深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理的破局之道

原文發(fā)表于《科技導(dǎo)報(bào)》2025 年第24 期 《 中國(guó)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理問題分析與對(duì)策 》

中國(guó)海上風(fēng)能資源非常豐富。近年來，中國(guó)海上風(fēng)電裝機(jī)容量持續(xù)增長(zhǎng)，但是當(dāng)前在深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電空間布局管控、管理政策、用海監(jiān)管等方面仍存在一些不足。本文分析了國(guó)內(nèi)外深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)近海海域海上風(fēng)電管理實(shí)踐，提出了相應(yīng)對(duì)策建議。

中國(guó)海上風(fēng)能資源非常豐富，然而目前中國(guó)海上風(fēng)電的開發(fā)仍以近海淺水海域?yàn)橹鳎由掀渌袠I(yè)用海，導(dǎo)致近海海域空間資源開發(fā)利用逐步趨于飽和。因此，為適應(yīng)全球海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新的態(tài)勢(shì)和中國(guó)沿海對(duì)清潔能源需求的不斷增長(zhǎng)，中國(guó)海上風(fēng)電走向深水遠(yuǎn)岸布局是未來發(fā)展的必然趨勢(shì)。當(dāng)前，中國(guó)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電處于前期發(fā)展階段，相關(guān)配套政策體系不健全，在審批流程、用海政策等方面亟待調(diào)整完善。

1 國(guó)內(nèi)外深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理現(xiàn)狀

1.1 國(guó)外深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理情況

歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)基本以“行業(yè)立法+規(guī)劃+審批”對(duì)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行管理。英國(guó)通過制定《皇家地產(chǎn)法》《能源法》對(duì)可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行管理。丹麥通過制定《促進(jìn)可再生能源法》由丹麥能源署負(fù)責(zé)管理丹麥領(lǐng)海基線向海200海里范圍內(nèi)的風(fēng)電等可再生能源項(xiàng)目的規(guī)劃和許可。日本通過修訂《關(guān)于促進(jìn)海洋可再生能源發(fā)電設(shè)備建設(shè)相關(guān)海域利用的法律》，對(duì)海洋可再生能源發(fā)電設(shè)備進(jìn)行管理。

1.2 中國(guó)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理情況

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域使用管理法》），中國(guó)用海管理范圍為內(nèi)水、領(lǐng)海。因此，目前中國(guó)對(duì)內(nèi)水、領(lǐng)海范圍內(nèi)的海上風(fēng)電項(xiàng)目實(shí)行規(guī)劃—用海論證—用海審批—用海監(jiān)管的全面用海管理；而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架（以下簡(jiǎn)稱專經(jīng)）范圍海上風(fēng)電項(xiàng)目用海因無法適用《海域使用管理法》，故無法進(jìn)行以上用海管理。

2 存在的問題

2.1 對(duì)海上風(fēng)電的規(guī)劃引領(lǐng)和管控需進(jìn)一步加強(qiáng)

胡恒、張平等研究認(rèn)為，為統(tǒng)籌海上風(fēng)電在電力供應(yīng)中的占比、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海域空間供給，應(yīng)在更高層面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌沿海地區(qū)風(fēng)電場(chǎng)規(guī)劃。由于目前專經(jīng)區(qū)域相關(guān)開發(fā)利用活動(dòng)和生態(tài)資源底數(shù)等尚未完全掌握，導(dǎo)致該區(qū)域尚不能從規(guī)劃層面對(duì)海上風(fēng)電的選址布局進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范；且部分地方海上風(fēng)電規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃銜接不緊密，導(dǎo)致規(guī)劃引領(lǐng)和管控不足，影響深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電科學(xué)布局。

2.2 深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理政策需進(jìn)一步明確

一是《海域使用管理法》適用范圍未包含專經(jīng)，目前在該區(qū)域開展用海行政審批、授予海域使用權(quán)、開展用海監(jiān)管等行為尚無法律法規(guī)予以支撐。

二是隨著風(fēng)電機(jī)組單機(jī)容量逐漸增大，風(fēng)場(chǎng)內(nèi)部越來越多的空間沒有被實(shí)際使用，造成了海域資源的浪費(fèi)。如不及時(shí)制定發(fā)布與其他行業(yè)立體復(fù)合利用相關(guān)政策，將會(huì)影響深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電有效開發(fā)，不利于深遠(yuǎn)海空間資源的可持續(xù)使用。

三是在專經(jīng)范圍內(nèi)進(jìn)行海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)，可能會(huì)帶來影響海洋生態(tài)與自由航行等輿論炒作風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海監(jiān)管模式需進(jìn)一步創(chuàng)新

深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電離岸較遠(yuǎn)，用海監(jiān)管主體無法像在近岸海域一樣及時(shí)有效地對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行用海監(jiān)管。因此，針對(duì)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電項(xiàng)目用海監(jiān)管，必須進(jìn)一步探索創(chuàng)新具體監(jiān)管模式，以達(dá)到能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)用海違法行為并予以制止。

3 對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電國(guó)土空間規(guī)劃

建議加大海洋監(jiān)測(cè)投入，加大監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度，形成全方位、全功能的深遠(yuǎn)海監(jiān)測(cè)體系，查清掌握生態(tài)資源現(xiàn)狀本底，分析發(fā)展趨勢(shì)；在此基礎(chǔ)上，制定囊括深遠(yuǎn)海的國(guó)土空間規(guī)劃。

一是積極引導(dǎo)，形成完善的調(diào)查監(jiān)測(cè)體系。前期調(diào)查應(yīng)以國(guó)家力量為主、地方力量為輔，盡快掌握深遠(yuǎn)海需要開發(fā)建設(shè)海域的空間生態(tài)資源本底；后續(xù)可根據(jù)需要，在國(guó)家力量統(tǒng)籌指導(dǎo)下，形成比較完善的國(guó)家、地方、社會(huì)三層調(diào)查監(jiān)測(cè)體系。

二是加強(qiáng)管理，構(gòu)建完整的空間利用和生態(tài)資源數(shù)據(jù)庫，形成全國(guó)海域空間利用現(xiàn)狀圖、生態(tài)資源底數(shù)現(xiàn)狀分布圖和趨勢(shì)圖，進(jìn)而形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

三是根據(jù)深遠(yuǎn)海空間利用現(xiàn)狀和生態(tài)資源狀況，分析海上風(fēng)能等資源環(huán)境稟賦、研判國(guó)土空間開發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)與問題，確定空間開發(fā)的最大規(guī)模與適宜程度，進(jìn)而形成可開發(fā)場(chǎng)址。

四是加強(qiáng)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電規(guī)劃布局頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)全國(guó)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電場(chǎng)址集中連片規(guī)劃，推進(jìn)海上風(fēng)電集中布置、規(guī)模布局，形成具有較強(qiáng)影響力的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式。

五是加強(qiáng)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電國(guó)土空間規(guī)劃的論證、評(píng)審，確保規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性。同時(shí)，要強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和約束性。

3.2 以問題為導(dǎo)向，研究明確深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理政策

根據(jù)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電發(fā)展需求，結(jié)合當(dāng)前存在的問題，有針對(duì)性地開展先行先試，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上研究形成深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理政策并固化為制度。

一是加快明確專經(jīng)范圍海上風(fēng)電用海管理方式。依據(jù)《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，探索海上風(fēng)電樁基、錨鏈、海底電纜管道等利用大陸架海床空間資源的適用政策，研究大陸架海上風(fēng)電空間資源利用管理工作并形成相關(guān)制度規(guī)則。同時(shí)，也可從行政審批角度做到對(duì)專經(jīng)海上風(fēng)電的用海管理。

二是探索對(duì)深遠(yuǎn)海集中連片布局的海上風(fēng)電實(shí)行集中審批、集中管理，降低企業(yè)前期投入成本和縮短審批時(shí)間。

• 由政府協(xié)調(diào)，確定一家企業(yè)作為項(xiàng)目用海單位牽頭辦理用海審批手續(xù)，再根據(jù)規(guī)劃和相關(guān)協(xié)議，將部分海域通過轉(zhuǎn)讓或租賃的方式轉(zhuǎn)給其他用海單位，分區(qū)塊共同開發(fā)；

• 由政府牽頭完成集中連片用海論證和審批，再通過市場(chǎng)化出讓的方式分區(qū)塊確定用海主體，進(jìn)行共同開發(fā)。

三是加強(qiáng)海域節(jié)約集約利用，提高海域利用效率。對(duì)集中連片海上風(fēng)電場(chǎng)要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)，盡量共用海上升壓站、海底電纜等配套設(shè)施；同時(shí)，加強(qiáng)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電與其他項(xiàng)目的耦合論證，做到一海多用。

• 打造集成能源電力樞紐、制氫儲(chǔ)運(yùn)加用等一體的深遠(yuǎn)海一體化能源島；

• 構(gòu)建“綠色能源+藍(lán)色糧倉”業(yè)態(tài)融合開發(fā)新模式；

• 形成海上風(fēng)電與油氣田區(qū)域電力系統(tǒng)互補(bǔ)供電模式。

四是遵守國(guó)際規(guī)則，加強(qiáng)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理。制定深遠(yuǎn)海用海管理政策，及時(shí)發(fā)布并做好解讀，積極引導(dǎo)正確輿論。同時(shí)，在專經(jīng)布局海上風(fēng)電項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)確保項(xiàng)目選址范圍完全無爭(zhēng)議，提前發(fā)布環(huán)境影響評(píng)價(jià)、通航影響評(píng)估等報(bào)告，并在國(guó)際合作中強(qiáng)調(diào)風(fēng)電的全球減排貢獻(xiàn)。

3.3 創(chuàng)新監(jiān)管模式，確保深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海監(jiān)管及時(shí)有效

深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海監(jiān)管應(yīng)從完善宏觀政策予以保障和具體操作層面加以協(xié)調(diào)進(jìn)行共同發(fā)力。

一是宏觀政策層面，建議進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。

二是具體操作層面。

• 構(gòu)建“空、天、地、海”一體化覆蓋深遠(yuǎn)海的監(jiān)控體系，提高深遠(yuǎn)海海上實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)水平，提升海上違法目標(biāo)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別能力。

• 加強(qiáng)教育、引導(dǎo)，切實(shí)提高用海單位合法合規(guī)用海的責(zé)任意識(shí)，遏制違法用海傾向和消除可能出現(xiàn)的違法用海行為。

• 要提高深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電違法用海成本，盡量降低用海單位的主觀違法用海意識(shí)。

三是做好深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海生態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)和后續(xù)評(píng)估。

• 加強(qiáng)對(duì)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電施工期和運(yùn)營(yíng)期的生態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)，確保能夠及時(shí)掌握項(xiàng)目對(duì)周邊海域海島生態(tài)影響情況。

• 建議抓緊建立深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電對(duì)生態(tài)資源影響的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系。

4 結(jié)論

目前中國(guó)在深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理方面主要有以下3方面問題需進(jìn)一步完善。

• 一是規(guī)劃引領(lǐng)與管控不足。

• 二是用海管理政策不明確。

• 三是監(jiān)管模式不夠創(chuàng)新。

按照“空間摸底—規(guī)劃前置—審批適配—立體監(jiān)管”的深遠(yuǎn)海用海管理閉環(huán)框架，我們提出用海管理對(duì)策措施。

• 一是加強(qiáng)調(diào)查與規(guī)劃引領(lǐng)，建立“國(guó)家?地方?社會(huì)”三級(jí)監(jiān)測(cè)體系，整合生態(tài)資源數(shù)據(jù)庫與空間利用需求，形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，科學(xué)引導(dǎo)風(fēng)電布局。

• 二是完善用海管理政策，構(gòu)建“主權(quán)權(quán)利行使”與“海域使用權(quán)”分離的新型模式；提出“政府主導(dǎo)+市場(chǎng)化運(yùn)作”的集中審批雙軌制，創(chuàng)新立體開發(fā)模式。

• 三是創(chuàng)新監(jiān)管模式，利用風(fēng)電設(shè)施本身作為監(jiān)測(cè)節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)遞歸式覆蓋，構(gòu)建“空天地海”一體化監(jiān)測(cè)體系；創(chuàng)建深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電生態(tài)資源影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，填補(bǔ)國(guó)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)空白，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

下一步，建議要進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃、政策、監(jiān)管全鏈條管理，推動(dòng)深遠(yuǎn)海風(fēng)電向集約化、集群化發(fā)展，并兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)保護(hù)，助力“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施。

本文作者：陳海航、胡恒、岳奇、丁寧、何菁蕊

作者簡(jiǎn)介：陳海航，自然資源部寧波海洋中心，工程師，研究方向?yàn)楹Ｑ蟊O(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)、海洋生態(tài)環(huán)境治理；胡恒（通信作者），自然資源部海洋空間資源管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，國(guó)家海洋技術(shù)中心，副研究員，研究方向?yàn)楹Ｑ罂臻g規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策。

文章來 源 ： 陳海航, 胡恒, 岳奇, 等. 中國(guó)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電用海管理問題分析與對(duì)策[J]. 科技導(dǎo)報(bào), 2025, 43(24): 111?115 .

本文有刪改，

內(nèi)容為【科技導(dǎo)報(bào)】公眾號(hào)原創(chuàng)，歡迎轉(zhuǎn)載
白名單回復(fù)后臺(tái)「轉(zhuǎn)載」

《科技導(dǎo)報(bào)》創(chuàng)刊于1980年，中國(guó)科協(xié)學(xué)術(shù)會(huì)刊，主要刊登科學(xué)前沿和技術(shù)熱點(diǎn)領(lǐng)域突破性的研究成果、權(quán)威性的科學(xué)評(píng)論、引領(lǐng)性的高端綜述，發(fā)表促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完善科技管理、優(yōu)化科研環(huán)境、培育科學(xué)文化、促進(jìn)科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化的決策咨詢建議。常設(shè)欄目有院士卷首語、科技新聞、科技評(píng)論、專稿專題、綜述、論文、政策建議、科技人文等。