行政權力內部監督的重要體現，更是公民、法人合法權益從“形式保障”走向“實質落地”的關鍵環節。2024 年施行的新修訂《行政復議法》，是繼 2009 年修訂后對行政復議制度的一次系統性重構，其中將行政賠償決定、土地房屋征收補償協議等行政協議納入復議范圍，絕非簡單的受案范圍擴容，而是回應了近年來土地征收領域“程序空轉”“補償虛化”等突出問題，為復議補償方案的審查劃定了全新的法治框架。而畢節磷煤化工一體化項目引發的織金縣 2024 年度第五/批次工業用地征收補償行政復議案，正是這一修法背景下的典型司法實踐樣本 —— 該項目作為貴州省“十四五” 重點工業項目，規劃總投資超百億元，涉及織金縣茶店鄉大營社區等 3 個行政村，其征收補償爭議不僅關乎上千名被征地農民的切身利益，更折射出工業用地征收場景下，復議補償方案審查從“形式合規” 到“實質正義” 的深層轉向。當工業發展的公共利益與被征地農民的生存權、財產權產生沖突，復議程序不僅要糾正征收程序的顯性違法，更要錨定“公平補償” 核心，破解補償標準失衡、安置措施虛化、社會保障缺位等深層問題。在法治政府建設與產業升級的雙重語境下，本案的復議審查不僅關乎個案權益的救濟，更為工業用地征收補償的法治化提供了可復制、可參考的典型樣本。

行政復議法的修訂，為工業用地征收補償方案的復議審查奠定了合法性基礎，也打破了長期以來“補償方案僅為行政機關內部決策” 的認知誤區。此次修法的核心導向之一，是強化行政復議的“權利救濟” 屬性，而非單純的“內部監督” 功能，新《行政復議法》明確將“土地征收補償安置方案” 納入復議受案范圍，其立法本意在于：工業用地征收作為公共利益驅動的行政行為，不能以“公共利益優先” 為由架空被征收人的合法權益，補償方案不僅要符合《土地管理法》第四十八條“公平、合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障” 的核心原則，更要接受復議機關對“程序合法性” 與“實體合理性” 的雙重審查——前者審查征收程序是否符合法定步驟，后者則聚焦補償結果是否體現公平正義。從本案來看，貴州省人民政府《關于織金縣 2024 年度第五批次工業建設用地的批復》（黔府用地函〔2025〕267 號）雖以省級行政批復的形式賦予征收行為形式合法性，但批復中專門單列條款強調“及時足額支付補償費用，落實安置措施，保證原有生活水平不降低，長遠生計有保障。征地補償安置不落實的，不得動工用地”，這一批復精神并非“宣示性條款”，而是具有強制約束力的法定要求，構成復議機關審查的重要依據，也劃定了行政機關的法定責任邊界。而織金縣人民政府在執行過程中，既未嚴格履行“先補償后搬遷” 的法定程序，在未與復議申請農戶達成補償協議的情況下即啟動土地清表，又在補償標準、安置方式、社會保障等方面全面違背批復要求，本質上是對行政授權的濫用，也成為復議機關審查的核心抓手。

《土地管理法》第四十八條明確要求，征收土地補償費用的確定需綜合考量“土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口數量以及經濟社會發展水平” 等多元因素，且區片綜合地價需每三年調整或重新公布，這一規定的核心是避免“一刀切” 的補償標準，確保補償與土地實際價值、區域發展水平相匹配。但本案中，織金縣人民政府機械套用《畢節市人民政府關于公布實施畢節市征地區片綜合地價補償標準的通知》（畢府發〔2023〕15 號），全然忽視織金縣茶店鄉大營社區土地的特殊性：該區域緊鄰磷煤化工產業園核心區，土地因項目落地從普通農用地轉為工礦配套用地，其區位價值、未來收益預期已發生質的變化，且織金縣 2023 年 GDP 同比增長 7.8%，土地市場價值較 2020 年區片綜合地價制定時已上漲約 23%，這種“靜態套用” 的做法直接背離法定定價機制與公平原則。從具體補償項來看，違法性體現在多重維度：土地補償未體現“用途增值”，耕地僅按 63.8 元/㎡、其他農用地按 27.7 元/㎡補償，而周邊同類工業用地出讓價達 450 元 /㎡以上，補償標準與土地征收后的市場價值形成顯著倒掛，違反《自然資源部辦公廳關于加快制定征收農用地區片綜合地價工作的通知》（自然資辦發〔2019〕53 號）”區片綜合地價應充分體現被征地農民合法權益，保障被征地農民生活水平不因征地而降低” 的核心要求；青苗及林木補償突破公平底線，1850 元/畝的青苗補償遠低于當地玉米-大豆帶狀復合種植的年均收益（約 3200 元 / 畝），林木補償設置“每畝 166 株上限” 無任何上位法依據，導致部分農戶種植的經濟林木（如核桃樹）因超出株數上限無法獲得足額補償，違反《民法典》第二百零七條“財產權平等保護” 原則，也與《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費” 的“公平補償” 要求相悖；房屋及附屬設施補償低于實際建造成本，水泥曬壩 220 元 /㎡的補償標準僅為當地建造成本（約 450 元 /㎡）的 48.9%，小磚實心圍墻 320 元 /m3、大理石地板 120 元 /㎡等標準也均低于市場重置成本，既無法覆蓋材料與人工成本，也違背《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格” 的立法精神，而補償方案中“畝、株、平方、立方” 計算方式濫用 —— 如青苗按畝算、林木按株算、房屋按平方算、圍墻按立方算，且未明確換算標準，進一步加劇了補償結果的不合理性，部分農戶因計算方式差異，實際獲償金額較合理預期減少。

《土地管理法》第四十八條將“先補償后搬遷、居住條件有改善” 作為農村村民住宅補償的基本原則，但本案中織金縣政府提供的貨幣補償、產權調換、重新申請宅基地建房三種安置方式，均存在顯著的合法性與合理性瑕疵。貨幣補償方面，框架結構住宅 2100 元 /㎡、磚混結構 2000 元 /㎡的標準，與織金縣茶店鄉新建普通商品住房市場價格（約 3500 元 /㎡）差距懸殊，按此標準補償，農戶若要購置同等面積的商品房，每戶需額外支付約 18 萬元，遠超普通農戶的承受能力，無法實現“等價置換”，本質上剝奪了被征地農民的基本居住權；產權調換不僅比例差異懸殊，如獨立一層土墻蓋瓦結構房屋需征收 4.45㎡才置換 1㎡安置房，遠超貴州省規定的“1:1.2” 合理置換比例，且面積差異部分按 4000 元 /㎡補差，高于安置房建設成本（約 2800 元 /㎡），與“公平補償” 的行政目的嚴重失衡，更關鍵的是，安置房僅公示了選址（茶店鄉集鎮旁），其戶型設計、建設工期、質量驗收標準、產權辦理時限等關鍵信息均未公示，也未通過村民代表大會、聽證會等形式征求利害關系人意見，違反《重大行政決策程序暫行條例》第十三條“除依法不予公開的外，應當充分聽取公眾意見，聽取意見可以采取座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調查、民意調查等多種方式” 的強制性規定，剝奪了申請人的知情權與參與權；重新申請宅基地建房則因未提供農用地轉用的合法審批文件，且補償標準（宅基地整理費 5000 元 / 戶）未考量近年水泥、鋼筋等建材價格上漲（2023 年建材價格同比上漲 12%）、人工成本上漲（日均工價從 150 元漲至 220 元）及宅基地使用權的市場價值，導致該方式在法律上無依據、實操中不可行，違反《行政許可法》對行政行為“合法性與合理性” 的雙重要求。與此同時，織金縣僅籠統引用《畢節市人民政府關于進一步做好被征地農民就業和社會保障工作的意見》（畢府發〔2012〕18 號），未結合本地實際制定 2024 年被征地農民社會保障的具體實施細則，對社保資金的來源（如是否從土地出讓收益中提取、提取比例）、發放標準（如基礎養老金金額、醫療保障繳費補貼）、享受條件（如年齡限制、戶籍要求）、周期（如按月發放還是按年發放）及管理部門（如人社部門還是鄉鎮政府負責）等核心內容均未作明確規定，既違反《社會保險法》第十二條“社會保險基金按照保險類型確定資金來源，逐步實行社會統籌。用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費” 對社會保障制度“明確性” 的要求，也符合《行政訴訟法》第七十五條“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效” 的情形，這種“模糊化” 的社保承諾，使得被征地農民無法對長遠生計形成合理預期，嚴重損害了行政相對人對行政行為的信賴利益 —— 部分中老年農戶因擔心社保無法落實，甚至出現“不敢簽補償協議、不愿搬遷” 的抵觸情緒，進一步加劇了征收矛盾。

本案的程序違法性還體現在征收實施環節，織金縣茶店鄉人民政府作為鄉級行政機關，并非《土地管理法》規定的土地征收主體（法定主體為縣級以上人民政府），既無織金縣政府的合法授權文件，開展土地測量，又在未與農戶簽訂補償協議、未足額支付補償費用的情況下，于 2025 年 5 月強行動工損毀耕地約 30 畝土地及土地上的附屬物，既違背《土地管理法》第四十七條“縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明” 的“溝通協商前置” 征收原則，也違反貴州省人民政府批復中“征地補償安置不落實的，不得動工用地” 的明確要求。其中，2025 年 5 月 3 日茶店鄉政府向未配合測量的農戶下發《限期配合土地測量通知書》，其中載明“如未在 5 月 10 日前配合測量，將按第三方測量數據直接打款，視為自動放棄異議權利”，5 月 22 日又組織人員對拒絕配合的 12 戶農戶土地進行強行測量，上述行為本質上是行政權力的濫用，既剝奪了農戶的異議權、申辯權，也構成“程序濫用型” 違法，成為復議機關確認征收行為違法的重要事實依據。

畢節磷煤化工項目的征收補償爭議，并非孤例，而是工業用地征收領域“重發展、輕保障” 的典型縮影 —— 據自然資源部 2024 年土地征收爭議統計數據，工業用地征收補償爭議占比達 38%，其中因補償標準過低、安置措施不到位引發的爭議占比超 70%。復議機關對本案的審查，需跳出“就案辦案” 的局限，從實體、程序、長效三個維度實現法治糾偏。在實體審查層面，應依據《土地管理法》第四十八條，責令織金縣人民政府啟動區片綜合地價動態調整程序，將工業用地征收的“用途增值” 納入區片綜合地價調整范疇，委托第三方評估機構對茶店鄉大營社區土地的市場價值進行評估，參考周邊同類工業用地的市場價值補足土地補償差額；按照“重置成本 + 合理收益” 原則重新核定青苗、林木、房屋及附屬設施的補償標準，如青苗補償按當地近三年平均年產值的 1.5 倍計算，林木補償取消“每畝 166 株上限”，按實際株數結合市場價格補償，房屋補償參照周邊商品房市場價調整至 3500 元 /㎡左右；同時統一補償計算口徑，明確“以平方米為核心計算單位，株、立方等單位按行業通用標準換算”，糾正“畝、平方、立方” 混用的問題，確保補償計算的精準性。在程序審查層面，要依法確認茶店鄉政府無授權實施征收、未協商即強測強拆的行為違法，責令其立即停止違法征收行為，對已損毀的土地、林木進行恢復或足額賠償；要求織金縣人民政府按照《重大行政決策程序暫行條例》，在 15 日內公示安置房的規劃設計方案、建設工期、質量標準、產權辦理流程等信息，組織由被征地農戶代表、人大代表、律師組成的聽證會，充分聽取意見后完善安置方案；嚴格落實“先補償后搬遷” 原則，對未簽訂補償協議的農戶暫停土地清表，待補償安置落實后再推進項目建設。在長效審查層面，需責令織金縣人民政府在 30 日內制定《織金縣 2024 年被征地農民社會保障實施細則》，明確社保資金從土地出讓收益中提取不低于 15%，基礎養老金按當地最低工資標準的 40% 發放，醫療保障按每人每年500元標準給予繳費補貼，由縣人社局統一管理、按月發放，并將社保資金納入專戶管理，接受審計部門監督，確保“長遠生計有保障” 從紙面承諾變為實際權益。

畢節磷煤化工項目的復議爭議，為工業用地征收補償的法治化提供了深刻啟示：其一，工業發展的公共利益不能以犧牲被征地農民的合法權益為代價，復議審查需平衡“發展權” 與“生存權”，守住“原有生活水平不降低” 的底線 —— 工業項目的落地既要考慮地方經濟增長，更要兼顧民生保障，不能將“發展成本” 轉嫁給被征地農民；其二，補償方案的合法性審查需從“形式合規” 轉向“實質正義”，既要審查補償標準是否符合法律條文，更要審查是否符合立法精神，避免“機械執法”“條文式補償”，讓補償標準真正反映土地的實際價值與農戶的合理預期；其三，行政復議不僅是個案權益的救濟渠道，更是規范行政行為的重要抓手，通過對違法補償方案的糾正，倒逼地方政府建立“公平補償、程序正當、保障長效” 的工業用地征收機制，從源頭減少征收爭議。從更宏觀的視角看，新《行政復議法》的實施，賦予了復議機關更大的審查權限，如可以直接撤銷、變更違法的補償方案，而非僅“責令行政機關自行糾正”，這也要求復議機關在工業用地征收補償爭議中，既要成為被征地農民的“權利保障者”，依法維護其合法權益，也要成為行政機關的“行為監督者”，督促其規范征收行為。唯有如此，才能讓行政復議真正成為化解征收爭議的“主渠道”，實現工業發展與民生保障的雙贏，推動法治政府建設向更深層次邁進 —— 不僅讓行政行為“于法有據”，更讓行政行為“于理有情”，真正體現法治的溫度與公平的價值。