從歷史經(jīng)驗(yàn)，看省直管縣是否可行？各朝代的州郡府縣數(shù)量一覽

我國(guó)大部分地區(qū)是四級(jí)行政：省（自治區(qū)），地級(jí)市（州、盟），縣（區(qū)、旗），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。網(wǎng)上有很多人建議，能不能改成三級(jí)行政，通俗地說，就是去掉地級(jí)市（州、盟）這一層級(jí)，直接實(shí)行省管縣？

探討這個(gè)問題，我們先來看看歷史上歷代王朝的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置。

我們首先要明確一點(diǎn)，歷史的各個(gè)朝代，其實(shí)都是極其在意行政成本的，在設(shè)置各級(jí)官府的時(shí)候，都是能減就減，能省就省。有些朝代，對(duì)于一些治理難度大，財(cái)政上“入不敷出”，又不是戰(zhàn)略要地的地區(qū)，朝廷甚至?xí)苯映烦龉俑瑮壥兀热鐫h朝舍棄海南，明朝棄守關(guān)外。這道理很簡(jiǎn)單，你是老板的話，你愿意養(yǎng)一堆閑人嗎？

為什么會(huì)如此？在農(nóng)業(yè)社會(huì)，財(cái)政的主要來源就是人頭稅和田租，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的情況，僅靠土地的出產(chǎn)，供養(yǎng)不了太多脫產(chǎn)的官員和士兵，因此，從主觀意愿上來說，朝廷是絕對(duì)不想養(yǎng)那么多官員，設(shè)置那么多官僚機(jī)構(gòu)的。比較例外的是北宋，出現(xiàn)了“冗官”，那是因?yàn)楸彼蔚纳唐方?jīng)濟(jì)及比較發(fā)達(dá)，財(cái)政比較寬裕，養(yǎng)一些閑人是為了維護(hù)穩(wěn)定。

理解了這個(gè)問題，我們就認(rèn)識(shí)到了一點(diǎn)：古代的朝廷是盡可能減少官府設(shè)置數(shù)量的，如果增加了管理層級(jí)，是因?yàn)榇_實(shí)有必要。

我們從第一個(gè)大一統(tǒng)王朝秦朝說起。

秦朝是兩級(jí)行政，郡和縣。秦朝的實(shí)控土地大約是300多萬平方公里，以40多個(gè)郡管理1200多個(gè)縣，平均每個(gè)郡管理二十幾個(gè)縣。

漢朝立國(guó)之初，實(shí)行郡（王國(guó)）和縣（侯國(guó)）兩級(jí)行政管理機(jī)制。漢成帝（公元前33年即位）時(shí)期，全國(guó)有105個(gè)郡級(jí)行政單位，1580多個(gè)縣級(jí)行政單位。從郡級(jí)管理縣級(jí)來說，一個(gè)郡平均管理15個(gè)縣，并不覺得有多難，但是，中央朝廷要直接管理105個(gè)郡級(jí)單位，那就很難管得住了。

于是，東漢時(shí)期，在郡之上不得不增加一個(gè)層級(jí)，刺史部（州）。這一層級(jí)最初為監(jiān)察機(jī)構(gòu)，后來轉(zhuǎn)為實(shí)際行政機(jī)構(gòu)。從東漢開始，行政管理層級(jí)從兩級(jí)變成了三級(jí)。

三國(guó)延續(xù)了東漢的三級(jí)制，州、郡、縣的數(shù)量都有增加。這實(shí)際上是一種戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)峙時(shí)期的涸澤而漁，各國(guó)都盡量挖潛，把朝廷的觸角向未開發(fā)地區(qū)和基層盡量延伸，以汲取資源為戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)。

西晉為21州，管理172郡，郡之下有1200多個(gè)縣。東晉為23州，管理252郡，仍然為1200多個(gè)縣。東晉地盤大縮水，州郡反而增加了，這是為何？其一，北方士族大舉南下，要官做；其二，南方的開發(fā)加快，福建、兩廣等地新設(shè)了很多郡縣。南北朝時(shí)期，南方延續(xù)了東晉的模式，北方的州郡也大量增加。

隋朝統(tǒng)一的前夕，南北朝加起來竟然有275個(gè)州，674個(gè)郡，1700多個(gè)縣，平均每州僅管轄2.5個(gè)郡、每郡轄2.6個(gè)縣。有些縣，僅轄?zhēng)装賾羧恕?/p>

三國(guó)兩晉南北朝，是官府機(jī)構(gòu)空前膨脹的時(shí)期，一級(jí)行政區(qū)（州）和二級(jí)行政區(qū)（郡）的數(shù)量，這規(guī)模不僅空前，而且絕后。

這種局面完全是常年的割據(jù)分裂和軍事對(duì)峙逼出來的。各國(guó)的統(tǒng)治者一方面拼命封官許愿，拉攏士族和地方豪族，另一方面又加大對(duì)地方的索取，不得不大量設(shè)置官府。這一分裂時(shí)期，實(shí)際上是百姓負(fù)擔(dān)最重，社會(huì)發(fā)展最為緩慢的時(shí)期之一。

《隋書.地理志》對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了尖銳的批評(píng)：“地?zé)o百里，數(shù)縣并置；戶不滿千，二郡分立。”

隋文帝重新統(tǒng)一后，立即對(duì)過度膨脹的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行大刀闊斧的改革。楊堅(jiān)下令廢除天下諸郡，重新回歸兩級(jí)行政管理，同時(shí)對(duì)州和縣也進(jìn)行了大量撤并。

唐朝初年，延續(xù)了隋朝的做法。唐朝開元二十八年（740年），全國(guó)共有328州（府），管轄1573個(gè)縣，平均一個(gè)州管理5個(gè)縣。但是，中央朝廷直轄300多個(gè)州，又出現(xiàn)了很多問題，即使是皇帝，也不能清楚知道每個(gè)州的長(zhǎng)官姓名。這是明顯的頭重腳輕。

如果唐朝維持縣一級(jí)的數(shù)量不變，仍然保持1500多個(gè)，把州壓縮到50個(gè)，一個(gè)州管理的縣增加到30個(gè)，可能會(huì)是一種理想化的行政區(qū)域設(shè)置

但是，那么多州官怎么會(huì)愿意降級(jí)呢？官職降低，大家會(huì)不高興，如果是升官則皆大歡喜。既然不能撤州，最好的辦法就是在州上再設(shè)立一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)。于是，州的上一級(jí)機(jī)構(gòu)“道”出現(xiàn)了。唐朝最初為十道，后來為十五道，一個(gè)道管20個(gè)左右的州。安史之亂后，藩鎮(zhèn)割據(jù)，各節(jié)度使地盤也儼然成了一道，唐朝又出現(xiàn)了40多個(gè)道（一級(jí)行政機(jī)構(gòu)）。隋朝下了很大力氣重回兩級(jí)管理機(jī)制，唐朝又倒回了三級(jí)管理機(jī)制。

此后，三級(jí)管理非常穩(wěn)定，沒有任何朝代再去嘗試改回兩級(jí)管理了。

宋朝的時(shí)候，依然三級(jí)行政管理體制：一級(jí)為路，二級(jí)州（府、軍、監(jiān)），三級(jí)為縣（軍、監(jiān)）。全國(guó)共有有19個(gè)路，下轄38個(gè)府、234個(gè)州、51個(gè)軍、4個(gè)監(jiān)，1204個(gè)縣。

明朝也是三級(jí)行政管理，實(shí)行布政使司（俗稱“省”），府州，縣三級(jí)制。萬歷中后期共有兩京十三省，159個(gè)府，20個(gè)直隸州（府一級(jí)，地位略低），235個(gè)屬州（府管州，略高于縣），1169個(gè)縣。

清朝基本延續(xù)明朝行政區(qū)劃方式，并隨著疆域的擴(kuò)大和人口增多，省一級(jí)行政單位數(shù)量增多。宣統(tǒng)三年，全國(guó)有23個(gè)省，219個(gè)府，61個(gè)直隸廳（省邊疆或治安復(fù)雜區(qū)），79個(gè)直隸州，88個(gè)散廳，146個(gè)散州，1379個(gè)縣。

民國(guó)初年，為減少行政成本，南京政府和北洋政府均推行省直管縣體制。后來，卻不得不增加“道”一級(jí)行政單位。道設(shè)立幾年后，又被廢除，在一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行省直管縣。1936年，各省又設(shè)立“行政督察專員公署”，重回三級(jí)行政。民國(guó)先后兩次想做到兩級(jí)管理，最終還是不得不向傳統(tǒng)妥協(xié)，回歸三級(jí)管理。

為什么我國(guó)古代沒有出現(xiàn)四級(jí)行政？因?yàn)椋瑥那貪h到民國(guó)，縣以下基本上是“鄉(xiāng)村自治”為主，以節(jié)約行政成本。

縱觀古代大部分歷史時(shí)期，實(shí)行的是“州-郡-縣”或者“省（路）-州（府）-縣”三級(jí)管理機(jī)制。

實(shí)行兩級(jí)行政管理機(jī)制時(shí)期的大多是王朝初期，新立國(guó)的王朝行政效率通常都比較高，兩級(jí)機(jī)構(gòu)也能管理。到了王朝的中后期，機(jī)構(gòu)就會(huì)自然膨脹。

三級(jí)管理為主，還有一個(gè)重要原因。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一級(jí)行政機(jī)構(gòu)往往最多管理50個(gè)以下的直接下屬機(jī)構(gòu)，只要超過50個(gè)下級(jí)行政單位，就必須設(shè)立中間層級(jí)，否則就管理不過來。在這種思路下，民國(guó)時(shí)期，曾有很多學(xué)者提出了拆省方案，意圖把大省拆分成小省，直接管理縣。他們提出全國(guó)設(shè)立50個(gè)左右的省，每個(gè)省管幾十個(gè)縣，但是，這些方案最終都只停留在紙面上。

有人會(huì)問，現(xiàn)代社會(huì)有科技和大數(shù)據(jù)加持，實(shí)行省直管縣，可不可行？

如果在現(xiàn)在的縣域設(shè)置的基礎(chǔ)上肯定是行不通，一個(gè)省要管100多個(gè)縣，沒有中間層級(jí)很難做到。如果拆省，讓一個(gè)省只管30個(gè)左右的縣，那么全國(guó)就會(huì)出現(xiàn)上百個(gè)省，到時(shí)候又要設(shè)立省以上的大行政區(qū)了，這跟漢朝在郡以上加設(shè)刺史部（大州）就如出一轍了。

如果非要省直管縣，又不增加上級(jí)機(jī)構(gòu)的話，只能借鑒上世紀(jì)九十年代“撤區(qū)并鄉(xiāng)”的做法，先壓縮縣一級(jí)的行政單位的數(shù)量，讓每個(gè)省管理的縣的數(shù)量減少到五十個(gè)以下，就可以考慮撤市了。

我的家鄉(xiāng)湖南，上世紀(jì)九十年初，筆者所在的縣曾有十幾個(gè)區(qū)，四十多個(gè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在1995年，把四十多個(gè)鄉(xiāng)合并成二十幾個(gè)，區(qū)一級(jí)單位全部撤銷，成功消除了“區(qū)”一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)在的河北省南部，有很多“袖珍縣”，很多縣人口不足二十萬，又是平原地區(qū)，確實(shí)可以考慮先撤縣。縣的數(shù)量少了，省直管縣就可以考慮了。現(xiàn)在城市化的程度已經(jīng)不是上個(gè)世紀(jì)所能比了，內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口已經(jīng)少了很多，連縣城都有一定程度的空心化，撤市并縣，理論上是可行的。

如果縣域不進(jìn)行調(diào)整，僅僅撤市，是不現(xiàn)實(shí)的。只有減少縣才能撤市，不過，這也只能是一個(gè)空想，畢竟，波及面和難度太大了。

因此，無論從歷史經(jīng)驗(yàn)，還是從現(xiàn)實(shí)原因來看，省直管縣都很難實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)在的行政區(qū)域設(shè)置，實(shí)際上有很深的歷史積淀的，各省都有數(shù)百年歷史，是各具地域特色的大地理單元，各地級(jí)市也是歷史上的各州府，各縣也有自己的歷史淵源，因此，保持現(xiàn)狀還是最好的方式。

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