觀點 | 浙江大學教授李實：提高低收入群體收入，要賦能、平權、善行

轉載于：騰訊財經

浙江大學教授李實：“擴中、提低”的戰略與實現路徑

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① 2007-2013年，“組間”數值大幅下降，說明城鄉之間收入差距對全國收入差距的貢獻度降低；而“組內”數值上升，說明同期城鎮內部、農村內部的收入差距有所擴大，成為影響全國收入差距的重要因素。

② 兩大難以抑制的擴大收入差距的因素——財產分配差距急劇擴大和人力資本差異導致的工資差距效應不斷強化。

③ 通過減負來穩定中等收入群體。在教育、醫療和養老保障等方面要增加公共投入，減輕中低收入人群的支出負擔，從而保障他們生活水平不斷改善。

④ 對這部分農民工而言，最關鍵的提升城市的包容度，讓他們能夠平等享受市民化待遇，從而獲得更穩定的就業和收入，真正實現向中等收入群體的跨越。

⑤ 只有當企業在產業升級與技術創新中產生對高素質勞動力的需求，高收入就業崗位才能持續涌現，為中等收入人群的形成提供基礎支撐。

編者按：

李實，經濟50人論壇特邀專家，浙江大學文科資深教授、共享與發展研究院院長。

李實的主要研究領域為收入分配、公共政策、勞動力市場等，他的主要著作有《中國居民收入分配研究》《中國收入差距變動分析》等，他曾三次獲得孫冶方經濟學獎和聯合國人類發展獎等。

在《長安講壇》第434期，李實受邀發表演講，他的主題為《“擴中、提低”的戰略與實現路徑》。李實認為，近年來城鄉之間收入差距對全國收入差距的影響程度在降低，而城鎮內部、農村內部的收入差距有所擴大，主要原因包括居民財產分配差距擴大、人力資本差異導致的工資差距不斷強化，以及經濟增速放緩導致低收入人群受到明顯波及等。

對于擴大中等收入人群規模，他建議，要特別關注農民工群體，他們是未來中等收入群體的主要來源，還要增加人力資本投資提高勞動生產率，以及通過產業升級和技術進步創造出更多高收入的工作崗位。

對于提升低收入人群的收入，李實建議，要加大對低收入人群的人力資本投資，給低收入人群提供更多創收機會和條件，加大對低收入人群轉移支付力度。

下面是李實的演講全文：

“擴中、提低”的戰略與

實現路徑

感謝中國經濟50人論壇的邀請，讓我有機會來到長安講壇，與各位交流分享研究心得。我長期從事收入分配領域研究，至今已有30余年。2021年浙江大學成立共享與發展研究院，我受邀擔任研究院院長。該研究院主要研究共同富裕的理論與實踐問題，實現共同富裕的關鍵在于破解收入分配失衡、促進社會公平正義，因此研究院的研究領域涵蓋共同富裕、收入分配與社會保障，其中，“擴中”（擴大中等收入群體）與“提低”（提高低收入群體收入）是我們重點攻關的研究課題。今天，我就圍繞這一課題，向各位匯報我們研究院的相關研究成果。

“擴中、提低”的背景： 推進共同富裕

（一）共同富裕戰略目標的提出

黨的十九屆五中全會提出推進共同富裕的發展戰略，并提出實現共同富裕的兩個階段性目標，到2035年全體人民實現共同富裕取得明顯性進展，到2050年基本實現共同富裕；黨的二十大提出“中國式現代化”的奮斗目標，全體人民的共同富裕是中國式現代化的一個主要標志；黨的二十大四中全會進一步提出“十五五”時期經濟社會發展必須堅持人民至上，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，加大保障和改善民生力度，扎實推進全體人民共同富裕。從十九屆五中全會以來，黨中央的一系列會議都在強調推進共同富裕，這是一個很重要的背景，而“擴中”和“提低”是推進共同富裕的重要內容。

共同富裕的基本內涵包括兩個層面的內容。第一個層面，富裕。蛋糕要做大，人民生活水平要提高。富裕目標可以分解為三個重要變量：一是居民收入水平高，二是居民財產多，三是公共服務優。這三個變量決定了人民的生活水平和福祉水平，決定了人民能力發展的條件。第二個層面，共享。人與人之間是有差距的，包括收入差距、財產差距、享有基本公共服務的差距，要盡可能地縮小這種差距。縮小差距不是搞平均主義甚至打土豪、分田地，而是要實現一個公平合理的差距。

（二）確保國家食物安全是中國農業面臨的真正挑戰

十九屆五中全會提出：到2035年收入差距要有明顯的縮小，以浙江為共同富裕示范區，將縮小“三大差距”（城鄉差距、地區差距、收入差距）作為推進共同富裕的主攻方向。在縮小“三大差距”方面，浙江省這幾年取得很大成效，但從全國范圍來看，縮小“三大差距”仍面臨很大挑戰。

1、城鄉收入差距

首先要說明，中央提出的城鄉差距不僅僅是收入差距，而是整體上的發展差距，體現在收入、人力資本積累、財富積累、公共服務質量等各個方面。

先看城鄉收入差距：圖1是城鄉居民收入比，2008年之前，城鄉收入差距持續擴大，并在2008年達到歷史高點（當時城市居民收入是農村居民的3.3倍）；2008年之后，城鄉收入差距呈現持續和顯著的縮小態勢，直到現在仍在穩步收窄。城鄉收入差距縮小，對于全國收入差距縮小也起到重要的推動作用。

圖1：城鄉居民收入之比

我們對此做了相關的分解分析。以2007-2013年期間的數據為例：2007年，城鄉收入差距對全國收入差距的解釋力占比很高；到2013年，這一比重出現明顯下降，反映出城鄉收入差距的變化主導著全國收入差距的走向。2007-2013年，“組間”數值大幅下降，說明城鄉之間收入差距對全國收入差距的貢獻度降低；而“組內”數值上升，說明同期城鎮內部、農村內部的收入差距有所擴大，成為影響全國收入差距的重要因素。

圖2：城鄉收入差距的分解分析

2、地區差距

我們可以用人均 GDP 在一定程度上衡量各地區的整體發展水平差異。從2020 年全國各省（含直轄市）的數據來看，北京、上海的人均 GDP 顯著偏高；如果剔除直轄市的數據，江蘇人均GDP超過12萬元，處于較高水平；浙江人均GDP雖略低于江蘇，但人均可支配收入反而高于江蘇；而像甘肅這樣的相對欠發達地區，人均GDP不足4萬元，與江蘇相差三倍以上。可見，我國地區之間的發展差距依然較為顯著。

圖3：2020年各省市人均GDP

3、全國收入差距

圖4是近 20 年來全國收入基尼系數的走勢。2008年之前，全國收入基尼系數不斷攀升，至2008年達到歷史峰值0.491。從國際對比來看，全球基尼系數超過0.5 的國家占比不足10%，絕大多數國家處于0.3-0.4的區間。2008年后，全國收入基尼系數進入持續七年的緩慢下降階段，這一變化主要由城鄉收入差距縮小所推動。但自2015年起，全國收入基尼系數呈現相對穩定的態勢，始終在0.46-0.47的狹窄區間內小幅波動。需要強調的是，這一“相對穩定”仍處于全球范圍內的高位水平，這也正是我國明確提出縮小收入差距的背景之一。

圖4：全國收入基尼系數（2003-2022）

（三）推進共同富裕面對的主要挑戰

挑戰1：兩大難以抑制的擴大收入差距的因素——財產分配差距急劇擴大和人力資本差異導致的工資差距效應不斷強化

（1）財產差距效應

回想三十年前，中國堪稱“無產社會”。想必在座與我年紀相仿的人都有體會，年輕時幾乎沒有個人財產，住房都是單位分配，即便有少量存款，也不過幾百元，當時我的夢想是一年能攢下一千元存款。新世紀以來的二十余年，中國居民財產實現了快速積累。

從中國社會科學院經濟研究所開始，后來到北京師范大學、再到浙江大學，我一直致力于收入分配的研究。我們的團隊先后開展了七次全國范圍的居民收入調查，間隔約五六年一次，調查涵蓋收入、財產、消費等多個維度，時間跨度從1988年至 2023年，長達35年。我們的研究就是基于這些調查數據。

以2002-2013年居民財富調查數據為例，這11年間居民凈資產的年均實際增長率超過16%，增長非常顯著，而同期居民收入年均增速僅為7%-8%。房產價值年均增速高達 20%，多年來房價的大幅上漲直接推動了居民財產的不斷增值，讓居民財產積累進入高速增長階段。

圖5：中國居民財富年均增長率（2002-2013）

居民收入由四部分構成——工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入，而財產性收入占居民總收入的比重，在一定程度上反映了財產分配格局，以及財產增長對居民收入增長和收入分配的影響。擁有財產便會產生相應的財產性收入，而財產性收入作為總收入的重要組成部分，通過這一傳導機制作用于整體收入增長和收入分配結構變化。

2003年，居民財產性收入的占比僅為2%左右，城鄉居民在這一比重上沒有明顯差距。此后，伴隨著居民財富的快速積累，財產性收入也實現了大幅增長。2023年，城鎮居民財產性收入占可支配收入的比重已超過11%，而農村居民的這一比重相對較低，核心原因在于農村居民的財產積累相對薄弱。財產性收入的快速增長，對居民收入增長和收入分配產生了重要影響。

圖6：財產性收入占家庭收入的比重（2003-2022年）

此外，居民財產分配差距也在持續擴大。我們將全體居民按財產總量從低到高排序，平均劃分為10個等分組（每組人數占比相同），觀察各組所擁有的財產占全社會總財產的比重。圖7中藍色為2002年各組的財產份額（%），紅色為2013年各組的財產份額（%）。2002年，財產最少的10%群體，其財產份額僅占全社會總財產的1%；而財產最多的10%群體，財產份額高達37%，這意味著最富的10%與最窮的10% 群體的財產差距達到37倍。到了2013年，財產差距進一步擴大。財產最少的10%群體的份額從1%降至0.4%，財產最多的10%群體的份額則從37%升至48%，兩組差距高達120倍。2013-2018年，財產差距持續擴大。2018-2023年，雖然差距擴大幅度有所放緩，但整體仍呈上升態勢。

財產差距的擴大必然會加劇收入差距。高收入群體與高財產群體高度重合，收入水平越高，越有能力積累更多財產，而財產積累越多，又會通過財產性收入進一步推高收入，形成一種循環。反過來，收入差距擴大也會進一步拉大財產差距，二者相互強化。這正是我們當前面臨的關鍵問題。如果不能有效遏制財產分配差距擴大的趨勢，即便加大收入再分配政策力度，收入差距仍可能繼續擴大。

圖7：按十分位分組的財產份額

（2）人力資本效應

所謂人力資本，指的是勞動者通過教育、技能培訓，工作經驗等積累的知識與能力。近年來，隨著人工智能、數字經濟的興起，IT 產業及各類新興產業快速發展，這些產業對高素質人力資源有著極大的需求，為了聚焦頂尖高校吸納青年才俊，為其提供優厚的薪酬待遇（雖尚未達到美國硅谷的薪資標準，但在國內就業市場中已具備顯著競爭力）。我經常往返于杭州與北京之間，在高鐵上總能看到不少IT青年從業者隨身攜帶電腦，旅行全程都在進行編程等工作，跨城市流動辦公已成為他們的常態。這種現象反映了市場對高素質人力資本的需求，而這一需求直接推動了人力資本（或教育）收益率的持續上升。

圖8是不同學歷人群相對工資的變化趨勢，數據來源于我們團隊多年的調查數據。以高中學歷人群的相對工資為基準（設定為常數），其余學歷人群的工資水平均與這一基準進行對比。從整體趨勢來看，不同學歷人群的相對工資呈現出明顯的“喇叭形”擴散特征，即高學歷人群的相對收入不斷上升，而低學歷人群的相對收入則不斷下降。

圖8：各教育水平與高中學歷相比的對數工資差距

為突破直觀觀察的局限，我們引入國際前沿的分析方法，對工資差距進行分解研究。首先，測算城市職工工資差距的基尼系數，比如1988年約為0.27，2018年上升到0.4以上；然后，把基尼系數分解到不同的影響因素上，包括教育、性別、工作經驗、省份、企業所有制等變量。我們重點觀察學歷差異對收入差距的影響。分解結果顯示：1988年，學歷差異能夠解釋工資差距基尼系數的2.3%。這與時代背景有關，改革開放之前提出縮小“三大差別”（工農差別、城鄉差別、體力勞動與腦力勞動差別），特別是縮小腦力勞動與體力勞動的差距，認為腦力勞動者工資過高，因此通過制度政策壓低了教育的收益率，即便接受高等教育的人也難以獲得更高的薪酬，這使得學歷差異帶來的收入差距很小；2018年，學歷差異可以解釋工資差距基尼系數的18.34%。需要說明的是，本研究中的學歷變量并未考慮“985”，“211”高校與普通高校的教育質量差異。即便如此，我們仍可看到學歷差異對收入分配的非常顯著影響。

圖9：工資差距的分解結果（%）

總的來說，我們還沒有相應的政策能夠弱化財產差距效應和人力資本效應的作用，這兩大因素還會對收入差距擴大起到明顯的推動作用，這是我們面臨的挑戰。

挑戰2：提高經濟增長速度的挑戰

共同富裕的長期目標包括富裕目標和共享目標。2019年以前我們對富裕目標關注得不多，當時普遍認為，如果能長期保持 8%以上的經濟增長率，富裕問題30年后就基本解決了，到那時我國居民收入將達到發達國家水平。因此，那一階段的重點更多放在共享目標上，也就是如何縮小差距。近年來，我國經濟形勢發生顯著變化，對共同富裕兩個目標的重視程度要隨著經濟形勢的變化加以調整。事實上，中央對共同富裕的目標已有明確的設定：到2035年，我國人均GDP達到中等發達國家水平，收入差距明顯縮小；到2050年，我國人均GDP趕上發達國家水平，收入差距更加明顯縮小。

要實現2035年達到中等發達國家水平的目標，首先需要明確當前中等發達國家的發展水平。“中等發達國家”是中國自主提出的概念，在國際上并無這一界定。之所以創造這個概念，是因為中國式現代化采取分步分階段推進的策略，每個發展階段都需要確立對應的參照系。五年前制定相關發展目標時，考慮到短期內直接追趕發達國家的難度較大，于是提出“中等發達國家”這一介乎發展中國家與發達國家之間的參照層級，為階段性發展劃定了更具可行性的目標。從實際發展水平來看，中等發達國家尚未達到發達國家的標準，但其人均收入水平顯著高于我國。

根據相關測算，2020年中等發達國家人均GDP的平均值為33650美元，最低值為25059美元（愛沙尼亞）；而我國2020年人均 GDP約為10500美元，與中等發達國家之間存在明顯差距。如果2035年我國人均GDP達到25000美元（中等發達國家最低值），需要年均名義增長6%；達到33650美元（中等發達國家平均值），需要年均名義增長8%。這一增長目標的實現，還要建立在人民幣對美元匯率相對穩定的基礎上。如果人民幣兌美元貶值，就需要更高的增長率；如果人民幣對美元升值，年均增長3%-4% 即可實現目標。

基于以往的增長率，我們可以預測：2035年中等發達國家人均GDP的平均值為52400美元，最低值為39000美元。相應的，如果2035年中國人均GDP達到39000美元，需要年均名義增長9.1%；達到52400美元，需要年均名義增長11.3%。這無疑具有很大的難度。2010年以后，我國經濟發展進入新常態，經濟增長不再維持過去的高速水平，而是呈現出逐步放緩的態勢。近年來，受到疫情、外部環境沖擊等多重因素的影響，我國經濟增長率保持在5%左右的速度。

消費需求不足沒有得到扭轉。2024年中期，社會消費品零售總額增長率一度處在2%左右，在“以舊換新”政策的刺激下，出現一年的增長期（達到6%），然而今年7-8月份回落到4%以下。要從根本上扭轉消費需求不足的態勢，需要進一步探索更具長效性的解決方案，加大促消費的政策力度。

圖10：社會消費品零售總額 同比增長(%)

2019年以來，我國經濟增長率徘徊在5%上下。根據OECD的預測，2025年中國經濟增長率4.9%，2026年下降為4.4%。從近期的增長前景來看，并不太樂觀。

圖11：國內生產總值指數(上年同期=100) 國內生產總值指數(上年同期=100)

挑戰3：居民和財政收入增速下降

居民收入增長率和消費增長率基本同步，通過短期刺激來改變消費行為和提高邊際消費傾向是很難做到的。所以提振消費的一個很重要的條件就是增加收入，如果沒有收入增長的話，刺激政策只能發揮短期效應，不可能長期化。

圖12：居民收入與消費增長率（%）

我們對入戶調查數據進行了分析，重點觀察兩個五年周期（2013-2018年與 2018-2023年）的居民消費增長率，同時關注不同收入組人群的收入增長情況（圖13中左側是低收入組，右側是高收入組）。

在第一個五年周期（2013-2018年），無論低收入人群還是高收入人群，年均實際收入增長率均保持較高增速；收入最低的人群，其收入增長率達到6%，這一水平相當可觀；收入最高的人群，其收入增長率接近7%；最關鍵的是中等收入人群，其收入增長率接近9%，高于低收入人群和高收入人群。在這一周期內，中等收入人群的規模在擴大。

在第二個五年周期（2018-2023年），收入最低的人群受到的影響最大，其年均實際收入增長率僅為1.4%。當經濟面臨沖擊、遭遇危機或陷入衰退時，低收入人群往往是最先受到波及的群體，這個數據也印證了這一規律；收入最高的人群的收入增長不及前一周期，但仍高于低收入人群；中等收入人群的收入增長率降至3%以下，與前一周期“增長最快”的表現形成鮮明反差。要說明的是，雖然中等收入人群的收入增速放緩，但這只是相對增長速度的變化，還不能得出“中等收入人群規模在縮小”的結論。

圖13：按十分位數劃分的人均可支配收入年增長率（%）

從投資來看，過去一年，我國固定資產投資的資金來源主要依賴國家預算資金和相關投資，而外企投資出現大幅度下滑，民間投資出現負增長（-10%到-20%）。投資增長動力不足，反映的是民營企業的投資信心不足的問題。在這種情況下，如何保證經濟持續穩定增長，是我國當前面臨的一個很大挑戰。

圖14：固定資產投資不同資金來源增長率，2024.8-2025.8

從就業來看，全國城鎮調查失業率從去年底的5%，上升到2025年8月的5.3%；同期，25-29歲失業率從6.6%上升到7.2%；16-24歲失業率從16%上升到19%，創又一新高。如何穩定就業也是一個重要問題。

圖15：全國調查失業率，2023.9-2025.8

中等收入人群的劃分標準及其基本狀況

要分析如何“擴中”和“提低”，首先要搞清楚中等收入人群是怎么劃分的。

（1）絕對標準與相對標準

全球各國均在開展中等收入人群的界定工作，且基本上采用兩類標準——絕對標準或相對標準，這與貧困測量標準的邏輯類似。

發展中國家大多采用絕對標準，如每人日均收入在10-100美元之間。絕對標準一般由世行、亞行等國際機構制定。幾年前我曾經參加亞行的會議，當時的核心議題就是討論發展中國家中等收入人群的界定標準。根據亞行當時提出的方案，對于發展中國家而言，每人日均收入在10-100美元之間，即被界定為中等收入人群。按當時的匯率換算，10美元約合人民幣 70元。我提出，這一標準偏低，如果按此計算，我國不少農民工都將被納入中等收入人群，比如做裝修的小工（日均收入約120元）、裝修大工（日均收入可達240元），明顯高于70元的下限。亞行專家認為我的視角更多聚焦于中國，而全球許多發展中國家的經濟發展水平較低，對這些國家而言，10美元的日均收入已屬于較高水平。這一標準是否合理，我們不展開爭論。總的來說，絕對標準是發展中國家界定中等收入人群的主流選擇。

發達國家大多采用相對標準。首先確定一個國家、地區或特定人群的收入中位數（即把所有收入數據按高低排序后，位于中間位置的收入數值），然后把收入中位數的60%作為中等收入的下限，把收入中位數的200%-300%作為中等收入的上限，收入落在下限和上限之間的人群，即被界定為中等收入人群。相對標準會隨著收入中位數的變化而變化，當經濟增長帶動居民整體收入提升時，收入中位數會隨之上移，中等收入的上下限也會同步提高；反之，如果收入中位數下降，中等收入區間也會相應下調。

要注意的是，在相對標準下，中等收入人群的規模與收入差距直接相關，而與收入增長關系不大。如果收入差距不縮小，即便居民平均收入水平提升，中等收入人群的占比也基本不會發生變化，因為收入分布的相對結構未變，只是整體區間隨中位數上移而已。只有收入差距縮小，中等收入人群的規模才可能擴大。如果采用絕對標準，當一個國家經濟持續增長，居民收入穩步提升，那么中等收入群體的規模就會不斷增加；如果采用相對標準，在收入差距沒有縮小的前提下，即便收入提高，中等收入人群的規模也會保持穩定，基本上不會發生變化。

（2）中國的標準

我國采取的是絕對標準。根據國家統計局的設定，按照2018年價格水平，三口之家（標準家庭）年可支配收入在10萬-50萬人民幣為中等收入人群，或者家庭人均收入在33333元-166667元為中等收入者。為什么我國采用絕對標準，而不是相對標準呢？從實際效果來看，依據這一絕對標準，能清晰呈現中國在經濟增長、居民收入水平提升的過程中，中等收入人群的規模正不斷擴大，這恰恰是決策者期望達成的目標。或許存在這樣一種認識：當一個國家中等收入人群的規模更大、占總人口比重更高時，往往被認為其文明程度或發展程度相對更高，社會更加穩定。當然，這一標準并非一成不變，當將其應用到其他年份和地區時，需要根據物價指數和購買力指數進行調整。

總體而言，這一標準已得到政府的默認。我國領導人在對外表述中提及 “中國擁有全球規模最大的中等收入人群，數量達 4 億多人”，這個數據的統計依據就是上面所說的絕對標準。

（3）中國中等收入人群的規模和結構：

在上述界定標準下，我國中等收入人群的規模有多大，這是大家普遍關心的問題。我們用2018年的數據測算的結果是，我國中等收入人群占比不到30%。中等收入群體規模仍然偏低，低收入人群是全社會的主體人群。

圖16：中國不同收入組群體比例（%），2018年

2021年我們用新的數據重新測算，結果是中等收入人群占33%左右，與2018年相比，大概每年增加1個百分點，這得益于經濟增長和收入增加，但比重仍然偏低。從結構上看，農村中等收入群體比例更低，2018年不足10%。

圖17：中國農村不同收入組群體比重(%)-2018年

從表1可以看到我國中等收入人群比重的變化過程。盡管2018年測量得出的中等收入人群比重并不是很高，但相較于過去，其增長趨勢十分明顯。1995年，全國中等收入人群比重僅為0.24%，不足1%；2002年，突破1%，達到 1.5%；2007年，接近10%；2013年，進一步提升至25%；2018年，增至29%。可見，我國中等收入人群比重不僅持續上升，而且增幅很大。原因很簡單，在中等收入標準保持不變的前提下，如果居民收入增長，自然會有更多人進入中等收入區間。從城鄉對比來看，1995年城鎮中等收入人群規模不足1%，農村地區99%以上的人口都屬于低收入人群，中等收入人群比重非常低。以上數據反映了我國中等收入人群從規模微小到逐步壯大的變化過程。

圖18：中國中等收入人群占比的變化，1995-2018

低收入標準與相對貧困

在收入分配改革中，我們不僅要推動 “擴中”，還需著力“提低”，而“提低”的前提是如何科學識別低收入人群。目前，中國政府尚未公布全國統一的低收入人群劃分標準，無論是明確的界定依據，還是具體的劃分方法，相關官方規范標準仍未出臺。國家統計局僅對外公布了中等收入人群的劃分標準，對低收入人群的界定未作進一步說明。不過，從邏輯上可進行合理推導：當中等收入人群的收入區間被確定后，那些家庭收入未達到該區間下限的群體，從性質上而言就應歸為低收入人群。以此為標準推算，2021 年我國低收入人群占比約為 65%，這一群體中有相當大比例分布在農村地區。

盡管低收入人群缺乏官方統一劃分標準，但不少學者參考國家統計局的中等收入人群標準，推算出了低收入人群的界定依據。由此，一個關鍵問題隨之產生：低收入人群與貧困人口是否屬于同一概念？答案是否定的，二者在內涵上存在明確差異。2020 年中國向世界宣布消除了貧困，有關領導的表述十分嚴謹，強調這是“消除了一定標準下的貧困”。這意味著，當時消除的是“低于特定貧困標準（或貧困線）的貧困人口”。因此，貧困標準的設定至關重要，如果標準定得過高，貧困就難以消除；如果標準定得較低，就能更早實現“消除貧困”的目標。這個標準是在2010年指定的，在當時與一些國際機構倡導的標準（世界銀行提出每人每天 2美元的貧困標準）比較一致。

不過，中國2010年確定貧困標準后便未再調整，正是在這一固定標準下，我們消除了絕對貧困。而世界銀行的貧困標準是動態調整的，隨著全球社會經濟發展和整體收入水平提升，貧困標準也隨之上調。如果按照世界銀行最新的貧困標準來衡量，中國目前仍存在一定規模的絕對貧困人口。更需要明確的是，消除絕對貧困并不意味著消除相對貧困。相對貧困在任何一個社會都存在，只要有收入差異，就會有相對貧困，相對貧困無法消除，但可以緩解。

關于相對貧困，我們此前已開展過相關研究，重點之一就是測算中國相對貧困人口的規模。我曾擔任國務院扶貧開發領導小組專家委員會委員，承擔過國務院扶貧辦的相關課題。按照專委會的設想，在消除絕對貧困后，國家扶貧戰略需轉向緩解相對貧困，我們圍繞這一主題做了大量研究工作。

相對貧困線的設定通常與居民收入中位數掛鉤，不同國家的標準存在差異，歐洲國家一般將其設定為收入中位數的 60%，也有的設定為50%甚至40%。基于現有數據和研究方法，我們對中國相對貧困人口規模進行了推算，以2021年為例：如果以收入中位數的40%作為相對貧困標準，農村相對貧困發生率為23.6%，對應的貧困人口規模超過2億，而城市貧困發生率不到4%，貧困人口約1500萬；如果將標準提高為收入中位數的50% ，農村貧困發生率上升至33.9%，貧困人口規模超過3億。由此可見，中國相對貧困人口規模大致在2-3億，這與通過低收入人群標準測算出的低收入人群規模存在較大的差別。

表2：相對貧困標準下貧困發生率和貧困人口規模

相對貧困人口，可理解為低收入人群中收入水平最低的那部分群體。結合具體收入標準來看，這一群體大致對應月收入不足1000元的人群，2021年我國這一群體規模約為3億人，因此可將這部分人群大致視為相對貧困人口。低收入人群是規模更大的群體，其范圍涵蓋了中等收入人群收入下限之下的所有人群；而相對貧困人口是低收入人群中的極低收入人群，約占低收入人群的20%-30%。以2021年的數據為例，月收入不足1000元的約為3億人，這3億人基本上可劃入相對貧困人口。

表3：不同收入組的人口規模

“擴中”的重點方向

“擴中”的路徑大概有三種：

（一）穩定現有中等收入人群的收入增長

中等收入標準是年收入10-50萬元，這是一個跨度很大的區間。在中等收入人群中，年收入在10-20萬元的大約占很大比例，這部分人剛剛越過低收入線，進入中等收入人群行列。他們大多就業于個體或私營企業等私有部門，就業和收入存在很大的不穩定性，部分人群享受不到像城市居民那樣完善的社會保障和公共服務，未來生活存在很大的不確定性。一旦遭遇失業、收入下降等情況，他們很容易從中等收入人群退回低收入人群。這種脆弱性源于他們尚未具備足夠的能力、財力與條件來維持收入穩定增長，外界因素的輕微沖擊都可能導致其收入下滑，他們是中等收入人群中的脆弱群體。

首先要穩定這部分脆弱人群的就業和收入，否則就更難以推動低收入人群進入中等收入人群，中等收入人群的規模也難以實現穩定增長。一種有效的辦法是通過減負來穩定中等收入群體。在教育、醫療和養老保障等方面要增加公共投入，減輕中低收入人群的支出負擔，從而保障他們生活水平不斷改善。

（2）識別和瞄準中等收入人群的潛力人群

中等收入人群規模的擴大，關鍵是促進低收入人群的收入不斷增長，使其逐步進入中等收入群體。低收入人群的收入區間跨度很大，收入較低者月收入僅約500元，而收入較高者已接近中等收入人群的標準。在實施擴大中等收入人群的戰略中應該識別那些低收入人群中最有潛力成為中等收入者的人群，并對這個人群采取更加有針對性的扶持政策。

需要強調的是，這并不意味著放棄那些短期難以進入中等收入群體的人群，而是從政策制定的科學性出發，政策需要進一步細化，針對不同低收入群體的實際條件與需求，提供更多的支持，政策才能真正落地見效。具體來說，如果能夠得到有效支持，低收入人群中約有20%的群體，經過三五年的努力便有望進入中等收入行列。對于這部分群體，政策的關鍵在于精準破解他們當前面臨的收入瓶頸，是職業技能、就業環境還是其他現實障礙？只有找準問題、定向發力，才能推動這部分群體的收入盡快提升，從而起到擴大中等收入人群的效果。

尤其需要關注農民工群體。從實際情況來看，農民工的收入并非普遍偏低，盡管仍有部分農民工面臨較大的生活困難，但多數具備一定技能的農民工，其個人收入已基本達到中等收入人群的標準。不過，如果將他們的收入納入家庭總收入，按家庭人口計算人均收入，其經濟狀況就會顯得緊張。對這部分農民工而言，最關鍵的提升城市的包容度，讓他們能夠平等享受市民化待遇，從而獲得更穩定的就業和收入，真正實現向中等收入群體的跨越。

（3）產業升級與增加人力資本投資

中等收入人群規模的擴大，本質上是一個伴隨經濟增長的過程。而經濟增長要推動這一目標實現，需要解決兩個方面的問題。一方面，從對勞動力需求角度來看，要創造更多的高收入就業崗位，這類崗位的供給主要依賴于產業升級、技術進步以及各類新興產業的發展。只有當企業在產業升級與技術創新中產生對高素質勞動力的需求，高收入就業崗位才能持續涌現，為中等收入人群的形成提供基礎支撐。另一方面，從勞動力供給角度來看，要培養足夠多的具備高素質、高人力資本的人才，以滿足高收入就業崗位的需求。高技能人才的儲備要靠長期的人力資本投資，包括高等教育的不斷普及、專業人才培養體系的完善等。這兩個方面都是不可缺少的，如果兩方面都能做好，中等收入人群的規模擴大就是自然而然的過程。

構建“提低”的制度政策體系

這幾年我一直在關注“提低”的問題。在研究共同富裕問題的過程中，我發現很多政策建議其實是不切實際的。在提高居民整體收入、提升發展水平、提高創新能力等方面，我們可以提出很多思路，但更重要的是關注低收入人群。我國低收入人群規模龐大，占總人口的近三分之二，這一群體未來的收入增長情況、生活富裕程度，在很大程度上決定了我們能否真正實現共同富裕。試想一個國家仍有大約50%的人月收入僅有（甚至不足）2000元，如果宣布實現了共同富裕，既難以讓外界信服，我們自己也無法認同。

這樣來看，當務之急是把低收入人群的收入提上來。通過不斷提升這一群體的收入水平，當他們收入增長超過了社會平均水平，才能使得收入差距逐步縮小，同時在保持一定經濟增長速度的前提下，再經過10-20年的持續努力，我們完全有能力實現共同富裕的目標。我對實現共同富裕很有信心。大家可以去浙江看一看，浙江在推動共同富裕、改善低收入人群生活方面，其實做得非常好。既然浙江能做到，其他省份也一樣能做到。只要方向正確、措施得當，我相信我們一定能實現這一目標。

低收入人群規模龐大，總人數超過8億，家庭人均月收入跨度從500元到3000元，如果采取 “一刀切” 的單一政策，顯然難以起到實際效果。因此，針對低收入人群，我們要構建一套相對完整的制度和政策體系。

（一）加大對低收入人群的人力資本投資（賦能）

低收入人群收入偏低，很大程度上源于其發展能力不足，而這種能力短板往往與過往接受的教育相關，他們沒有獲得足夠的人力資本投資。相關研究及人口普查數據顯示，我國農民工群體中80%以上為初中畢業生。如果僅依靠現有知識技能，要讓這一群體實現收入持續提升、勞動生產率提高乃至技術創新，顯然并不現實。因此，賦能變得非常重要。要對現有勞動力進行培訓，通過再學習、多渠道積累工作經驗等方式，幫助他們提升技能、增加人力資本。但更關鍵的是將重心放在他們下一代身上，為低收入人群的子女提供更公平、合理的受教育機會，讓他們能享受優質教育資源。只有這樣，這些孩子未來的處境才有可能好于父輩。

一是未來加大對教育投資，更加向低收入人群傾斜，縮小教育機會差距。實踐中存在一個規律：當教育投資總量不足時，教育資源往往更集中于發達地區，因為發達地區話語權更強，更容易搶占資源；只有當教育投資持續增加，落后地區、農村地區及少數民族地區才能通過中國式“滴漏效應” 分享到資源。當前多地已在推進教育資源均衡分配，幫助困難家庭的孩子及弱勢兒童獲得公平機會，這是一個好的開端。

二是教育投資從嬰幼兒抓起，加大對嬰兒的喂養及學前教育領域的公共投資。過去，嬰幼兒養育常被單純視為家庭私事；現在國際社會已形成共識，兒童的發展不僅是家庭的責任，更是社會與政府的共同責任，因此公共政策要重點關注這一群體。這一點對中國而言尤為重要。在許多落后地區，我們能明顯看到，不少年輕母親缺乏科學的育兒知識，甚至不清楚如何正確喂養孩子。對此，中國發展研究基金會多年來持續推進兒童家訪項目：在落后地區招募家訪員（其職責類似于“育兒嫂”），讓她們每個學期定期入戶，教孩子一些基礎知識，更重要的是向家長傳授科學喂養方法和兒童輔導技巧。國際社會對這類嬰幼兒發展支持工作高度重視。要切實做好這一領域的工作，關鍵在于政府在這方面加大公共投資。

三是實施針對相對貧困家庭的兒童營養補貼方案。目前相關工作已在推進過程中，旨在通過專項補貼改善這類兒童的營養狀況，保障其健康成長。

四是實施兒童的免費體檢和免費醫療政策，提高兒童的健康水平。從當前我國的財政收入與經濟實力來看，完全有能力承擔這一政策的費用支出。政策落地后，將重點惠及低收入家庭特別是農村地區的兒童。這是“投資于人”戰略的最有代表性的體現。

五是實施農村落后地區義務教育教師的特殊補貼，吸引高質量師資。提升農村教育質量需要著力解決優質師資流失問題。當前優質師資呈現從農村向城市、從小城市向大城市、從西部向東部 的轉移趨勢，農村落后地區難以吸引和留住優秀教師。對此，建議由政府出臺特殊補貼及配套政策，提高農村落后地區教師的待遇與保障，吸引高質量師資扎根，從根本上改善當地教育資源配置。

六是義務教育由現在的9年擴展為12年或13年。我國現行九年義務教育制度與當前發展水平已不相適配，許多發展中國家已實現 12 年甚至更長年限的義務教育，我國也應該擴展義務教育年限，可以考慮往前擴一年（學前教育的最后一年），后擴三年（高中教育）。

七是建立勞動力的終身學習培訓制度，對低工資人群加以培訓補貼。對于許多低學歷勞動力來說，讓他們重新去接受正規教育顯然是不現實，提高他們技能的最有效的辦法就是參加技能培訓。對于勞動力來說，接受培訓是有收益的，培訓帶來勞動生產率的提高，技能提升，帶來更高的工資收入，但是參加培訓也是有代價的，不僅要繳納培訓費，還要承擔機會成本（因培訓失去的收入）。這對于低工資勞動力來說是一種艱難的選擇，在培訓費用過高或者機會成本過高的情況下，他們往往不愿意參加培訓。如果實行免費培訓或培訓補貼制度，就可以激勵他們參加培訓。更應該看到，提高低學歷勞動力工資收入最有效的途徑是提高他們的技能和勞動生產率，這樣他們收入提高才具有可持續性。

（二）給低收入人群提供更多創收機會和條件（平權）

低收入人群收入偏低不能簡單歸因于個人能力，很多農民工特別是具備專業技能的農民工， 能力十分突出。但是，由于制度和政策尚未完善，這一群體未能獲得應有的公平對待。為低收入群體創造更加公平的發展條件和機會十分重要，這也是我們全面深化改革的重點領域。

一是促進充分就業，實施就業優先政策，提供更多就業機會。歷史經驗表明，在經濟危機和衰退帶來失業增加的情況下，首當其沖受到影響的是低收入人群，他們往往都是第一受害者，而且他們沒有抵御失業風險的能力，失業會導致他們生活陷入困境，成為貧困人群。因此，保持充分就業的狀態，特別是勞動力市場出現供不應求的局面，首先受到眷顧的是低工資勞動力，在勞動力需求增長的情況下，他們不僅沒有失業的后顧之憂，而且工資可以保持穩定增長。2008年后十年是我國城鎮農民工工資增長最快的時期，主要是高速經濟增長，特別是基礎建設的大投入帶來了對勞動力需求尤其是對低技能農民工的需要大量增加，從而拉動了農民工工資的快速增長。

二是消除戶籍制度及其它就業歧視性制度，實現勞動力市場的公平性競爭；取消教育機會歧視制度，實現擇學自由。對于城市中的農民工和外來人口，大多數屬于低收入人群，在戶籍制度和地方歧視性法規的約束下，在就業、收入、社會保障、公共服務方面都會受到不同程度的影響，收入水平和增長受到壓低。他們的子女在擇學方面也受到限制，其中最不可思議的是外籍人口子女不能在常住地參加高考。低收入人群往往都是這些歧視性政策的直接受害者。現在迫切需要的是對這些歧視性政策加以清理，制定出取消這些政策的時間表，給低收入人群多一點希望。

三是改革農村的土地制度，讓農民獲得更多財產性收入的機會。

為什么城鄉發展差距這么大？因為低收入人群的絕大部分在農村，而農民財產性收入的增長率長期處于極低水平。農民的可支配財產不多，唯一重要的資產是土地，卻不具備完整的財產權。土地僅能由農民自己耕種或使用，無法進入市場交易，而不能交易就意味著難以通過資產盤活實現增收，這直接限制了農民財產性收入增長。

在這一背景下，農村土地制度改革的必要性愈發凸顯，尤其是宅基地改革。此前幾次會議中我曾多次提及，農村土地制度改革可以先從宅基地改革入手推進，相較于耕地改革涉及的利益面更廣、情況更復雜，宅基地改革的試錯成本更低。

當前農村存在大量閑置住房，許多農民建好房屋后常年空置，卻受限于制度而無法靈活處置。與此同時，不少城市居民想體驗田園生活，希望能在農村購置宅基地，建造心儀的住宅。如果能打通這一渠道，允許宅基地在規范框架下合理流轉，既能盤活農村閑置資源，也能滿足城市居民的需求，何樂而不為？

這種改革本質上是解決城鄉資源流動的問題。一些城市居民到農村居住，不僅能直接改變農村的人口結構與生活方式，更能帶來城市的先進觀念、多元文化與消費需求，這些都將成為推動鄉村發展的重要動力。我一直強調，如果不能在土地問題上取得實質性突破，鄉村振興可能會成為一個遙遠的目標。土地制度不改革，社會資本就難以順暢進入農村；沒有資本注入，農村特色產業就無從發展；缺乏產業支撐，就不可能吸引人才下鄉。要破解農村發展困境，推進鄉村振興，首要任務就是解決好土地制度改革問題。

（三）加大對低收入人群轉移支付力度（善行）

農村的低收入人群較多，不少家庭人均月收入不足1000元，一些家庭缺少勞動力、受到疾病、自然災害的沖擊，很容易陷入貧困。對于這類人群，“造血式”幫扶的效果往往有限，即便為他們提供就業機會，對于殘疾人、孤寡老人和因病致貧的人群，他們又能真正獲得多少就業機會呢？實際上，這類特殊群體的基本生活很大程度上仍需依賴社會救濟。目前我國的低保制度雖然承擔著兜底保障的職能，但實際覆蓋范圍和保障效果有待進一步完善，真正能被低保“兜住”的人群非常有限。有些地方為追求政績，將“低保人數越少越好”視為工作成效的體現，因此制定了極為苛刻的低保申請條件，難免會出現“漏保”的問題。

因此，我們要完善社會福利與社會救濟政策，有針對性地幫助那些無勞動能力、因家庭特殊變故陷入貧困的群體，不僅要保障他們的基本生存，更要讓他們體面地生活，這是一個現代文明社會應有的擔當。

其中特別需要強調的是農村養老金問題。北京、上海的養老金水平較高，這與其雄厚的地方財政實力直接相關。但即便是浙江這樣的經濟大省，農村老年人每月能領取的養老金也僅有200多元。我們知道，2010年我國制定的貧困標準是年收入5000元（折合月收入約417元），而現在浙江農村老人的養老金甚至低于十多年前的貧困線標準。當前農村養老金水平過低這一話題在今年兩會后成為社會熱點，引發廣泛討論。正因如此，在今年兩會期間，不少專家紛紛發聲，呼吁提高農村養老金待遇。我也非常同意要大幅度提高農村老年人的養老金水平，當然也有人不同意，認為他們養老金待遇低是制度規定的，是“合規合法”的。對此，我是不認同的，只能說在制定農村養老制度時沒有考慮到農村養老問題的復雜性和特殊性，制定出一種水土不服的養老制度。

總之，解決低收入人群的保障問題，要通過不同的途徑，制定差異化政策，增強幫扶的針對性，只有精準施策才能從根本上解決低收入人群的收入增長與生活保障難題。

THE END

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