鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的微觀職權(quán)配置

一、

假設(shè)，政府是一個“機(jī)制—載體—過程”的模型，機(jī)制是法定組織化的職能職責(zé)，載體則是公務(wù)員個體及群眾，而過程則是具體行政行為與抽象行政行為。

行政權(quán)的擴(kuò)展性與侵蝕性，大多時候是由載體的所誘發(fā)的，而依法行政及法治政府的本質(zhì)則是行政控權(quán)。

基于我國現(xiàn)行的憲政法治，迄今已接近五十年的道路探索，從最初宏觀層面的制度構(gòu)建，到如今微觀層面的職權(quán)配置，目前正面臨著行政職權(quán)的實(shí)際運(yùn)行，而這也是當(dāng)前或今后很長一段時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與行政執(zhí)法監(jiān)督的難點(diǎn)與重點(diǎn)。

具體而言，“行政三法”（《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》）及部門行政法域，基本完成了法治政府“機(jī)制—載體—過程”的宏觀構(gòu)建；而“權(quán)力清單制度”則是對“機(jī)制”的予以微觀層面的權(quán)責(zé)配置，進(jìn)而約束“載體”、控制“過程”。

二、

權(quán)力清單從概念到制度，經(jīng)歷了一個漫長的過程，這也能隱約反映我國社會變革的路徑。

2005年5月，河北邯鄲開始了權(quán)力清單的雛形探索。市長及副市長的行政權(quán)力被劃定明確；市級機(jī)關(guān)編制職權(quán)目錄、繪制職權(quán)流程圖，并向市民公開。通過構(gòu)建行政權(quán)力公開透明機(jī)制，從而使全市的行政權(quán)力行使逐步做到行為規(guī)范、運(yùn)行公開、結(jié)果公正、監(jiān)督有力。同年，8月25日。《南方周末》一篇名為“國內(nèi)首份市長”市長清單””的文章，首次將“權(quán)力清單”的概念引入公眾視野。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014年），關(guān)于“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，在具體的“依法全面履行政府職能”中，明確提出了要“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。2015年3月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，正式標(biāo)志著各級政府工作部門開始構(gòu)建權(quán)力清單制度。同年底，中辦、國辦印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，對于“依法全面履行政府職能”的措施，明確提出了要“大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度并實(shí)行動態(tài)管理”。

至此，一個地方性的改革探索，在經(jīng)歷了十年的醞釀之后，最終成為了全國性制度措施。

三、

就云南省而言，在2015年底，基本完成省、州、縣、鄉(xiāng)四級權(quán)責(zé)清單的編制和發(fā)布工作，較中央規(guī)定時限提前一年完成。同時，還將編制完的權(quán)責(zé)清單進(jìn)行網(wǎng)站公開。（https://qingdan.ynbb.gov.cn/show_list.html）。之后，2017年10月，省政府印發(fā)了《云南省政府工作部門權(quán)責(zé)清單管理辦法》（云政發(fā)〔2017〕64號）。

權(quán)力清單的編制是根據(jù)政府工作部門宏觀層面的部門行政法域，經(jīng)過梳理而形成微觀層面的部門職權(quán)，這種行部門政職權(quán)具體又包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決等。

例如，云南林業(yè)和草原局的權(quán)責(zé)清單共39項(xiàng)。其中，行政許可19、行政處罰5、行政強(qiáng)制0、行政征收2、行政給付0、行政檢查9、行政確認(rèn)3、行政獎勵0、行政裁決0、 其他行政權(quán)力1。

云南省自然資源廳的權(quán)責(zé)清單共112項(xiàng)。其中，行政許可15、行政處罰73、行政強(qiáng)制0、行政征收1、行政給付0、行政檢查13、行政確認(rèn)2、行政獎勵0、行政裁決3、其他行政權(quán)力5。

正是基于行政權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單的基礎(chǔ)，使法治政府建設(shè)打開了微觀層面的大門，而之后的《行政執(zhí)法事項(xiàng)清單》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)事項(xiàng)清單》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單》，才能在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)并完成。

在縱向的政府科層結(jié)構(gòu)中，分為“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”，每級的職權(quán)配置都是不一樣的。一般而言，在2021年之前，行政許可多集中在省、市兩級，行政檢查多集中在縣、鄉(xiāng)兩級，而行政處罰則集中在縣級。于是，至少在2018年左右，中央開始了一場關(guān)于基層綜合治理能力提升的改革，核心即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)的配置，標(biāo)志性事件為“兩意見一法律”對制度的構(gòu)建，即《發(fā)關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（2019年1月）、《行政處罰法》（2021年1月）、《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（2021年4月）。

“積極推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革”。“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力。根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。

四、

2023年3月17日，云南省政府公布了《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職權(quán)基本目錄（2023年版）》、《云南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分縣級行政職權(quán)指導(dǎo)目錄（2023年版）》（以下簡稱《行政職權(quán)基本目錄》、《行政賦權(quán)指導(dǎo)目錄》）。

《行政職權(quán)基本目錄》共計(jì)86項(xiàng)，首次明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的法定職責(zé)。《行政賦權(quán)指導(dǎo)目錄》（2023）共計(jì)142項(xiàng)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)實(shí)際需要可自選的行政職權(quán)；其中，行政許可3項(xiàng)、行政給付2項(xiàng)、其它行政權(quán)力1項(xiàng)、行政處罰138項(xiàng)。

同年，8月17日。云南省政府再次公布了《云南省開發(fā)區(qū)和滇中新區(qū)賦權(quán)事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2023年版）》（以下簡稱“指導(dǎo)目錄”）。在這份“指導(dǎo)目錄”中，對省級各部門約61項(xiàng)行政許可予以下放賦權(quán)。

2023年7月，曲靖馬龍編制了《曲靖市馬龍區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職權(quán)基本目錄》（2023）、《曲靖市馬龍區(qū)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分區(qū)級行政職權(quán)》（2023）（以下簡稱“基本目錄”“賦權(quán)目錄”）。其中，“基本目錄”86項(xiàng)（行政許可5項(xiàng)、行政處罰9項(xiàng)、行政檢查7項(xiàng)、行政強(qiáng)制6項(xiàng)、行政確認(rèn)3項(xiàng)、行政裁決3項(xiàng)、行政給付8項(xiàng)、其它行政權(quán)力45項(xiàng)），“賦權(quán)目錄”104項(xiàng)，而“賦權(quán)目錄”全是區(qū)級“行政處罰”的下放。2024年，區(qū)委編辦對賦權(quán)目錄進(jìn)行了動態(tài)調(diào)整，大部分下放的行政處罰權(quán)，再次收回至區(qū)級各工作部門。

2025年7月，馬龍區(qū)又編制了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責(zé)事項(xiàng)清單》，具體包括“基本履職事項(xiàng)清單”、“配合履職事項(xiàng)清單”。

不難看出，此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職權(quán)配置互為表里，而賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更多的行政處罰權(quán)，則是本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革最大的亮點(diǎn)。

從“權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)事項(xiàng)清單”，從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職權(quán)基本目錄”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單”，而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單”具體又包括行政許可、行政檢查、行政確認(rèn)及行政處罰等，而這些又屬于“行政執(zhí)法事項(xiàng)清單”的內(nèi)容。

此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職權(quán)配置互為表里，以明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職權(quán)杜絕不作為與亂作為，以行政處罰而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會綜合治理能力。

五、

近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)的日趨發(fā)展，農(nóng)村集鎮(zhèn)化建設(shè)成效日趨顯著，隨之而來的則是農(nóng)村集鎮(zhèn)管理問題，而“農(nóng)村集鎮(zhèn)管理”就屬于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單”的范疇了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在對農(nóng)村集鎮(zhèn)進(jìn)行日常管理過程中，通過例行檢查發(fā)現(xiàn)有違法搭建、或者亂扔垃圾等現(xiàn)象，就需要對產(chǎn)生現(xiàn)象的違法行為予以糾正，若當(dāng)事人不聽勸說就需要給予行政處罰，而給予行政處罰則需要進(jìn)行行政調(diào)查。確切而言，行政調(diào)查并不屬于獨(dú)立的行政職權(quán)，但它卻是行政處罰的必經(jīng)程序，或許還包含了行政強(qiáng)制措施。

那么，對違章搭建及亂扔垃圾的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否具有行政處罰權(quán)，縣住建局是否對此賦予了行政處罰權(quán)，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會治理能力。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會治理而言，可構(gòu)建“現(xiàn)象—問題—措施”的認(rèn)知模型。現(xiàn)象是民眾個體或群體自發(fā)行為的體現(xiàn)，對現(xiàn)象的歸納總結(jié)而形成了具體的問題分析。若行為在法律秩序范圍之內(nèi)，則是自由的；若行為在法律秩序范圍之外，則是違法的。對于違法行為則需要制止或糾正，而制止或糾正就屬于措施的范疇了。具體而言，措施又包括了主體、依據(jù)、程序及內(nèi)容。調(diào)查的主體、調(diào)查的程序、處罰的內(nèi)容及處罰的主體。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種社會現(xiàn)象總是層出不窮，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)的配置則是措施的不斷完善。

六、

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊(duì)它只是冰山一角，它不過是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革的一部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革又事關(guān)基層社會綜合治理能力的提升。因此，對于基層社會綜合治理能力提升的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的書記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊(duì)作用發(fā)揮的關(guān)鍵則在于大隊(duì)長的能力。

在此過程中，以下幾方面的因素就顯得尤為重要了：

其一、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長政績考核的外部壓力，以及開展系列關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會綜合治理能力提升的專題學(xué)習(xí)，具體則是針對《履職事項(xiàng)清單》、《賦權(quán)事項(xiàng)清單》、《執(zhí)法事項(xiàng)清單》的學(xué)習(xí)；

其二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)辦案能力的提升，具體是針對違法行為而開展行政調(diào)查程序，如何詢問、如何現(xiàn)場勘驗(yàn)檢查、如何法制審核等；

其三、司法所在綜合行政執(zhí)法過程中的行政執(zhí)法監(jiān)督作用，具體是疏通行政執(zhí)法過程中的各種阻礙環(huán)節(jié)。

七、

最后，說一點(diǎn)不是題外話的題外話，

看著國家法治進(jìn)程的變革速度，還是感到挺欣慰的！

但看著基層的現(xiàn)狀，

就一個字的感受——“難”，

兩個字的感受——“太難”，

三個字的感受——“太難了”！

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陳浩 記于知止堂上

2026年2月3日