觀點(diǎn)丨代志新 沙義金：統(tǒng)籌更加積極財(cái)政政策和統(tǒng)一大市場建設(shè)

代志新

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

財(cái)政金融學(xué)院教授

沙義金

中國人民大學(xué)行為實(shí)驗(yàn)財(cái)稅研究中心研究員

隨著宏觀政策被納入高質(zhì)量發(fā)展的長期制度安排，應(yīng)統(tǒng)籌考慮更加積極的財(cái)政政策實(shí)施與縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，從優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、推進(jìn)稅制改革、構(gòu)建新型財(cái)政績效考評體系等方面加強(qiáng)探索。

2025年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議延續(xù)“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策”的主基調(diào)，并提出在保持必要的財(cái)政赤字、債務(wù)總規(guī)模和支出總量的前提下，繼續(xù)實(shí)施“更加積極的財(cái)政政策”“適度寬松的貨幣政策”，同時強(qiáng)調(diào)政策取向的一致性和政策工具的集成效應(yīng)。筆者認(rèn)為，這體現(xiàn)了我國宏觀調(diào)控框架結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度重塑與治理升級相結(jié)合，宏觀政策不僅被視為短期逆周期調(diào)節(jié)工具，而且被進(jìn)一步納入高質(zhì)量發(fā)展的長期制度安排。

CFP圖

宏觀政策更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，提升宏觀治理體系整體效能

綜合近年來中央經(jīng)濟(jì)工作會議的相關(guān)表述，筆者認(rèn)為我國宏觀政策由強(qiáng)調(diào)積極穩(wěn)健、區(qū)間調(diào)控模式向更加積極有為的調(diào)控模式過渡。

政策目標(biāo)的重心轉(zhuǎn)移。在我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，處于戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，黨中央提出，通過擴(kuò)大國內(nèi)需求、推動科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合、穩(wěn)住樓市股市、防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險等推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好，宏觀政策不僅要實(shí)現(xiàn)對總需求（即宏觀層面全社會對商品和服務(wù)的總體需求規(guī)模，通常涵蓋消費(fèi)需求、投資需求以及凈出口需求等）的托底，還要在質(zhì)的有效提升和量的合理增長之間尋求動態(tài)平衡。宏觀政策更加強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性，結(jié)構(gòu)性強(qiáng)調(diào)政策發(fā)力不僅追求帶動總需求，而且更注重需求與供給的結(jié)構(gòu)優(yōu)化；系統(tǒng)性強(qiáng)調(diào)政策不再是單一工具或單點(diǎn)刺激，而是跨目標(biāo)、跨部門、跨領(lǐng)域的組合與協(xié)同。

政策工具的組合方式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前的宏觀調(diào)控更加注重財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、環(huán)保、監(jiān)管等多項(xiàng)政策之間的協(xié)同，通過統(tǒng)籌存量和增量政策，并結(jié)合逆周期調(diào)節(jié)與跨周期調(diào)節(jié)，提升宏觀治理體系的整體效能。例如，在財(cái)政政策方面，通過提高赤字率、擴(kuò)大政府債券規(guī)模、增加對地方轉(zhuǎn)移支付等，形成穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險的政策合力。

財(cái)政政策著力結(jié)構(gòu)優(yōu)化、風(fēng)險約束、治理協(xié)同

在更加積極有為的宏觀政策框架中，財(cái)政政策處于基礎(chǔ)和支柱地位。據(jù)筆者觀察，與以往單一強(qiáng)調(diào)加大支出力度、擴(kuò)大赤字規(guī)模不同，當(dāng)前更加積極的財(cái)政政策具有幾方面特點(diǎn)。

從總量擴(kuò)張到結(jié)構(gòu)優(yōu)化。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，保持必要的財(cái)政赤字、債務(wù)總規(guī)模和支出總量，加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策，重視解決地方財(cái)政困難，兜牢基層“三保”底線。這表明，財(cái)政支出不再以“量”取勝，而是通過優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)、提高資金使用效益，把有限的財(cái)政資源優(yōu)先配置到科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)研究、公共服務(wù)均等化等關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)增量擴(kuò)張與存量盤活并重。

從逆周期調(diào)節(jié)工具到風(fēng)險治理平臺。面對地方政府債務(wù)壓力、房地產(chǎn)市場調(diào)整、部分金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險暴露等風(fēng)險，財(cái)政政策不能只考慮短期增長，還需嵌入系統(tǒng)性風(fēng)險治理平臺。通過再融資專項(xiàng)債券置換存量隱性債務(wù)、規(guī)范融資平臺運(yùn)作、完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等，財(cái)政部門正在從“被動風(fēng)險兜底者”轉(zhuǎn)為“規(guī)則主動制定者”，通過約束與激勵并存機(jī)制，提升財(cái)稅政策可持續(xù)性。

從單一資金撥付到多元目標(biāo)協(xié)同治理。數(shù)字財(cái)政、預(yù)算績效管理、跨部門信息共享等改革的推進(jìn)，使財(cái)政部門不再是單一的資金撥付者，而是在政策集成和治理協(xié)同中發(fā)揮越來越大的作用。其核心在于通過調(diào)整事權(quán)與支出責(zé)任結(jié)構(gòu)、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付安排和完善地方稅收體系等，實(shí)現(xiàn)中央與地方、不同區(qū)域間，以及多項(xiàng)政策目標(biāo)的整體統(tǒng)籌。這一轉(zhuǎn)變將為財(cái)政政策與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的深度對接提供制度基礎(chǔ)。

統(tǒng)籌財(cái)政政策實(shí)施與統(tǒng)一大市場建設(shè)

中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的核心在于統(tǒng)一規(guī)則、公平競爭和要素順暢流動，而財(cái)稅制度直接影響市場邊界的交易成本和空間分布格局。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)籌實(shí)施更加積極的財(cái)政政策與縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

更加積極的財(cái)政政策為統(tǒng)一大市場建設(shè)提供資金支撐。通過超長期特別國債、地方專項(xiàng)債等工具，財(cái)政部門可以在全國層面部署物流通道、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺，推動商品、資本、人才、數(shù)據(jù)等要素在更大范圍內(nèi)高效配置。

財(cái)政與稅收規(guī)則的統(tǒng)一是消除市場分割的重要抓手。規(guī)范稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，并將各領(lǐng)域政策納入宏觀政策取向一致性評估，為從源頭上遏制地方保護(hù)主義和無序競爭提供了制度依據(jù)，有助于形成以全國統(tǒng)一大市場規(guī)則為基礎(chǔ)的公平競爭環(huán)境。

宏觀政策保持連續(xù)性有助于形成長期穩(wěn)定預(yù)期。保持宏觀政策取向連續(xù)性、強(qiáng)調(diào)財(cái)政貨幣政策協(xié)同、明確中長期發(fā)展目標(biāo)等，事實(shí)上為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)提供了穩(wěn)定預(yù)期。在這一宏觀政策框架下，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局、長期基礎(chǔ)設(shè)施投資及全國消費(fèi)市場升級等都可以實(shí)現(xiàn)更加清晰的決策和資源配置。

財(cái)稅工作助力縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)可從以下方面著手。

圍繞統(tǒng)一大市場建設(shè)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出應(yīng)優(yōu)先考慮支持跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給、跨省域重大交通干線及樞紐城市群基礎(chǔ)設(shè)施、國家級重大科研平臺、全國統(tǒng)一電力市場及碳交易市場、全國性數(shù)字公共服務(wù)平臺等領(lǐng)域。通過提高此類支出占比，在物理空間和制度空間推進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)，并在一定程度上解決區(qū)域發(fā)展不平衡和要素錯配問題。

以稅制改革為抓手推動市場規(guī)則統(tǒng)一。在保持主體稅種相對穩(wěn)定的前提下，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)增值稅法及其實(shí)施條例，加快推動增值稅制度的進(jìn)一步優(yōu)化，減少不同區(qū)域和行業(yè)間稅負(fù)差異，推動各類經(jīng)營主體依照統(tǒng)一規(guī)則競爭。同時，進(jìn)一步完善稅收征管信息系統(tǒng)，努力提升稅收征管透明度，減少制度套利空間，為統(tǒng)一大市場建設(shè)提供可預(yù)期的稅收環(huán)境。

構(gòu)建新型財(cái)政績效考評體系。傳統(tǒng)的財(cái)政績效考評更側(cè)重于資金到位率、項(xiàng)目完工率等指標(biāo)，今后有必要將財(cái)政政策和支出項(xiàng)目對市場一體化、公平競爭、要素流動效率等的影響納入評價維度。如對重大項(xiàng)目的評估，可增設(shè)反映跨區(qū)域要素配置效率改善程度和營商環(huán)境優(yōu)化程度的指標(biāo)，引導(dǎo)財(cái)政資金的使用更強(qiáng)調(diào)整體協(xié)調(diào)與系統(tǒng)增效。

文章來源：《中國稅務(wù)報(bào)》

微信編輯：張菁菁

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