聶輝華：從城市等級到官員晉升

聶輝華 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文轉(zhuǎn)載自南方周末微信公眾號。

本文字?jǐn)?shù)：5456字

閱讀時(shí)間：17分鐘

一、理解“條條”和“塊塊”

南方周末：書中開篇提出，當(dāng)代中國的治理架構(gòu)是“條塊結(jié)合，以塊為主”。什么是“條”與“塊”？

聶輝華：“條條”（職能部門）和“塊塊”（地方政府）形象地表現(xiàn)著現(xiàn)實(shí)中，中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系。

“塊塊”指“屬地管理”部門，即它在地方的對應(yīng)部門歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，不歸中央部委領(lǐng)導(dǎo)，中央部委具有“指導(dǎo)”權(quán)。

大多數(shù)地方政府的下屬職能部門都實(shí)行屬地管理，例如發(fā)展改革委、財(cái)政局、工信局和教育局。

“條條”指“垂直管理”部門，即它在地方的對應(yīng)部門歸中央部委領(lǐng)導(dǎo)，不歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)。

這樣的職能部門不多，主要包括海關(guān)、稅務(wù)、金融和證券監(jiān)管部門等。

還有一些部門實(shí)行省以下垂直管理，包括工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門(現(xiàn)在合并為市場監(jiān)管局)以及環(huán)保執(zhí)法部門等，也屬于“條管單位”。

不過，屬地管理和垂直管理的邊界是經(jīng)常變動(dòng)的。以食品安全監(jiān)管體制為例，過去二十多年里，幾乎每隔五年就變動(dòng)一次。

南方周末：怎么理解“條塊結(jié)合，以塊為主”？

聶輝華：以下面這張中國行政機(jī)構(gòu)示意圖為例，最上方是國務(wù)院，代表中央政府。往下有山東省政府、濟(jì)南市政府、商河縣政府和沙河鎮(zhèn)政府，它們分別代表省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級“塊塊”。為了和“條條”區(qū)分，用了特殊方框表示。

除了山東省和河北省,還有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家稅務(wù)總局作為例子,后兩者是國務(wù)院的下屬職能部門，和山東省政府并列，因此都屬于省部級單位。

但農(nóng)業(yè)和稅務(wù)不同，前者實(shí)行屬地管理，后者實(shí)行垂直管理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳之間有一條虛線連接，表示前者“指導(dǎo)”后者，而省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和山東省政府之間是實(shí)線連接，表示省政府“領(lǐng)導(dǎo)”省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，即農(nóng)業(yè)主管部門實(shí)行屬地管理。

大部分職能部門都屬于屬地管理機(jī)構(gòu)，所以我們在這張圖上看到，與地方政府連接的實(shí)線比虛線要多，這就體現(xiàn)了“以塊為主”的特征。

南方周末：為什么說成功的國家治理是“上下同治”？

聶輝華：我認(rèn)為，中國當(dāng)前的央地關(guān)系是一種上級和下級之間的委托——代理關(guān)系。

在憲法和黨規(guī)之下，下級要服從上級，全黨要服從黨中央。中央要根據(jù)各地的實(shí)際情況，給予地方一定的自主權(quán)。不可否認(rèn)，地方也有自己的利益。

“上下同治”，指在國家治理體制中，上層充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，基層充分發(fā)揮激勵(lì)和信息優(yōu)勢。歷史和當(dāng)代經(jīng)驗(yàn)都表明，只有充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性才能保持制度韌性。

實(shí)際上，從城市級別到官員級別，再到政策制定，都體現(xiàn)了一個(gè)簡單的道理：人跟資源走，資源跟權(quán)力走，而權(quán)力在本質(zhì)上是一個(gè)等級體系。

任何基層的政策制定和執(zhí)行效果，都是等級制下基層與上層博弈過程和結(jié)果的映射。

二、城市的等級金字塔

南方周末：中國城市之間的等級差異是怎樣構(gòu)成的？例如怎么理解直轄市？

聶輝華：中國城市等級的金字塔頂端，就是四個(gè)直轄市，北京、上海、天津、重慶，因?yàn)樗男姓墑e最高。

直轄市是直屬于中央管理的城市，行政級別是正部級，和一個(gè)省一樣。普通的地級市通常是正廳級，比前者差了兩級。

南方周末：一個(gè)省里面，級別最高的是省會(huì)城市嗎？

聶輝華：不對，前面還有15個(gè)副省級市，而省會(huì)城市多半不是副省級市。

這15個(gè)城市是：哈爾濱、長春、沈陽、大連、青島、南京、寧波、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、西安、濟(jì)南和杭州。這些地方，是城市金字塔的第二層。

南方周末：副省級城市和普通地級市有什么不一樣？

聶輝華：一、它們本身的級別是副省級，高于普通地級市。二、它們的市委書記通常都是省委常委，級別是副省級或稱副部級；三、它們的市直工作部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以參考直轄市設(shè)置。

南方周末：再往下，縣和縣級市的差別是什么？

聶輝華：縣和市（縣級市）的一大區(qū)別是，縣普遍以農(nóng)業(yè)為主，市以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主。縣通常由地級市管轄，資源受制于地級市，而縣級市雖然行政級別和縣一樣，但是它有可能升格為由省里直接管轄。這樣一來，可以直接從省里得到財(cái)政和其他資源的支持，最低限度也是由地級市“代管”。

南方周末：這些等級差異，會(huì)給城市帶來什么？

聶輝華：現(xiàn)實(shí)中，稀缺的公共資源很多時(shí)候未必是通過價(jià)格機(jī)制分配的，而是通過另一種機(jī)制：行政等級分配。

例如，好大學(xué)的數(shù)量基本上是按照城市的行政等級分配的。全國有39所“985工程”大學(xué)，幾乎均集中于直轄市、副省級城市和省會(huì)城市。

又例如，財(cái)政撥款。對地方政府來說，特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政撥款是最重要的資金來源之一。但是，在中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級財(cái)政體制下，撥款由上往下層層下?lián)埽考壵ǔ６紩?huì)優(yōu)先考慮本級政府的財(cái)力需求。

我在基層調(diào)研時(shí)，遇到一位基層官員說，假如中央撥了100億元給省里，省里開會(huì)討論分配方案時(shí)，省會(huì)城市的市委書記是省委常委，副省級城市的書記也是省委常委，他們兩家就要拿走一半。

剩下的50億元，還有10個(gè)地級市要分，就算平分，每個(gè)地級市到手也就是5億元。等地級市拿到5億元了，再開市委常委會(huì)分配，市轄區(qū)的區(qū)委書記通常是市委常委，拿走一半，剩下的2.5億元給其他10個(gè)縣，最終每個(gè)縣到手2500萬元。

100億元的財(cái)政資金，說起來不少，但是基層的每個(gè)縣只能拿到1/400。

三、官員晉升之路

南方周末：人們都很關(guān)心官員的晉升話題，你觀察到近年來有哪些特點(diǎn)？

聶輝華：從晉升來說，我們近年來觀察到以下幾個(gè)規(guī)律。

第一，幾乎所有人都是逐級晉升。每個(gè)人的起點(diǎn)也許不同，比如有的人博士畢業(yè)進(jìn)入體制內(nèi)就是副處級或正處級，但所有人都必須逐級晉升，一步一個(gè)腳印。

第二，每個(gè)人都有晉升天花板。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城公務(wù)員的天花板基本上就是副處級，部委公務(wù)員的天花板基本上是正廳級。

第三，起點(diǎn)越高，不代表終點(diǎn)越高。有人畢業(yè)就進(jìn)中央部委，有人畢業(yè)就下到基層，還有人從村干部做起。但是起點(diǎn)不代表終點(diǎn)，體制內(nèi)有很多“起個(gè)大早，趕個(gè)晚集”的案例。

第四，晉升往往不是線性的，而是非線性的螺旋式上升。所謂線性，就是一輩子多數(shù)時(shí)間在一條線上晉升，比如一個(gè)紀(jì)委系統(tǒng)的干部，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委書記到縣紀(jì)委副書記，最后做到市紀(jì)委副書記，一直在“條條”里，這種情況比較少見。

螺旋式上升，指一開始可能在黨委部門工作，然后提拔到政府部門，后又晉升到黨委部門。如果一個(gè)人能夠在黨政兩類部門都干過，其履歷更為豐富，晉升概率就更大。

還可以看到，基層工作經(jīng)驗(yàn)更加受到上級組織部門的重視。

這幾年，組織部門的干部不斷強(qiáng)調(diào)韓非子的一句話：宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍。許多高級領(lǐng)導(dǎo)人都有過基層工作經(jīng)驗(yàn)。

南方周末：按照書中觀察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員比部委公務(wù)員晉升更慢？

聶輝華：其實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和部委公務(wù)員各有利弊。

如果一個(gè)研究生選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，特點(diǎn)是進(jìn)入門檻低，競爭少，但升遷慢；如果選擇部委公務(wù)員，進(jìn)入門檻高，競爭激烈，但升遷快。

畢竟，參加“國考”是在跟全國考生競爭，而參加“省考”，競爭者就少多了。至于副處級以后的升遷，地方更快還是部委更快，目前尚無定論，也缺乏這方面的實(shí)證研究。

南方周末：那么單位級別越高，收入越高嗎？

聶輝華：真實(shí)情況是，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資水平主要取決于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。通常來講，經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，公務(wù)員收入水平越高，而且可能明顯高于企業(yè)職工水平。

在同一個(gè)地區(qū),公務(wù)員的工資水平取決于行政級別，不同單位之間差別很小。有差異的可能是津貼、補(bǔ)貼。津貼過去跟單位福利有關(guān)，現(xiàn)在沒人敢私設(shè)“小金庫”了，因此同一地區(qū)都差不多。補(bǔ)貼則跟崗位有關(guān),比如下鄉(xiāng)扶貧的干部有專門的下鄉(xiāng)補(bǔ)貼。

而且單位級別提高，收入還可能下降。我有一個(gè)朋友，之前在某個(gè)市轄區(qū)擔(dān)任公務(wù)員，后來調(diào)到省直部門。他跟我說，之前區(qū)里比較有錢，年收入是十來萬元，調(diào)到省里后工資少了好幾萬元，搞不好津貼也還要降。

四、基層為官

南方周末：從基層來看，以縣為例，縣委書記究竟有多大權(quán)力？

聶輝華：在中國任何一個(gè)行政轄區(qū)，關(guān)鍵的黨政機(jī)構(gòu)都有四類:黨委、政府、人大和政協(xié),俗稱“四套班子”。其中，黨委處于核心位置。

對一個(gè)縣來說，黨委如何實(shí)現(xiàn)它的領(lǐng)導(dǎo)地位呢？最關(guān)鍵的制度安排是縣委常委會(huì)，這是全縣最重要的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)，除了上級規(guī)定之外，它可以決定全縣所有的重大事項(xiàng)，包括干部任命、突發(fā)事件的處置等，縣委書記又是這個(gè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。在這個(gè)意義上，可以說縣委書記是全縣權(quán)力最大的人。

作為“一方諸侯”，縣委書記還可以調(diào)動(dòng)多方資源。比如，民營企業(yè)向銀行貸款，這種事情不歸縣委書記管，但是縣委書記可以跟銀行的負(fù)責(zé)人溝通協(xié)調(diào)。

南方周末：通俗來講，一個(gè)縣里有很多職務(wù)，比如發(fā)改局局長、教育局局長、統(tǒng)計(jì)局局長，哪個(gè)職務(wù)的權(quán)力和影響力更大？

聶輝華：借鑒金融學(xué)中的一個(gè)復(fù)雜模型，可以總結(jié)出“官場”的“三因子模型”，即“職務(wù)含權(quán)量”主要由三個(gè)因素決定：行政級別、管什么人、管多少錢。

行政級別是首要因素，級別越高，能夠支配的資源越多，當(dāng)然權(quán)力就越大。

其次，看支配力。在一個(gè)單位,最重要的實(shí)權(quán)無非兩個(gè)：管人和管錢。這里說的管人，不是簡單地看人的數(shù)量，否則就會(huì)得出一個(gè)村支書的權(quán)力比局長還大這樣的錯(cuò)誤結(jié)論。關(guān)鍵是管什么人，同等情況下，管的對象越重要，職務(wù)的含權(quán)量就越高。

至于管錢，那就可以簡單地看數(shù)量了,肯定是管的錢越多,職務(wù)含權(quán)量越大。而且，級別、管人、管錢，這三個(gè)因素加起來會(huì)進(jìn)一步放大權(quán)力的價(jià)值。

南方周末：對于基層官員來說，治理區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面臨的壓力有哪些不同？

聶輝華：第一，財(cái)政壓力不同。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)的財(cái)政人口，也就是吃公家飯的公務(wù)員和事業(yè)單位員工，一般在100人左右，但一個(gè)縣供養(yǎng)的財(cái)政人口動(dòng)輒上千人，其中大部分是中小學(xué)教師。

第二，招商引資壓力不同。對大多數(shù)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，好點(diǎn)的企業(yè)，都集中到縣里或者區(qū)里的工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)去了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住好企業(yè)。即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)也沒法跟縣區(qū)的比。

第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的壓力不同。作為一個(gè)完整的基層單位，縣委書記必須想清楚全縣的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，要重點(diǎn)發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，未來要打造哪些新興產(chǎn)業(yè)。此外，如何與省里保持一致，又如何實(shí)現(xiàn)與周邊的區(qū)縣的差異化競爭，都是關(guān)鍵問題。

南方周末：書中寫道，對官員的考核正從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過程監(jiān)督？

聶輝華：過去，上級和下級之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。從理論上講，當(dāng)委托人看不到代理人的行為時(shí)，根據(jù)產(chǎn)出來考核代理人是最優(yōu)方案，這就導(dǎo)致了政績驅(qū)動(dòng)的結(jié)果導(dǎo)向，具體體現(xiàn)就是GDP、財(cái)政收入等核心指標(biāo)。

但是過去一段時(shí)期，信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)突飛猛進(jìn)，從技術(shù)上減少了信息不對稱。例如，過去上級考核退耕還林，主要靠下級自己匯報(bào)材料。現(xiàn)在，依靠衛(wèi)星遙感技術(shù),在空中掃一遍就知道真實(shí)情況了。

另一方面，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，監(jiān)督和問責(zé)機(jī)構(gòu)得到強(qiáng)化，從組織上減少了信息不對稱。因此，考核更加注重過程監(jiān)督，也就從政績驅(qū)動(dòng)走向了問責(zé)驅(qū)動(dòng)。

南方周末：具體來看，過去幾年，對基層干部的考核有哪些變化？

聶輝華：有一個(gè)值得重視的現(xiàn)象，就是面向基層的考核文件越來越多，部分地方“一票否決”的指標(biāo)也越來越多。

“一票否決”的威力很大。不管你工作干得多好，只要觸動(dòng)了“一票否決”事項(xiàng)，那就沒得商量。

南方周末：為什么考核會(huì)越來越多？

聶輝華：在一個(gè)“條塊結(jié)合，以塊為主”的治理架構(gòu)下，考核指標(biāo)是不同的行政單位為了爭奪“注意力分配”，以便獲得更多的控制權(quán)收益的必然結(jié)果。

首先，在一個(gè)自上而下的權(quán)力科層中，考核就是指揮棒。抓住了考核，就抓住了對下級單位的控制權(quán)，本部門的工作就有了抓手。本部門也從具體的工作落實(shí)部門變成了督查部門，實(shí)現(xiàn)壓力向下傳導(dǎo)，指標(biāo)向下分解。

其次，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力是有限的。因此，尤其是職能部門，本來對下級單位只有“指導(dǎo)”權(quán)，沒有“領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)，但希望本部門工作被主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注到，一旦本部門工作納入了考核指標(biāo)，就從“指導(dǎo)”地位變成了“領(lǐng)導(dǎo)”地位。

再次，強(qiáng)勢部門會(huì)進(jìn)一步把本部門的業(yè)績從一般的考核指標(biāo)上升為“一票否決”指標(biāo)，這樣下級單位就會(huì)優(yōu)先考慮這些指標(biāo)。

最后，需要注意到，某些指標(biāo)一旦納入了考核范圍，想減下來就難了。

南方周末：那么在你看來，干部考核制度應(yīng)該如何優(yōu)化？

聶輝華：第一,干部考核不是“一考就靈”,不是所有工作都適合考核。例如有些指標(biāo)天然存在滯后性，當(dāng)期無法體現(xiàn)業(yè)績。

第二，考核本身有成本,成本還非常高。頻繁的考核明顯增加了基層負(fù)擔(dān)，考核指標(biāo)過多，也會(huì)使下級工作缺乏主次,難以聚焦，導(dǎo)致基層干部疲于奔命，損害身心健康。

第三，“一票否決”指標(biāo)應(yīng)該越少越好。

兩位諾貝爾獎(jiǎng)得主曾提出一個(gè)多任務(wù)代理模型：如果一個(gè)當(dāng)事人同時(shí)承擔(dān)了兩項(xiàng)任務(wù)，那么對任務(wù)A的“一票否決”，會(huì)導(dǎo)致對任務(wù)B的努力完全作廢。因此，一旦任務(wù)A存在較大的不確定性，當(dāng)事人對任務(wù)B就可能放棄努力,或者只維持最低水平。

理論上，在一般的效用函數(shù)假設(shè)下，“一票否決”政策幾乎不可能是最優(yōu)的解決方案。因此，“一票否決”指標(biāo)應(yīng)該越少越好，越精煉越好。