AI觀察｜全球首個落地實施的綜合性AI立法——韓國《AI基本法》深度解讀【走出去智庫】

走出去智庫（CGGT）觀察

1月22日, 韓國《人工智能發展及信任基礎建立基本法》（簡稱“AI基本法”）正式實施，成為全球首個落地實施的綜合性人工智能立法。該法旨在在扶持人工智能產業發展的同時，防范惡意使用帶來的社會風險。

走出去智庫（CGGT）觀察到，韓國《AI 基本法》以 “發展與風控并重” 為核心，兼顧產業扶持與安全治理，為全球 AI 治理提供先行示范。對比來看，歐盟采取嚴格的AI分級監管，美國以AI行業自律與分散立法為主，中國AI監管則堅持包容審慎與安全可控。目前，全球AI監管碎片化、標準不一，使 AI 企業面臨跨境合規成本高、數據版權爭議、高風險應用審查嚴格、責任界定模糊等挑戰，需在技術創新與合規風控間做好平衡。

韓國《AI基本法》有哪些重點措施？今天，走出去智庫 (CGGT)刊發合規小叨客的文章，供關注AI監管的讀者參閱。

要點

1、AI技術的快速普及與廣泛應用，以及韓國也是深度偽造虛假色情的重災區，這些都加劇了公眾對深度偽造、隱私泄露、算法歧視等問題的擔憂。同時，韓國也面臨人口老齡化和低生育率的雙重挑戰，AI被視為緩解勞動力短缺的重要手段。

2、歐盟的AI法案是一個詳細的監管條例，直接設定各類AI系統的合規要求。而韓國的《AI基本法》更像一部頂層設計的框架法，旨在為國家的AI發展提供宏觀戰略方向、分配資源并建立組織架構。

3、韓國《AI基本法》的特點不在于它樹立了最嚴格的監管高墻，而在于它構建了一個兼具戰略性、靈活性和產業友好性的治理框架。

正文

2024年12月26日，韓國國會通過《人工智能發展及信任基礎建立基本法》（以下簡稱“AI基本法”)，并在2026年1月正式施行。韓國由此成為繼歐盟之后第二個制定AI綜合法律的國家。這不僅是韓國AI法制化進程的里程碑，更是在全球AI競爭白熱化背景下，韓國對國家未來發展路徑的明確宣誓。

本文將從全球AI治理格局、立法背景、主要內容、創新與突破、實施與挑戰、企業應對六個方面對該法進行深度解讀，以期幫助更加深入了解韓國發布此部法律的現實意義。

一、全球AI治理格局

當前全球AI綜合治理格局正在快速形成當中，但是實際已頒布能橫向適用于多個行業的綜合性AI立法的國家并不多，目前只有歐盟與韓國。

歐盟在人工智能監管領域處于領跑地位，其2024年通過的《人工智能法案》構建了基于風險的四級監管框架，并對通用AI模型作出特別規定。然而，該法案因過于嚴苛復雜而遭到歐洲產業界的強烈反對，近50家領先企業于2025年聯名呼吁暫停實施，認為它將扼殺創新并帶來沉重合規負擔。

與此同時，中國、英國、加拿大等第二梯隊國家正積極推進AI治理。中國采取“先行業規范，后綜合立法”的路徑，已出臺多項專門的法律法規，并為綜合性立法積累經驗；英國則推行基于原則的適應性治理，不急于立法，而是通過現有監管機構及“監管沙盒”進行靈活治理；加拿大相關法案仍在審議中。美國則呈現分散治理格局，缺乏聯邦統一框架，主要依賴現有法律執法、行政命令和各州自行立法，政策導向強調放松監管以加速創新。各國監管路徑因而呈現出規制、平衡、發展與靈活治理等不同特點。

二、立法背景：從國家戰略到全面立法

韓國是全球數字化轉型的先鋒國家，在電子、半導體、汽車等領域都具有很強的競爭力，對AI技術的接受度較高。AI技術的快速普及與廣泛應用，以及韓國也是深度偽造虛假色情的重災區，這些都加劇了公眾對深度偽造、隱私泄露、算法歧視等問題的擔憂。同時，韓國也面臨人口老齡化和低生育率的雙重挑戰，AI被視為緩解勞動力短缺的重要手段。

2019年12月，韓國政府公布了《人工智能國家戰略》，旨在凝聚國家力量加快經濟和社會的創新發展，為產業注入新的活力，實現從“IT強國”到“人工智能強國”的轉變。這一戰略為韓國AI發展指明了方向。

次年12月韓國同期發布了：《人工智能立法路線圖》，涵蓋了11個領域共30項立法任務；《國家人工智能倫理標準》，提出尊重人類尊嚴、促進社會公益、合理使用技術為AI開發與應用的三項基本原則；《人工智能半導體產業發展戰略》，旨在利用其在半導體制造領域的優勢，推動AI半導體的發展，以期到2030年占據全球20%的市場份額并成為行業領導者。

此后從2020到2024年間，韓國持續發布了多個行業指引，涉及金融服務領域（《金融服務領域人工智能使用指南》2021/7），數據保護領域（《人工智能時代安全使用個人數據的政策方向》2023/8）、《處理人工智能開發和服務中使用“公開數據”標準指南》2024/7）。目前韓國法律法規層面對監管規則還需要大量的細化以具有操作性，所以對于企業實施合規計劃，這些行業指引雖然不具有強制約束力，但是可以作為重要的參照。

韓國AI立法進程并非一蹴而就，而是經歷了多年政策積累與系統性規劃。從早期發布的《人工智能國家戰略》，到涵蓋多領域的行業指引文件，再到《AI基本法》的通過，韓國逐步構建起一套以國家戰略為核心，結合行業指引和法律規制的AI管理體系。

三、主要內容：發展與規制并重

韓國《AI基本法》正文一共六個章節四十三條款合計16000多字（韓文），圍繞“發展與規制并重”的核心邏輯，構建了涵蓋治理架構、產業促進、風險防范的全方位規則體系。以下對該法正文內容的重點進行全面而系統的歸納。

1、構建多層次治理架構

《AI基本法》系統構建了三層治理架構，確保政策協調與專業監督。

國家人工智能委員會：作為最高決策機構，直屬于總統，負責審議和決定AI發展與信任構建的重大政策、研究開發與投資戰略，并制定相關計劃。

人工智能政策中心：設立于科學技術信息通信部下，作為專業智庫與技術支撐機構，負責為AI總體規劃提供專業技能支持、研究分析AI的社會影響，并協助相關政策制定與國際規范宣傳。

人工智能安全研究所：專注于安全風險防控，承擔AI安全技術研究、風險評估標準制定、安全事故應急處理等工作，旨在保護公眾生命、身體及財產安全，為AI技術的安全應用提供技術與監管支持。

此外，法律規定科學技術信息通信部部長需每三年制定并修訂國家AI基本計劃，為AI發展提供宏觀方向引領與戰略布局。

2、確立基于風險的分類監管體系

《AI基本法》創新性地采用了基于風險的監管路徑，將AI系統區分為“高影響AI”和“生成式AI”，并設置差異化義務。

1）“高影響AI”的嚴格規制

定義與范圍："高影響AI"被定義為對人類生命、安全及基本權利產生重大影響或帶來潛在風險的AI系統。法律明確列舉了其應用領域，包括能源供應、醫療保健、刑事調查、招聘決策、交通運輸、教育評估等。

特別義務：針對高影響AI，經營者需履行事前審查義務（主動識別并確認是否屬于高影響AI）、影響評估義務（評估對個人基本權利的潛在影響）以及特殊安全保障義務（建立風險管理計劃、用戶保護機制、人工監督等）。

2）“生成式AI”的透明度要求

定義："生成式AI"指通過模仿輸入數據的結構和特性，生成文字、聲音、圖像、視頻等多種輸出的AI系統。

核心義務：生成式AI的經營者需履行內容標注義務，明確標明生成內容來源于AI；對于難以與現實區分的聲音、圖像或視頻等內容，需以明顯方式告知用戶。但在藝術或創意表達場景，可采取不妨礙內容展示的方式注明。

3、產業促進與培育措施

《AI基本法》通過系統的支持政策，旨在加速AI技術創新與產業生態建設，提升國家競爭力。

技術創新支持：法律明確規定政府應通過提供研發資金、搭建數據共享與管理平臺、制定AI技術標準等方式，支持AI技術的研發、應用與傳播。特別強調促進AI學習數據的生產、收集、管理和利用，設立統一的數據共享系統。

產業生態構建：法案注重對中小企業與初創企業的扶持，通過提供技術咨詢、融資支持、優先提供資金、技術和市場資源等措施，降低其技術應用門檻。同時，法律還規定設立AI產業集群，集中資源培育高附加值產業，如智能醫療、自動駕駛等。

人才培育與國際合作：法案規定政府應培養和支持AI專業人才，吸引海外專家與外資投資。同時，鼓勵企業參與AI國際標準制定，支持海外市場拓展，提升全球競爭力。此外，法律還授權設立"韓國人工智能振興協會"，負責推廣AI技術、開展教育宣傳及支持企業海外拓展。

4、明確法律義務與追責機制

《AI基本法》為AI業務者設定了明確的法律義務，并建立了相應的責任追究機制，以保障法律的有效實施。

1）AI業務者

AI業務者是指從事與AI產業相關的業務的主體，包括AI開發業務者、AI使用業務者，涵蓋法人、團體、個人和國家機構等。

2）核心合規義務

透明度義務：提供高影響AI或生成式AI服務時，經營者必須提前告知用戶該產品或服務基于相關AI運行；對于生成式AI的輸出，需清晰標注其由AI生成；對于深度偽造的標識，必須用易于用戶認知的方式進行告知。

安全義務：對于累積運算量超過一定標準的AI系統，經營者需進行全生命周期風險識別、評估和降低，建立監測與應對安全事件的AI風險管理體系，將執行結果提交主管部門。

高影響AI的特殊責任：除了制定和實施風險管理方案之外，還應在技術可行范圍內制定說明方案（可解釋性）、制定和落實用戶保護方案、進行人為管理和監督、撰寫和保存相關文件。

域外效力與本地代表：法律規定符合特定用戶數量或銷售額標準的境外AI業務者，必須書面指定一名在韓國的本地代表，以配合履行相關合規義務。

3）責任追究機制

調查與整改：科學技術信息通信部在發現或懷疑存在違法行為時，可要求人工智能業務經營者提交相關材料或進行必要調查，并可責令暫停違法活動或要求整改。

處罰措施：對未遵守整改要求或違反特定條款（如未履行預先通知義務或未指定本地代表）的經營者，可處以最高3000萬韓元（約合15萬元人民幣）的罰款。

四、創新和突破：平衡發展

截至目前，全球范圍內可以明確稱為“已完成人工智能綜合立法”的國家（地區）只有歐盟和韓國。它們分別代表了兩種不同的治理哲學：歐盟以“風險為基礎的前置監管”和韓國的“發展與信任并重”。

1、立法策略與定位

與歐盟那種橫向的、嚴格的監管條例不同，韓國《AI基本法》選擇了一條不同的路徑。

定位與功能：歐盟的AI法案是一個詳細的監管條例，直接設定各類AI系統的合規要求。而韓國的《AI基本法》更像一部頂層設計的框架法，旨在為國家的AI發展提供宏觀戰略方向、分配資源并建立組織架構。

核心理念：該法以“發展與規制并重”為核心邏輯。這意味著它并非單純限制風險，而是試圖在推動技術進步與防范潛在風險之間取得平衡。

治理體系：法律確立了由國家人工智能委員會（總統直屬）、人工智能政策中心（隸屬于科技通信部）和人工智能安全研究所構成的三級治理體系。這種高規格的組織保障，特別是總統直屬的委員會，有助于跨越部門壁壘，統籌全國之力發展AI。

2、產業促進與生態構建的深入性

這部法律在促進產業發展和構建生態方面，有著非常具體和深入的考量。

對中小企業的傾斜支持：法案特別規定了對中小企業在培訓、資金、政策優先性等方面的支持。這表明立法者意識到，健康的AI生態不能只依賴少數科技巨頭，更需要廣泛的中小企業參與和創新。

基礎設施建設：法案明確支持AI數據中心、AI產業集群等基礎設施建設。這為AI技術和產業的落地提供了堅實的“土壤”和“舞臺”。

推動數據與標準化：法案采取相應措施以促進AI開發和利用的學習用數據的生產、收集、管理、分配和利用，并推進AI技術標準化項目。數據和標準是AI發展的關鍵要素，法律的關注點于此顯得頗具前瞻性。

3、風險規制路徑的實用性

在風險規制方面，韓國法案體現出一種“抓大放小、動態靈活”的實用主義思路。

“高影響AI”概念的引入：雖然其風險分級可能不如歐盟四級分類細致，但這種相對粗線條的界定給予了監管機構更大的自由裁量空間，可以根據技術發展動態調整監管重點，避免規則過快過時。

強制標識與透明度：法案要求對生成式AI內容進行強制標識，并規定了AI運營者的透明度義務。這是應對當前AI應用最緊迫挑戰（如虛假信息）的直接措施。

域外管轄與國內代表：法案規定，達到一定標準的境外AI服務提供者必須在韓國指定國內代理人。這一“長臂管轄”原則確保了境外企業同樣遵守韓國法律，為本土市場和企業提供公平的競爭環境。

4、國際競爭與規則話語權的戰略性

韓國通過這部法律，展現了其參與全球AI治理競爭的強烈意愿。

搶占立法先機：韓國成為繼歐盟之后，第二個制定AI基本法的國家。這一行動本身就在國際規則制定的博弈中占據了有利位置，提升了其話語權。

輸出“韓國模式”：法案的實施可能推動韓國AI治理國內標準與國際規則接軌。基于趨同的監管框架，韓國可與歐盟等采取類似監管措施的國家或國際組織合作，共同制定技術倫理基準，這有助于其國內標準國際化，提升產業國際競爭力。

韓國《AI基本法》的特點不在于它樹立了最嚴格的監管高墻，而在于它構建了一個兼具戰略性、靈活性和產業友好性的治理框架。它更像是一份為國家AI發展鋪設軌道的藍圖，其核心目標是在確保安全底線的同時，全力為韓國在全球治理規則制定中搶占一席之地，在激烈的全球AI競爭中提供了獨特的制度工具和戰略支點。

五、實施挑戰：法律與現實的差距

當然，這部法律的“過人之處”也伴隨著相應的挑戰和內在的平衡藝術。

監管與創新的平衡：一些業內人士擔心過度監管可能阻礙創新，而政策制定者則認為需要專門的立法來規制這項技術。法案本身也更偏向產業利益，對高影響AI雖有規制但缺乏針對特定領域的禁止性條款（如國防軍事領域），且處罰力度（最高3000萬韓元，約合2萬多美元）相較于歐盟也溫和許多。這種設計體現了立法者優先保障創新活力的意圖。

法律的滯后性與技術迭代：法案雖給予下位法調整空間，但未明確相關技術標準的更新頻率，可能難以應對快速演進的AI技術。此外，韓國未將監管沙盒納入該法律框架，可能導致企業在高新技術領域創新缺乏安全的測試環境。

執行層面的協調：成功實施該法需要政府機構和私營部門之間的有效協調，韓國科學技術信息通信部作為牽頭部門，需協調二十多個中央機構，地方政府的人才資源缺乏或將導致政策執行碎片化。

隨著2026年1月《AI基本法》正式施行的臨近，韓國政府也在不斷調整相關配套政策。李在明政府于2025年6月就職后，承諾投入100兆韓元（約726億美元）的巨額資金，要在五年內將韓國從目前全球AI活力排名第7名躍升為前三大AI強國。

同時，韓國外交部于2025年2月25日正式成立AI外交司，成為全球第一個設立專門AI外交部門的國家，凸顯了韓國在AI時代爭奪國際話語權的決心。

法律與技術的賽跑已經開始，韓國《AI基本法》的實踐效果，將成為全球人工智能治理的重要參照。

六、企業應對：合規經營的要求

雖然韓國已經頒布《AI基本法》，但作為一部綜合性與框架性的立法，無論從內容還文字體量來看，它都無法涵蓋社會生活、企業經營的多個方面。對于企業來講，該法案明確將AI合規提升為強制性義務，但是具體應該如何實施合規計劃呢？而且各國在AI監管原則和基本規則上也是大同小異，企業應該采取哪些不同的策略？

1、識別合規義務

涉韓企業依照該法確認自已屬于“AI業務者”時，應當進一步明確自身應當承擔合規義務內容，例如確認所涉AI系統是否屬于“高影響AI”，如果是，則除了AI內容標識義務、還要履行制定風險管理方案、進行人為監督管理等更嚴格的責任。

從通信企業角度看，移動基站、網絡交換機、光傳輸設備等通信產品如果深度集成了AI功能（例如AI應用于網絡流量優化、故障預測、智能運維），存在被歸類為“高影響AI”的可能性。雖然《AI基本法》中沒有直接將通信基礎設施列入“高影響AI”，但是如果AI系統被應用于能源供應、飲用水生產、數字醫療設備、用于刑事偵查等法定應用場景時，將被歸類為“高影響AI”；如果AI系統用于關鍵通信網絡的故障自愈、應急指揮調度等，其失效可能間接影響公共安全，這種情況下被歸類為“高影響AI”的可能性也會增加。因此如果通信產品中使用了AI技術，則應結合實際應用場景來判斷其是否屬于“高影響AI”。

2、與現有其它法律的交互規制

《AI基本法》與現行法律之間存在一定的監管重疊。2024年10月韓國政府頒布《關于處罰性暴力犯罪的特例法》（以下簡稱“特例法”），在治理“AI深度偽造”技術濫用方面與《AI基本法》存在明確的監管重疊和互補關系。2025年2月修訂的《個人信息保護法》實施細則、2024年8月修訂的《促進信息和通信網絡利用和信息保護法》在數據保護，AI生成內容方面也存在重疊。

該法的制定也并非取代已有法律法規，而是構建一個基礎性框架，與現行法律互補適用，這意味著企業需要同時滿足《AI基本法》與特定領域法律的要求。因此，企業需要重視AI合規的系統性與跨領域特性。

3、持續關注下位法令和指南出臺

目前，韓國政府（主要是科學技術信息通信部）正在緊鑼密鼓地制定下位的法令和指南，韓國電信技術協會也在推動制定生成式AI內容的驗證技術標準，企業需要持續關注這些具體規定，確保全面合規。在現有法律法規沒有進一步明確細則的情況下，也可以暫時參照已有的行業指引或參考其它國家的監管要求。

4、制定專屬的合規計劃

雖然各國AI監管基本原則（如安全、公平、透明）趨同，但各國在監管哲學、執行機制和合規重點上存在顯著差異，直接影響到企業的合規策略。例如：歐盟的監管特點是基于風險的前置合規與處罰極其嚴厲，合規重點在于產品上市前就完成復雜的合規性評估，并建立詳盡的技術文檔；中國監管態勢是已經出臺了對生成式AI、深度合成、算法推薦、關鍵數據及重要數據等專項及相關的法規，合規重點是確保內容安全、算法合規和數據主權。

韓國采取“發展與規制并重”監管路徑，偏向鼓勵的激勵引導。對在韓企業而言，除了遵從AI內容標識、高影響AI等監管要求之外，還可以充分利用政府的支持政策，參與各類政府扶持的AI專項基金申報。對于創新業務模式，主動利用“監管沙盒”在受控環境中測試新產品和服務，突破現有法律限制；采納最佳實踐，積極參與合規體系認證。將這些合規策略的關鍵部分之一。

總結

韓國繼歐盟之后制定的《AI基本法》，代表了“發展與信任并重”的平衡發展觀，通過構建系統的治理架構、基于風險的分類監管體系、全面的產業促進政策和明確的責任追究機制，韓國試圖在推動AI發展與防范技術風險之間取得平衡。全球AI治理的競爭與合作格局正在形成，而歐盟和韓國的法律實踐為全球AI治理提供了重要的參考范式，將成為許多后續國家的重要參考。企業也應該高度重視這一變化，審視合規風險，分析差距，實施改進，提升合規品牌，將合規轉化為企業的核心競爭力。

（來源：合規小叨客，作者：Q.YY）

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本文僅代表原作者觀點，不代表走出去智庫立場。

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