江灘開發(fā)與近代南京江北地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整

江西地名研究

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內(nèi)容提要：南京江北地區(qū)的行政區(qū)劃變遷，是縣級(jí)政區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)生松動(dòng)直至拆分的典型個(gè)案。明清以來漲落不定的江浦縣沿江灘地，因?yàn)殍F路興筑與商埠開放，在清末民初成為土客矛盾、官民沖突的焦點(diǎn)。縣域內(nèi)部區(qū)位功能發(fā)生變化，是江浦縣域調(diào)整的緣起。南京國(guó)民政府時(shí)期，江蘇省與南京特別市對(duì)江灘的勘界、開發(fā)及治權(quán)劃分存在分歧，京省之間就區(qū)域歸屬問題反復(fù)協(xié)商，其對(duì)江浦建設(shè)的影響持續(xù)至汪偽時(shí)期。因開設(shè)鐵路、興建商埠、推廣城市型政區(qū)而起的江灘土地爭(zhēng)端，是近代南京江北地區(qū)縣域調(diào)整的直接動(dòng)因，凸顯了行政區(qū)劃變遷的近代特質(zhì)。

關(guān)鍵詞：南京；現(xiàn)代化；江灘開發(fā)；行政區(qū)劃

南京江北地區(qū)江浦縣在晚清民國(guó)時(shí)期的行政區(qū)劃變遷，是考察現(xiàn)代化因素之于近代縣級(jí)政區(qū)作用力的典型案例。自明初設(shè)縣以來，江浦地區(qū)一直扮演著“南都門戶”的角色，在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)層面都發(fā)揮著拱衛(wèi)南京的作用。作為縣級(jí)政區(qū)，江浦的建置從明初起即較為穩(wěn)定，行政區(qū)劃獨(dú)立且自成單元，轄境亦幾乎沒有發(fā)生太大變化。而在20世紀(jì)上半葉，江浦地區(qū)卻因種種原因由“縣域松動(dòng)”而至“縣域拆分”，區(qū)域內(nèi)形成“江浦”“浦口”并立局面，兩者的政區(qū)從屬亦因時(shí)而變。此一時(shí)期建置調(diào)整之余波持續(xù)至中華人民共和國(guó)成立以后，浦口正式從江浦縣析出，并入南京市，直至2002年全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，才又合二為一，重新以單個(gè)行政區(qū)劃單元的形態(tài)成為南京下轄的浦口區(qū)。換言之，20世紀(jì)是江浦地區(qū)的行政區(qū)劃在600余年建置沿革過程中發(fā)生“偏離”的歷史時(shí)期。而造成此一現(xiàn)象的原因，則與清末鐵路修筑、民初開辟商埠、南京特別市設(shè)立等系列舉措有關(guān)。

在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)段中，縣級(jí)政區(qū)往往被視作最具穩(wěn)定性的行政區(qū)劃層級(jí)。然而隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的漸次展開，基層社會(huì)秩序經(jīng)歷重構(gòu)，縣級(jí)政區(qū)因之出現(xiàn)劇烈的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。圍繞現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)縣級(jí)政區(qū)的影響，學(xué)者關(guān)注到至少四點(diǎn)新穎面向：其一，因應(yīng)于晚清以降日益強(qiáng)化的邊界意識(shí)，傳統(tǒng)時(shí)代省級(jí)政區(qū)之間無序、粗放的“界限”逐步向精確、有序的“界線”轉(zhuǎn)化，縣級(jí)行政區(qū)劃頗受影響；其二，近代新型政區(qū)類型——城市型政區(qū)在民國(guó)時(shí)期開始出現(xiàn)并逐步完善，造成了城市型政區(qū)與縣級(jí)政區(qū)之間關(guān)于轄境、治權(quán)等多方面的權(quán)力互動(dòng)。城鄉(xiāng)關(guān)系、民權(quán)民生、城市發(fā)展等議題因之需要被重新審視；其三，得益于微觀史料的呈現(xiàn)，以民意表達(dá)為典型的情感要素在政區(qū)調(diào)整過程中扮演著愈加重要的角色，政區(qū)遂不僅是國(guó)家“自上而下”的頂層設(shè)計(jì)，而更多表現(xiàn)為“國(guó)家—地方”妥協(xié)互動(dòng)的結(jié)果；其四，明清時(shí)期基層社會(huì)的諸般特殊設(shè)置往往成為晚清民國(guó)時(shí)期政區(qū)調(diào)整的動(dòng)因及參照系，如有學(xué)者考察了清初嘉定、寶山因救荒而設(shè)置的“廠”在清末民國(guó)時(shí)期逐步演化為基層行政區(qū)劃的歷史過程，亦有學(xué)者梳理了清末民國(guó)時(shí)期基層自治區(qū)域的制度變化，呈現(xiàn)了江南商業(yè)市鎮(zhèn)的政區(qū)實(shí)體化進(jìn)路。

本文聚焦近代南京江北地區(qū)的江浦縣，考察包括鐵路興修、商埠開辟、城市擴(kuò)張等現(xiàn)代化因素對(duì)于縣級(jí)政區(qū)調(diào)整的作用方式，著重檢視晚清時(shí)期、北京政府時(shí)期、南京國(guó)民政府時(shí)期及汪偽時(shí)期不同勢(shì)力間關(guān)乎地方社會(huì)發(fā)展形態(tài)的張力與博弈。在此語境中，本文與前賢研究展開對(duì)話的層面略有兩端：在時(shí)間層面，江浦縣級(jí)政區(qū)的調(diào)整將被置于長(zhǎng)時(shí)段的語境中進(jìn)行考察，這與既有研究多強(qiáng)調(diào)南京國(guó)民政府時(shí)期，尤其是全面抗戰(zhàn)前十年間城市型政區(qū)之完善對(duì)于縣級(jí)政區(qū)的擠壓稍有不同。本文強(qiáng)調(diào)，因清末新政而加速的現(xiàn)代化建設(shè)亦是近代縣級(jí)政區(qū)發(fā)生調(diào)整的重要?jiǎng)右颍辉诳臻g層面，江浦縣級(jí)政區(qū)的調(diào)整，肇始于圍繞江灘土地資源而產(chǎn)生的復(fù)雜糾葛。而江灘地塊時(shí)漲時(shí)落、難以清丈的特殊性質(zhì)所造成的極其復(fù)雜的地權(quán)關(guān)系，則是江浦地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整難以定論、遷延日久的關(guān)鍵癥結(jié)。江灘灘地、蕩地、沙田等廣泛分布于沿江沿海地區(qū)，其他地區(qū)的灘地開發(fā)與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)劃的關(guān)聯(lián)，或可在比較框架下與本文之觀點(diǎn)相互補(bǔ)充、印證。基于此，本文著眼于近代江南地區(qū)縣級(jí)行政區(qū)劃變遷背后的“現(xiàn)代化過程”，而把作為個(gè)案但非個(gè)例的江浦政區(qū)調(diào)整視作20世紀(jì)上半葉諸方勢(shì)力和多種因素互動(dòng)、妥協(xié)甚或沖突的在地產(chǎn)物與集中呈現(xiàn)。

一、清末江浦沿江地區(qū)的區(qū)位價(jià)值嬗變

近代江浦地區(qū)的快速發(fā)展是讓人頗難預(yù)料的結(jié)果。19世紀(jì)中期，江浦一帶是太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)場(chǎng)，十余年的戰(zhàn)事摧毀了區(qū)域內(nèi)大量基建，地方社會(huì)秩序遭到嚴(yán)重破壞。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)失敗以后，江浦與江南諸多區(qū)域進(jìn)入緩慢的戰(zhàn)后重建階段，直至19世紀(jì)末，社會(huì)經(jīng)濟(jì)仍未得到恢復(fù)。在此意義上，清末江浦地區(qū)擬興筑鐵路的消息，可謂地方社會(huì)的一劑“強(qiáng)心針”。

清末數(shù)年間，江浦地區(qū)先后成為浦信鐵路、津浦鐵路的終端，兩者之中，又以后者的影響力更大。津浦鐵路是晚清民國(guó)時(shí)期溝通華北、江南地區(qū)的首要交通干線。而如此關(guān)鍵的南北交通干線將終端站址放在江浦地區(qū)，其實(shí)并不是從長(zhǎng)計(jì)議的結(jié)果。起初，清政府和覬覦中國(guó)鐵路路權(quán)的英國(guó)殖民勢(shì)力都將津鎮(zhèn)鐵路（天津—鎮(zhèn)江）視為南北交通干線；其后德國(guó)勢(shì)力加入，并于1898年與英方就鐵路的承筑工程和權(quán)益范圍進(jìn)行了分割。此后數(shù)年間，中、英、德三方就鐵路相關(guān)議題反復(fù)磋商，但各方仍認(rèn)可鐵路當(dāng)連接津鎮(zhèn)一線。然而及至1908年，鐵路南端終點(diǎn)由鎮(zhèn)江改為江浦，個(gè)中原因尚無定論。由此可以看出，江浦地區(qū)因鐵路修建而成為交通樞紐，實(shí)是政策臨時(shí)調(diào)整的產(chǎn)物。

津浦鐵路南端站址的具體位置，定在江浦縣的沿江地區(qū)。設(shè)計(jì)初衷本是以鐵路接駁航運(yùn)，從而方便人員、貨物流轉(zhuǎn)，卻在行政區(qū)劃層面引起了“漣漪效應(yīng)”，由此重整了地方各片區(qū)間的相互關(guān)系：從明初到清末，江浦的政治中心一直是今鳳凰山南麓珠江鎮(zhèn)一帶的縣治所在，而經(jīng)濟(jì)中心則在今泰山街道一帶的浦子口城（簡(jiǎn)稱浦口），尤以東門鎮(zhèn)為商業(yè)繁盛之處。但是因?yàn)榻蚱骤F路的修筑，地方社會(huì)發(fā)生了“地名漂移”現(xiàn)象，“浦口”一詞被“狹義化”，僅僅用以專指火車站附近區(qū)域，原浦子口城地區(qū)則自此多習(xí)稱“浦鎮(zhèn)”。由此可見，火車站及其周邊地塊的區(qū)位價(jià)值提升，首先在區(qū)域地名所指上得到體現(xiàn)。

伴隨著現(xiàn)代化交通對(duì)區(qū)域發(fā)展的助力，浦口的前景備受矚目。如《銀行周報(bào)》將浦口譽(yù)為“我國(guó)第一商埠”。《農(nóng)商公報(bào)》亦評(píng)論道：“浦口將為我中國(guó)北方十余省之總匯矣，循津浦路而北，可直達(dá)西歐······而該埠必為華洋商務(wù)薈萃之中心點(diǎn)也。”孫中山在考察南京后更是直言：“南京對(duì)岸之浦口，將來為大計(jì)劃中長(zhǎng)江以北一切鐵路之大終點(diǎn)。”

社會(huì)各界對(duì)浦口的一致看好，對(duì)江浦縣治所在地的政治地位造成沖擊。1910年，兩江總督張人駿“以津浦鐵路、浦口商埠皆在浦口，華洋雜處，事務(wù)殷繁，該埠距治城太遠(yuǎn)，呼應(yīng)不靈，奏請(qǐng)徙治浦口，以資便利”，建議將江浦行政中心從鳳凰山下縣城所在地移至火車站所在的浦口區(qū)域。然而，這引起了地方士紳的不滿，邑紳詹其桂、韓鳴鶴等呈述了三條不便移置縣治的理由：其一，在歷史沿革層面，自洪武初年起，江浦的行政中心即設(shè)于今珠江鎮(zhèn)的縣城，地方人士已經(jīng)將地區(qū)的行政架構(gòu)視作應(yīng)然，且舊治地理位置適中，不存在對(duì)轄區(qū)內(nèi)各部分顧此失彼的行政負(fù)擔(dān)，所謂“輿情咸順，已習(xí)久而相安”，“析土分疆，勢(shì)無取乎偏倚，今若驟行移置，僻在東偏，則南北已切道阻之憂，迤西倍僅鞭長(zhǎng)之慮，薄書期會(huì)，跋涉益重”；其二，江浦的西部地區(qū)位于蘇皖之交，多土匪游民，若將縣治東移，則地方治安難以保障，“浦邑西偏突出······家無土著，地等插花，巨盜鴟張，則此拿而彼竄，游民麇集，則朝遣而夕還，緝捕維艱，稽察匪易”；其三，從地方文化言之，江浦西北地區(qū)民風(fēng)剽悍，且多受基督教影響，在清末民初的動(dòng)蕩時(shí)局下，貿(mào)然遷治，恐有隱患，所謂“浦邑······西北則土風(fēng)悍戾······又自異教風(fēng)傳，耶堂霧集，浦邑惟西鄉(xiāng)一帶習(xí)染較繁······若此二者，一則防微杜漸，端賴平時(shí)，一則定變弭災(zāi)，功收俄傾，形勢(shì)稍有隔越，呼吸即不靈通”。

詹其桂等人的諫言，使得張人駿的遷治動(dòng)議暫告消歇，但這并不意味著浦口地塊的崛起對(duì)于地方社會(huì)原有的政治平衡沒有造成影響。1912年，地方官“由縣公署組織分署，即江浦縣知事署浦口辦公處”，亦即通過設(shè)立辦事處以拆分縣治的行政管轄權(quán)，理由則是“鐵路商埠次第成立，皆在浦口一隅，民刑案件，層見疊出，距離縣署二十里之遙，頗感不便”。除卻行政層面，江浦商貿(mào)格局亦因江邊火車站地塊的崛起遭到?jīng)_擊。時(shí)人記述道：“縣商會(huì)者，一縣之商會(huì)也。縣治所在即商會(huì)所在，他邑皆然，而吾浦獨(dú)設(shè)于浦鎮(zhèn)東門者，以該鎮(zhèn)為商務(wù)會(huì)萃之區(qū)。”即江浦與別處不同，商會(huì)并未置于縣治附近，而是設(shè)立于商貿(mào)繁盛的浦鎮(zhèn)東門一帶。然而在火車站定址以后，雖然該地塊基建尚未形成規(guī)模，但商業(yè)潛力已為人矚目，因此地方紳商即聯(lián)合組建浦口商埠商會(huì)。就此，地方志的編纂者即評(píng)論道：“浦口為津浦鐵路終點(diǎn)，又附近商埠雖建筑未遑，尚乏富商大賈，然五方雜處會(huì)萃于商埠區(qū)域者實(shí)繁······使無商會(huì)以聯(lián)絡(luò)之，未免散而無紀(jì)，縣商會(huì)又以距離太遠(yuǎn)，鞭長(zhǎng)莫及，以是群商集議，決定創(chuàng)設(shè)浦口商埠商會(huì)，以浦口商埠全境為區(qū)域。”津浦鐵路興筑對(duì)地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)搖，分明可見。

除卻對(duì)于江浦地區(qū)內(nèi)部的權(quán)力格局產(chǎn)生擾動(dòng)，浦口地塊的勃興亦影響了南京長(zhǎng)江兩岸的平衡，尤其使得江浦與隔江相望的下關(guān)地區(qū)之間產(chǎn)生了微妙張力。晚清時(shí)，南京港的吞吐量本就有限，即便1899年下關(guān)正式開埠，但區(qū)域發(fā)展緩慢，勢(shì)頭疲軟。因此，時(shí)人甚至寄希望于浦口，希望以江浦的發(fā)展反哺下關(guān)，并將兩岸之關(guān)系對(duì)標(biāo)紐約及布魯克林：“下關(guān)—埠本無發(fā)達(dá)之奢望”，“是浦口日益發(fā)達(dá)，下關(guān)必獲沾其余潤(rùn)······若將來浦寧鐵橋告成，津浦與滬寧接線，則兩埠并為一市，如紐約與布魯克林之合并者然”。本地士紳亦視此為良機(jī)，主動(dòng)提出興辦航運(yùn)，以密切長(zhǎng)江兩岸之往來。1909年江浦士紳提請(qǐng)興辦浦口輪渡局，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐目拓涍\(yùn)輸事宜，并開通客運(yùn)航渡，是為江浦的第一條現(xiàn)代輪渡運(yùn)輸航線。然而以后見之明，浦口與下關(guān)距離過近、部分功能亦有所重復(fù)，這成為日后京省相爭(zhēng)中南京市方面竭力要求將浦地置轄的重要?jiǎng)右蛑弧?/p>

由“自有津浦鐵路以來，全省重鎮(zhèn)，首推浦口一隅”的表述,不難想見鐵路興建對(duì)于浦口地區(qū)的社會(huì)影響，而其中最為醒目的變化，則是地價(jià)飆升。“鐵路未筑以前，該處地價(jià)極廉，且亦無人過問”,爾后興筑鐵路的消息不脛而走，“地方本極荒涼，自津浦路約宣布，地價(jià)陡然翔貴”,更以靠近火車站的沿江灘地溢價(jià)極多，有史料記載“濱江地價(jià)比較陸地洲產(chǎn)，略已超過八九倍”。面對(duì)沿江洲地巨大的增值空間和潛在的投資回報(bào)，大量外地客商在短時(shí)間內(nèi)涌入江浦搶購江灘沙洲之地，由此引發(fā)多起土客產(chǎn)權(quán)糾紛，其中尤其以陳瀏為代表的本地官紳和以程文炳、馬得升、劉鶚為代表的客籍商賈之間的“地產(chǎn)爭(zhēng)奪戰(zhàn)”最為典型。

清末，在參與江浦江灘競(jìng)購的數(shù)位客籍官紳中，勢(shì)力最大者為程文炳。程文炳以“剿捻”起家，1901年升任長(zhǎng)江水師提督后即赴南京。其時(shí)因“浦信鐵路筑造有期”，程文炳遂組織族人在浦地江邊以商號(hào)名義置產(chǎn)，并委托“丁多族大，祖遺洲產(chǎn)浦境為多”的馬得升代購江邊沙洲地，而馬得升確也不負(fù)程文炳所托，通過種種方式將江浦沿江灘地中最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貕K九洑洲一體購入程氏名下。史料記載：“浦口現(xiàn)筑鐵路，九洑洲一帶地畝最關(guān)緊要”,“該洲共十二股，馬姓已代水師程軍門購去九股半”。

《老殘游記》的作者劉鶚也參與了江浦地產(chǎn)一事，他本人甚至因此被禍身故。劉鶚與程文炳早已結(jié)識(shí)，因之決定涉足江浦地產(chǎn)，其日記中多有相關(guān)記載，如光緒三十一年（1905）即記有“談浦口地事畢······馬約明日交浦地執(zhí)照”,可見彼時(shí)劉鶚已經(jīng)完成購地事宜。然此番購地卻成為劉鶚開罪陳瀏的緣起，劉鶚之子劉大紳回憶道：“先君南歸，復(fù)共戚黨集資購荒地于浦口······后數(shù)年，平浦路議起，浦口適為終點(diǎn)，一時(shí)地價(jià)大起，先君與戚黨集資所購者，又為人注目。會(huì)江浦縣有巨紳陳瀏者，以言官致仕于家，強(qiáng)欲得地，先君拒之。”

對(duì)于程氏、劉氏、馬氏在江浦大肆購地的行徑，自小生長(zhǎng)于江浦、光緒年間曾任外務(wù)部員外郎的本地士紳陳瀏甚為不滿，遂利用其曾任京官的優(yōu)勢(shì)，四方檢舉，獲得浦籍京官的“背書”，并通過強(qiáng)調(diào)此類買賣背后“洋商”的因素，力圖將事情鬧大。此類指控是否有據(jù)可查，今人無從得知，但不論如何，陳瀏此番檢發(fā)還是達(dá)到了他所希冀的效果。因劉鶚曾與袁世凱同于張曜手下共事，張曜將袁世凱留在身邊，不予外派，袁世凱央劉鶚代為求情無果，因此遷怒于劉鶚。1907年袁世凱進(jìn)入軍機(jī)處后，遂“借浦口購地事，密令逮問”,并最終促使朝廷將劉鶚發(fā)配新疆，不久劉鶚病亡，所購浦口江灘地一體充公。

由陳瀏出面領(lǐng)銜的浦地鄉(xiāng)紳與外地商團(tuán)之間圍繞江浦江灘地塊的競(jìng)購，最終以客籍商團(tuán)失勢(shì)告終。陳瀏眼中的數(shù)位“眼中釘”里，程文炳病故，劉鶚遭發(fā)配后身死新疆，失去了靠山的馬得升則“因迫于公論，惟恐明正其盜換公地之罪······稟請(qǐng)將······洲地······全數(shù)報(bào)效歸公”。本地士紳利益得到了保護(hù)。因鐵路興筑、爭(zhēng)奪江灘而起的土客爭(zhēng)端，預(yù)示了民國(guó)初年圍繞江浦江灘地塊所有權(quán)的持久官民張力，更為此后數(shù)十年中區(qū)域行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)之反復(fù)調(diào)整奠定了集體認(rèn)同層面的基礎(chǔ)。

二、民初江浦沿江地區(qū)的央地互動(dòng)

在津浦鐵路全線完工通車之際，外方勢(shì)力即向清廷施壓，要求開放浦口作為通商口岸。對(duì)此，報(bào)刊媒體多從國(guó)家主權(quán)的角度提出異議，浦地民眾也表示反對(duì)。兩江總督張人駿亦據(jù)理力爭(zhēng)，拒開口岸，“以浦口商民堅(jiān)請(qǐng)自辟市場(chǎng)、毋庸遽開租界等詞，迭次專折具奏，于是租界潮流得以暫時(shí)緩辦”。

在這樣的背景下，江浦士紳開始急切運(yùn)作本地自開商埠之事。他們認(rèn)為外方既已提出浦地開埠的要求，便不會(huì)善罷甘休，因此應(yīng)利用張人駿爭(zhēng)取到的空檔，自開民埠，以免被迫“約開商埠”后造成利益流失。然而，江浦士紳的地方自治設(shè)想與實(shí)踐，遭到了時(shí)任津浦鐵路督辦徐世昌的嗤之以鼻，在他看來，“一切部署事體繁巨，非僅地方自治之力所能賅舉”。但隨著清廷滅亡，地方社會(huì)政局發(fā)生動(dòng)蕩。在國(guó)家力量暫時(shí)無暇顧及地方社會(huì)的情境下，江浦士紳開始實(shí)踐自開商埠的計(jì)劃。

1912年，江浦士紳向江蘇都督提出建立民埠局并勘定界址的要求，得到批準(zhǔn)：“將浦口全境劈分兩半，以十里為民埠，民有者也；以十里為國(guó)埠，國(guó)有者也。”現(xiàn)藏于德國(guó)聯(lián)邦檔案館的“德國(guó)領(lǐng)事有關(guān)南京的法案”卷宗中即存有一幅作于1913年的《浦北三埠略圖》，該圖鮮明地呈現(xiàn)了其時(shí)江浦士紳“浦地自治”的愿景。在圖繪中，江浦士紳將火車站、港口等核心地塊劃在民埠之內(nèi)，而將“官埠十里”的國(guó)埠留在外圍,二者重要性不可同日而語。所謂“民埠十里”的核心區(qū)域，便是江浦士紳從客籍商團(tuán)手中奪回的浦口九洑洲沿江灘地。

除對(duì)浦口地塊的牢牢掌握以外，江浦士紳還要求將六合部分沿江片區(qū)劃入江浦代管，并特地說明六點(diǎn)理由：

惟有推至梅官營(yíng)、卸甲店地方，亦預(yù)備十里之地，留為異日應(yīng)付之需，然非吾國(guó)民所忍言也。吾浦人復(fù)查，浦口為江皖重鎮(zhèn)，應(yīng)將梅官營(yíng)、卸甲店一帶三十余里之地，劃歸江浦界內(nèi)，以資擘畫。應(yīng)自葛塘集起，另定縣界辦理。因時(shí)制宜，因地制宜，自無庸膠執(zhí)舊說，諸多窒礙。葛塘集以上地段，距六合縣城太遠(yuǎn)，鞭長(zhǎng)莫及，一也。浦口局勢(shì)促狹，不敷建設(shè)，二也。交涉工程兩大宗，均應(yīng)歸浦口兼轄，三也。從前梅官營(yíng)、卸甲店盜賣三十余里之巨案，六合紳衿竟無一人過問，亦應(yīng)由浦人籌謀善后之方，四也。改劃葛塘集界線之后，物力較厚，地方稅多，免致隔縣撥款，窒礙阻滯，五也。浦界放寬，方有合于天然之形勝，以壯浦口鎮(zhèn)之嚴(yán)重氣象，六也。此不論有無租埠，均應(yīng)將葛塘集一帶區(qū)域，呈請(qǐng)報(bào)告新政府，劃歸江浦縣界者也。其自定山起，順珍珠泉迤及城內(nèi)外一帶地畝，應(yīng)由浦口農(nóng)工商公司會(huì)同自治公所妥為辦理。

江浦士紳基于地方情結(jié)提出的“擴(kuò)張”設(shè)想，其實(shí)并非益事。政權(quán)更迭造成了地方動(dòng)蕩，諸端矛盾集中爆發(fā)，地方士紳種種排斥外人的做法，又顯得過于專橫，如“江浦人夏斌為江浦民政長(zhǎng)，遂以清丈公地為詞······不分公地、民地，一概沒收，所劃區(qū)段，無論公家業(yè)戶之產(chǎn)，一律充作浦人之地”,被江蘇都督程德全“斥為跡近壟斷”。而在1913年浦口正式開放之際，北京政府更是出臺(tái)行政令，將江浦士紳所辦產(chǎn)業(yè)全部收歸國(guó)有，尤其是取締了地方人士對(duì)于民埠的控制權(quán)，令曰：“將以前原有之市場(chǎng)局取消，并轉(zhuǎn)飭江浦縣，傳令民埠局及其他關(guān)系浦埠疑似之名稱，一并撤消。”

北京政府將浦口地塊及相關(guān)產(chǎn)業(yè)收歸國(guó)有，挫敗了江浦士紳本地自治的愿景，也引起了地方社會(huì)的強(qiáng)烈反彈，如有人便大發(fā)詛咒之辭：“古未聞廢民以利官者也，況今日新造之民國(guó)耶？前清載澤用事四川鐵路一案，乃欲混民有以為官有，國(guó)隨以亡，殷鑒不遠(yuǎn)，言之凜然！”雖然江浦地方社會(huì)無法拒斥國(guó)家的強(qiáng)力介入，但“國(guó)家進(jìn)入地方”的過程亦并非一蹴而就。此后數(shù)年間，官民之間圍繞江浦江灘“公產(chǎn)”之厘定清丈進(jìn)行角力，是為浦口沿江灘地屬省屬市之爭(zhēng)的前奏。

在取締江浦士紳自開商埠的權(quán)利后，北京政府開始介入浦口商埠的諸項(xiàng)事宜。首要工作便是確定商埠核心地塊，即前述馬得升、劉鶚遭政府充公的兩塊地皮。這兩塊地皮“在未歸公家以前，原系分股不分段”。換言之，灘地地塊隨江水漲落而升沉，所以頗難確定面積。因此，沿江業(yè)戶遂憑分股原則對(duì)灘地收入進(jìn)行均攤——這是地方社會(huì)數(shù)百年來的習(xí)慣操作。但到了民國(guó)初年，因?yàn)榫艣氈奘芍袃晒杀皇諝w國(guó)有，并擬在其基礎(chǔ)上開發(fā)建設(shè)浦口商埠，官地、民地的實(shí)際界限認(rèn)定問題便應(yīng)運(yùn)而生。關(guān)于“九洑洲充公二股”的地塊面積，成為民初數(shù)年間官民雙方無法達(dá)成一致的癥結(jié)。

清末民初，曾有數(shù)位地方官員主持測(cè)量浦口九洑洲充公地塊的面積，然而數(shù)次清丈的結(jié)果卻差別很大：“詳查浦口九洑洲地，共分十二股，每股應(yīng)得畝數(shù)，每案均有不同。如端督定案，則一股約得五百五十七畝，如莊督辦定案，則一股約得八百六十畝，迨劉督辦定案，則一股又為九百零二畝余。”三位地方官員的清丈結(jié)果，差別最大者幾近兩倍。

引文中所謂“端督”，實(shí)指1904—1909年擔(dān)任兩江總督的端方。馬得升、劉鶚?biāo)械禺€遭到充公即發(fā)生在端方任內(nèi)。然而在此兩項(xiàng)地塊歸公后，端方所主持的土地清丈卻并不順利，其任內(nèi)前后兩次勘界，數(shù)據(jù)皆頗混亂。端方去職以后，兩江總督張人駿及北京政府時(shí)期江蘇都督莊蘊(yùn)寬亦嘗試清丈灘地，但皆未取得實(shí)際成果。1913年，新任浦口商埠督辦劉恩源甫一上任，便再行清丈，測(cè)得每股地“九百零二畝八分三厘”，自詡“與莊前督辦所測(cè)大致不甚懸殊”。與此同時(shí)，劉恩源找到了兩人所測(cè)畝數(shù)與端方任內(nèi)測(cè)量數(shù)據(jù)差別甚大的原因，即端方所測(cè)以舊日糧冊(cè)為參照藍(lán)本，殊不知糧冊(cè)數(shù)據(jù)久未更新，因之無法反映最新漲出地畝情況。

雖然劉恩源認(rèn)為端方任內(nèi)的清丈數(shù)目一團(tuán)亂麻，但這并不意味著他自己任內(nèi)的清丈數(shù)目便得到了地方社會(huì)的認(rèn)可。在劉恩源之后任浦口商務(wù)督辦的馮國(guó)璋即評(píng)論道：“劉前督辦······測(cè)量全洲，亦用土法申算，意在求多，所謂每股九百零二畝，殊恐難憑，致令各業(yè)戶斷斷力爭(zhēng)，疊赴京內(nèi)外各署陳訴，至今案懸莫結(jié)。”所謂“意在求多”，道出了事情的關(guān)鍵，即劉恩源試圖最大化清丈面積，從而使得開辦商埠的基址擴(kuò)大。當(dāng)然，這樣實(shí)有肥公損私之嫌，也難怪涉事業(yè)戶多方奔走，四處申訴。而業(yè)戶在據(jù)理力爭(zhēng)時(shí)所采用的基本邏輯和話語技巧，則是以端方任內(nèi)較低的清丈數(shù)目為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)法多爭(zhēng)民地，少定官地，惹得劉恩源大為不滿。

此外，劉恩源的執(zhí)政風(fēng)格頗為強(qiáng)勢(shì)，亦激化了官民沖突。北京政府遂將劉恩源調(diào)離，改任馮國(guó)璋為浦口商埠督辦。馮氏上任以后，急于發(fā)展浦口商埠，迫切希望從速解決遷延日久的地產(chǎn)糾紛。一方面，針對(duì)劉恩源任上“用土法申算”的測(cè)量方法，馮國(guó)璋派專人使用“精實(shí)確切”的三角測(cè)量方法進(jìn)行清丈，測(cè)得數(shù)字較之劉恩源測(cè)得面積稍小，一定程度上舒緩了民間的反對(duì)之聲；另一方面，馮國(guó)璋放棄了此前督辦“與民爭(zhēng)利”過程中錙銖必較的強(qiáng)勢(shì)態(tài)度，不拘小節(jié)，對(duì)于屬性不明的地塊不再糾結(jié)，直接以“毋庸列作公產(chǎn)······無留此地之必要”的態(tài)度處理,并在方方面面對(duì)民間勢(shì)力多有讓步，只求從速解決爭(zhēng)端。在馮國(guó)璋的整飭之下，延亙數(shù)年的浦口公產(chǎn)土地糾紛于1916年基本告一段落。

在作為“埠務(wù)發(fā)展之初基”的兩股公地的面積、四至基本厘清的同時(shí)，浦口商埠的范圍亦大體確定：“商埠范圍，自開辦至今，即指三洲為地點(diǎn)。”所謂的“三洲”，即指兩股公地坐落的九洑洲、永生洲、柳洲。其時(shí)三洲尚有頗多民產(chǎn)，但在北京政府眼中，這些產(chǎn)業(yè)是亟待處理的對(duì)象，計(jì)劃將“上項(xiàng)三洲地產(chǎn)，一律停止縣契······另訂商埠換照及三洲稅契單行章程”，其后進(jìn)一步將地稅劃歸商埠局范疇。對(duì)于地方財(cái)政而言，將三洲稅項(xiàng)收編無異于與民爭(zhēng)利，因?yàn)椤霸撊拊谏滩悍秶貎r(jià)日昂，稅項(xiàng)亦巨，一隅收入，足抵全邑而有余”。可想而知，此種對(duì)江邊民產(chǎn)的處理態(tài)度及地稅的歸公方式極難得到地方社會(huì)的認(rèn)可。因此，雖然商埠核心區(qū)塊的清丈在1916年前后已完成，但圍繞三洲土地稅項(xiàng)的官民拉扯，則一直延續(xù)至20世紀(jì)20年代。

三、南京國(guó)民政府時(shí)期江浦地區(qū)的行政區(qū)劃糾葛

伴隨著浦口開埠，國(guó)家力量開始介入地方事務(wù)，浦口地權(quán)糾紛的性質(zhì)也逐步產(chǎn)生變化。而體現(xiàn)這一變化的最為典型的案例，則是南京國(guó)民政府建立以后的“京省劃界”。在此過程中，原本圍繞地權(quán)、產(chǎn)權(quán)而發(fā)生的“民民”或“官民”沖突，轉(zhuǎn)化成了兩個(gè)平級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)之間的抵牾，而江灘糾紛的相關(guān)案件，也就在此語境下變成了縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的重要參照。

從行政區(qū)劃的角度而言，城市型政區(qū)在中國(guó)歷史上并無先例，而是近代以來西方城市制度和市政觀念傳入中國(guó)以后的產(chǎn)物。以此，城市型政區(qū)的發(fā)展勢(shì)必經(jīng)歷與傳統(tǒng)的省級(jí)政區(qū)、縣級(jí)政區(qū)之間的磨合調(diào)適。國(guó)民政府定都南京以后設(shè)立南京特別市，南京遂與江蘇省同級(jí)。雙方在轄區(qū)與職權(quán)層面因之產(chǎn)生頗多爭(zhēng)端，尤其表現(xiàn)在浦口地區(qū)的行政區(qū)劃歸屬方面。

1927年4月南京初得克復(fù)，浦口即被劃歸南京特別市管轄，但彼時(shí)南京市方對(duì)于浦口的需求并非基于商貿(mào)因素。事實(shí)上，津浦鐵路的“落地”對(duì)長(zhǎng)江北岸之社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力不多，甚或令時(shí)人感到失望。1918年一位江蘇省實(shí)業(yè)視察員即記道：

竊查江浦縣境，土瘠民貧······其精華全在浦口一鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)地居要沖，從前北來之貨，抵鎮(zhèn)而止，卸載之后，即就近販運(yùn)南貨而去，商業(yè)所萃，號(hào)稱發(fā)達(dá)。自津浦通車以來，雖經(jīng)設(shè)站，惟輸運(yùn)之方法，既經(jīng)變更，商人趨于便利，無停頓之必要，市面遂因之漸衰，夫商務(wù)利在交通，今反因交通之故而受影響，殆亦始料之所不及。

這一讓實(shí)業(yè)視察員感到始料未及的現(xiàn)象，在江浦士紳看來，便是江浦商業(yè)不振的深層原因。津浦鐵路為南北交通帶來便利，北方客商到達(dá)浦口以后，便不再停留，直趨下關(guān)貿(mào)易，這無形中削弱了江浦地區(qū)舊有商貿(mào)體系的規(guī)模和區(qū)域的影響力。而除了南岸地區(qū)的虹吸效應(yīng)，江浦地帶較小的人口基礎(chǔ)也是導(dǎo)致浦口發(fā)展不盡如人意的重要原因，江浦全境直至1919年亦不過12.5萬人，地區(qū)人口規(guī)模劣勢(shì)明顯，難以支撐經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

那么為何南京市方面希望將江浦劃為市轄區(qū)而非省轄區(qū)？這與南京市希冀以江北之交通便捷助力主城地區(qū)發(fā)展的策略有關(guān)。1927年7月30日，南京特別市市長(zhǎng)劉紀(jì)文向國(guó)民黨中央政治會(huì)議提交方案，對(duì)南京特別市之發(fā)展提出一攬子計(jì)劃，并著重說明需要將浦口及八卦洲一并劃入京市的原因：“浦口南北之要沖，占商務(wù)上重要之位置，而下關(guān)、浦口之間江面不廣，不能容納多數(shù)輪舶，將來商務(wù)發(fā)達(dá)、工廠日增、人煙稠密，逆料現(xiàn)在下關(guān)、浦口沿江一帶必有不敷分配之日。該八卦洲位于市區(qū)北部，停泊商輪、創(chuàng)設(shè)工廠，勢(shì)不得不以之為尾閭。”由此可見，南京特別市之所以要求將浦口、八卦洲“打包”接收，實(shí)是出于跨江發(fā)展的考慮，即以長(zhǎng)江北岸的諸端要素服務(wù)長(zhǎng)江南岸主城的建設(shè)。可見，相較于社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的商貿(mào)潛力，地緣格局和交通區(qū)位才是南京市對(duì)浦口地區(qū)產(chǎn)生興趣的原因。

但此一建議遭到江蘇省方面反對(duì)，雙方甚至發(fā)生武裝沖突。8月4日，京省雙方再次討論，討論的結(jié)果是將浦口劃歸江蘇省。那么為何南京市方面愿意“放棄”浦口呢？在10月的一次會(huì)議中，新近上任的南京特別市市長(zhǎng)何民魂道出了事情的原委：“現(xiàn)在本市市政諸待進(jìn)行，也無暇顧及浦口，等到下關(guān)市政辦理完善之后，浦口一隅自然也要?jiǎng)澰谑袇^(qū)之內(nèi)。”換言之，市府暫時(shí)無暇顧及浦口，不如先由省方管理，待日后市府騰出手來，再將浦口追回。當(dāng)然，這樣的“如意算盤”更多還是一廂情愿。

浦口一隅劃歸江蘇省以后，作為商埠所在，得到了省方相當(dāng)?shù)闹匾暋Ｒ驗(yàn)槭》經(jīng)]有犧牲浦口成就南京的行政負(fù)擔(dān)，所以反而能夠站在地方立場(chǎng)上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。省方一方面竭力整理檔案卷宗，另一方面派員對(duì)商埠范圍內(nèi)的官民界址進(jìn)行勘定，顯然抱持著對(duì)浦口勠力經(jīng)營(yíng)的希冀。然1928年，南京市方面再次提出收回浦口的要求，并積極組織委員會(huì)實(shí)地調(diào)研，以備京省劃界。可見，距離同意讓出浦口不過半年有余，市方似已重新認(rèn)識(shí)到了浦口的重要價(jià)值，希望將區(qū)域治權(quán)收回。但時(shí)過境遷，市方的美好設(shè)計(jì)顯然已經(jīng)無法輕易實(shí)現(xiàn)。從1928年年中至年底，南京市方面多番提請(qǐng)收回浦口，但一直遭到省府的拖延抵制。

及至1928年年末，南京市對(duì)于收回浦口的反復(fù)要求終于得到正面回應(yīng)。在國(guó)民政府定都南京以來京省范圍的第五次調(diào)整過程中，浦口商埠全區(qū)再次被劃入南京特別市區(qū)域。得遂所愿的市方旋即展開接手浦口的諸項(xiàng)工作，但從彼時(shí)的相關(guān)記載來看，省府的移交工作并不干脆。1928年12月，市方“奉鈞令接管浦口商埠籌備處”；及至1929年4月，市方仍“迭函以浦口商埠區(qū)域奉令劃入南京特別市范圍，請(qǐng)將職廳接管浦口商籌備處移交接收”。可見，省方雖然收到政令，卻態(tài)度消極，直逼得市府頻繁發(fā)文催促：“浦口商埠劃入市區(qū)，省市兩方早奉國(guó)府明令，以江蘇省民政廳迄未移交，現(xiàn)本府已兩函省府，請(qǐng)其令催民廳克日移交，以便接政矣。”

省方的不合作態(tài)度，直至1929年5月蔣介石親自介入才有所改觀，“頃奉蔣主席手示，囑將浦口商埠即行移交。查此案經(jīng)國(guó)府決定，似應(yīng)即辦”。從比較的維度來看，蔣介石的介入，往往是解決南京國(guó)民政府時(shí)期京省劃界爭(zhēng)端的便捷途徑—1934年當(dāng)南京特別市與江蘇省就江寧自治縣事爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，亦是蔣介石一紙手諭推動(dòng)了問題的解決,說明南京特別市的話語權(quán)始終不強(qiáng)。這從1928年底京省劃界時(shí)市府小心翼翼的態(tài)度亦可見一斑：“今江寧縣全境及浦口商埠全區(qū)，已重行劃入市區(qū)，所望蘇省方面，一本總理天下為公之精神，立將江寧縣及浦口移交南京特別市政府管轄。幸勿以為市區(qū)擴(kuò)大即系省區(qū)縮小，斤斤于保持原來區(qū)域之成見。”

1929年，在多方勢(shì)力的干預(yù)下，浦口重歸南京特別市，持續(xù)兩年多的京省爭(zhēng)端總算暫時(shí)平息，但諸多產(chǎn)業(yè)治權(quán)的歸屬問題及具體區(qū)域的外延界限仍未厘清。此后數(shù)年間，京省之間關(guān)于浦口商埠的糾紛即圍繞權(quán)益劃分及邊界劃定展開。

京省之間權(quán)益糾葛的核心，在于地方的稅收問題，尤其聚焦于江灘沙洲的蘆課。1929年底，南京特別市發(fā)文，要求省屬江浦縣停止對(duì)浦口三洲的行政管轄，并盡速移交賦稅清冊(cè)。但省方并不配合，反而由省屬沙田總局將地產(chǎn)指為無主官荒，招人承領(lǐng),市方頗為不滿，因之對(duì)洲地賦稅強(qiáng)行開征，引起了省方的強(qiáng)烈反彈。及至1930年2月，省方仍以劃界未定為由，拒絕移交三洲行政權(quán)及財(cái)權(quán)，態(tài)度頗為強(qiáng)硬。南京市檔案館中存有數(shù)份文案，歷數(shù)1930—1933年市府派員赴浦地追租而地方百姓稱租金已繳予省府之事，可見省市之間一直因稅收歸屬反復(fù)拉扯。在國(guó)民政府定都南京以后，江蘇省政府即對(duì)市內(nèi)稅權(quán)進(jìn)行限制，并對(duì)國(guó)府要求置若罔聞。而浦口商埠作為交通樞紐，商貿(mào)繁盛，工廠林立，自然是省市眼中的“香餑餑”，雙方就地方財(cái)政問題屢起轇轕。

雖然在蔣介石的指示下，浦口商埠歸屬京市所有，但其外延何在、與省屬江浦縣的相互關(guān)系為何，并不明晰，遂成為此后數(shù)年間京省角力的又一問題。1929年底，國(guó)都設(shè)計(jì)技術(shù)專員辦事處擬定了首都的詳細(xì)界線，其中將江浦縣一分為二，江浦縣城仍屬省域，但包括浦鎮(zhèn)、浦口火車站的地塊則都被劃入南京特別市管轄。雖然此一方案獲得諸如戴季陶等國(guó)民黨元老的支持，但將江浦大部劃歸市屬，無疑不能讓省方滿意，因之爭(zhēng)端又起。

1934年，經(jīng)過數(shù)年糾葛，南京特別市與江蘇省政府就京省劃界一事達(dá)成協(xié)議。考察協(xié)議細(xì)節(jié)可知，20世紀(jì)30年代最終確定的省市勘界界線，較之20年代指定的商埠地塊有所調(diào)整。1928年“浦口商埠以三州〔洲〕三圩之地為范圍”,1934年“三洲”中的柳洲不再劃給市方，理由是“柳洲荒地面積二萬余畝，土壤肥沃，頗合墾種之良田”，此舉的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是為了照顧江浦縣財(cái)政。與此同時(shí)，九洑洲也被一拆為二，分為“民有九洑洲”與“官有九洑洲”，江浦地區(qū)京省勘界的確定，實(shí)為雙方力量博弈的妥協(xié)與權(quán)衡。而不得不提及的是，積年累月的省市權(quán)力爭(zhēng)奪亦使浦口商埠有名無實(shí)，商埠建設(shè)推進(jìn)遲緩。《民國(guó)江浦縣新志稿》記道：“元年十二月間，始決然由國(guó)家自辟商埠，任命督辦主其事。二年一月，暫設(shè)事務(wù)所于寧垣，籌備一切······正在預(yù)備開工，商請(qǐng)財(cái)政部先行暫墊，而寧垣亂作，停止進(jìn)行。十二月，雖賡續(xù)舉辦，定名為浦口商埠局，然十余年來，除辦理稅契測(cè)繪洲地外，余則無所事事也。”

四、淪陷時(shí)期江浦地區(qū)的社會(huì)民生

1937年2月，市府開始運(yùn)作財(cái)稅交割事宜，一切整頓事宜按部就班，江浦似乎即將迎來穩(wěn)定的發(fā)展。然而不久之后，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)，1937年底南京淪陷，江浦地區(qū)行政區(qū)劃亦再生波瀾。

1937年末開始，南京地區(qū)先后由偽南京市自治委員會(huì)、偽維新政府負(fù)責(zé)。1938年初，原南京除浦口外的各區(qū)相繼重建區(qū)公所，浦口歸屬則暫時(shí)擱置。直至年中，偽南京市自治委員會(huì)宣布浦口地方暫由江浦縣兼管，浦口再次回歸江浦，理由是“浦口九洑洲兩處原屬江浦縣轄境，遵照維新政府頒布縣組織條例第一條‘縣之區(qū)域依其現(xiàn)有之區(qū)域’之規(guī)定”。及至1940年初，汪精衛(wèi)在日本的授意下，開始籌建偽國(guó)民政府。南京方面亦開始謀求“浦口歸市”，但遭到省方發(fā)文反對(duì)。南京國(guó)民政府時(shí)期牽扯數(shù)年的浦地歸屬問題，及至淪陷時(shí)期，又回到了原點(diǎn)。

1941年，南京市方面由偽市長(zhǎng)蔡培出面，再次向汪偽政府提出收回浦口的要求，而省方則借縣民姜式如之口，直陳浦口不應(yīng)劃予南京的理由：

查浦口一區(qū)向歸江浦管轄，一則以長(zhǎng)江天界，管理宜便，一則以浦邑狹小，公稅窮乏，無浦口即不能成縣。事變以后，縣域更小，營(yíng)業(yè)市面，惟賴浦鎮(zhèn)、浦口兩地，是浦口竟為江浦之半身，若劃去浦口而斷江浦之半身，則江浦更不能名縣矣。乃有劃浦口復(fù)歸京市管轄之議，僉以浦口有不能劃分之理由四焉。一、浦口原屬江浦，既有縣志可考，復(fù)有糧串為憑，自民元以來，相安無異，此根據(jù)史實(shí)不能劃分之理由者一。二、迨民國(guó)廿一年，當(dāng)局為拱衛(wèi)首都一時(shí)權(quán)宜起見，雖一度將浦口劃歸南京管轄，然僅行使其警備權(quán)，土地權(quán)與行政權(quán)仍屬江浦，良以南京、浦口長(zhǎng)橫隔界，于天然形勢(shì)上決〔絕〕對(duì)難以分裂，此根據(jù)地理不能劃分之理由者二；三、倘浦口劃歸南京管轄，非特南京感受鞭長(zhǎng)莫及，即于江浦行政亦有諸多窒礙，結(jié)果浦口必陷于尾大不掉之境地，此根據(jù)行政方面不能劃分之理由者三；四、江浦為蕞爾小邑，方圓不滿百里，勉強(qiáng)立縣，事變以后，縣治僅有三十余里，其余皆淪于匪區(qū)，若更去浦口，則江浦即根本不能名縣，此根據(jù)區(qū)域不能劃分之理由者四。有此種種不能劃分之理由，似有環(huán)求收回成命之必要，為特迫切陳詞，聯(lián)名備文呈請(qǐng)鈞鑒，俯納民意，收回成命，不勝待命之至。

省方的慷慨陳詞，直指南京國(guó)民政府時(shí)期將浦口從江浦縣中劃出而并入南京市域的數(shù)個(gè)不妥之處，并主要從歷史、地理、行政、區(qū)域四個(gè)方面反對(duì)“浦口歸市”，或可概括為兩點(diǎn)：其一，“浦口歸市”破壞了江浦縣經(jīng)過時(shí)間檢驗(yàn)的、自成一體的行政區(qū)劃建制，打亂了縣域內(nèi)部各區(qū)域之間的權(quán)力平衡。南京國(guó)民政府時(shí)期將江浦一分為二，使得江浦縣域狹小，“縣將不縣”；其二，受制于自然及交通因素，浦口與南京之間交通不便，南京其實(shí)無暇照管浦口。在省方眼中，此情形確有“剜肉補(bǔ)瘡”之嫌，造成的結(jié)果則是雙方之間權(quán)屬分割不明，糾纏不清，甚或是浦口未能充分發(fā)展的原因之一。換言之，在國(guó)民政府定都南京及南京與周邊地區(qū)關(guān)系的調(diào)整過程中，江浦縣其實(shí)成了“犧牲品”，地方發(fā)展大受影響。

雖然省方據(jù)理力爭(zhēng)，但1941年間省市雙方針對(duì)浦口的爭(zhēng)奪，仍以市方得到了偽政府的支持而告終，是為南京國(guó)民政府時(shí)期省市糾紛過程的延續(xù)。同樣似曾相識(shí)的，則是政府命令僅停留在紙面，而地方實(shí)踐層面一團(tuán)亂麻。當(dāng)市府前往接收浦口之時(shí)，又碰到了省方以“市府手續(xù)微有錯(cuò)誤，蘇省因案卷散佚，自無從查明成案······京市府方面······所繪浦口區(qū)域圖又極簡(jiǎn)略，即四圍界線亦無必要說明······實(shí)屬手續(xù)有缺”的方式以為應(yīng)對(duì)。省市之間再次呈現(xiàn)為數(shù)年以前的糾纏局面，雙方牽扯不清，關(guān)于浦口的糾紛再成懸案。

1941年以后江浦地區(qū)的省市糾紛，主要圍繞土地開墾展開。自清末以來，江浦江邊灘地因地權(quán)歸屬不明，多未曾充分開墾。與此同時(shí)，本地業(yè)戶多對(duì)清末民初的地價(jià)飆升有所體會(huì)，因此在擁有土地以后，亦養(yǎng)成了囤地居奇、坐地起價(jià)的心性。如1937年南京國(guó)民政府就希望開墾柳洲荒地，但是遭到了地方業(yè)戶的拒絕，業(yè)戶直陳“生活富裕，非以該洲荒地為生，自甘拋荒，任何不準(zhǔn)開墾”。1942年，汪偽政府頒布《督勵(lì)墾荒暫行條例》，試圖通過登記荒地公開招墾以刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但當(dāng)政策落實(shí)到江浦地區(qū)尤其是九洑洲之時(shí)，卻引起了地方矛盾。九洑洲民地本來由業(yè)主公會(huì)負(fù)責(zé)主持，然而抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，政局動(dòng)蕩，洲地荒蕪，便由江浦縣政府出面招人承種。南京興業(yè)銀行董事長(zhǎng)為“奉行政府墾荒殖糧、增加生產(chǎn)之功······集資籌組大有農(nóng)場(chǎng)，呈準(zhǔn)江浦縣政府承租縣轄九洑洲全部地畝”。然而1941年7月，正當(dāng)大有農(nóng)場(chǎng)著手開墾之際，“忽有利民墾殖公司之出現(xiàn)，假名九洑洲業(yè)主延攬······強(qiáng)占洲地，擅行放墾”。1941年秋冬，大有農(nóng)場(chǎng)與利民墾殖公司爭(zhēng)執(zhí)不下，直至1942年1月，雙方在江灘地塊發(fā)生武裝沖突，兩敗俱傷，以致政府高層過問。

1941—1942年大有農(nóng)場(chǎng)及利民墾殖公司的墾地爭(zhēng)端，實(shí)由江浦灘地自清末以來特殊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所致。據(jù)1941年8月的招墾啟事可知，浦口三塊江灘地之間，地權(quán)性質(zhì)各有不同。其中永生洲地塊業(yè)戶較少，劃分亦清晰；柳洲雖仍采用分股不分段的權(quán)益劃分方式，但因業(yè)戶亦少，集體決策情形還屬明朗。“惟獨(dú)九袱洲之業(yè)戶，則多至二百三十五家，每家所分得之地段均為小塊，而星散于各處。且均為他家之地段所包圍，無路可通，且各管各業(yè)，與其他兩洲絕不相同”。個(gè)中原因，其實(shí)是數(shù)十年前政策的在地“后遺癥”使然：“自津浦鐵路筑成之后，因車站設(shè)置于九袱洲，故中國(guó)政府決定在九袱洲建立一模范商埠······購地者爭(zhēng)先恐后······而業(yè)戶遂多至二百三十五家······前次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之后······商埠之經(jīng)營(yíng)，不得不暫行停止。但各業(yè)戶仍以為將來必有復(fù)行經(jīng)營(yíng)之一日，是以將洲地定為上中下三則。割碎為一千五百余小塊，而以掣簽之方法分之。使家家均能占有上中下之地段也。”洲地因歷史原因變得犬牙交錯(cuò)，也為大有農(nóng)場(chǎng)和利民墾殖公司的爭(zhēng)端埋下了禍端。大有農(nóng)場(chǎng)與江浦縣政府接洽，同時(shí)因“承種昭和通商株式會(huì)社之蓖麻，以事關(guān)軍需”,為日本人服務(wù)，所以獲得了相當(dāng)支持。而利民墾殖公司全稱為南京利民墾殖公司，因其具有南京市背景，且公司并非由江浦政府渠道得到開墾名義，而是直接獲得頗多業(yè)戶的認(rèn)可。換言之，大有農(nóng)場(chǎng)和利民墾殖公司之間的沖突，不在于雙方孰是孰非，而在于雙方皆具有一定的墾地合法性。

大有農(nóng)場(chǎng)和利民墾殖公司的針鋒相對(duì)背后牽涉了江蘇省與南京市的權(quán)益糾葛，是此前十?dāng)?shù)年間京省劃界風(fēng)波的延續(xù)，又為九洑洲江灘地特殊的土地性質(zhì)及業(yè)權(quán)分屬情形所影響，歷經(jīng)整個(gè)淪陷時(shí)期皆未得到妥善處理。但在抗戰(zhàn)結(jié)束、國(guó)民政府還都南京以后，江浦沿江地塊延亙數(shù)十年的糾葛，卻因?yàn)閰^(qū)域在淪陷時(shí)期的政治命運(yùn)而得到了相當(dāng)?shù)慕鉀Q。

抗戰(zhàn)勝利以后，國(guó)民政府還都南京，進(jìn)行了大量的戰(zhàn)后重建工作，其中非常重要的兩項(xiàng)工作，一是進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，恢復(fù)戰(zhàn)前建制；二是清丈土地，整理地權(quán)。1945年后期，南京市政府取消汪偽時(shí)期的城鄉(xiāng)區(qū)劃，重以1937年建置為行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)過程中，浦口地區(qū)被定為京屬第八區(qū)。及至1947年，京屬浦口區(qū)最終與省屬江浦縣劃定界限，以“二十五年勘定之界線”為基礎(chǔ),僅在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行微調(diào)。

在確定行政區(qū)劃的同時(shí)，還都以后的國(guó)民政府還借厘清省市治權(quán)的機(jī)會(huì)，成功地對(duì)江浦地區(qū)的田賦情況進(jìn)行整理：

九洑洲在淪陷期間，被少數(shù)業(yè)主勾結(jié)漢奸，非法占?jí)āぁぁぁぁぁふ級(jí)ň艣氈拗尽ぁぁぁぁぁだ窆径麻L(zhǎng)常玉清更為人所共知之大漢奸，大有公司主持人······亦屬漢奸······今以偽組織漢奸強(qiáng)占人民產(chǎn)業(yè)所締結(jié)之契約，而猶云合法，是則偽組織之一切賣國(guó)行為，我政府均將承認(rèn)其為合法矣，其荒唐悖謬如此，亟應(yīng)嚴(yán)加糾正······直接以自耕農(nóng)為對(duì)象······倘有故意阻撓或意存觀望者，即驅(qū)逐下洲，無條件收回耕地。

由此可知，淪陷期間，九洑洲全部官地、民地都被包括上述大有農(nóng)場(chǎng)、利民墾殖公司等四家公司占?jí)ā６谶€都以后，這四家公司的負(fù)責(zé)人都被判為漢奸，因之公司對(duì)洲地的一切權(quán)益亦告失效。浦口江灘地的復(fù)雜地權(quán)歸屬反而被“快刀斬亂麻”，可謂頗為意外地解決了困擾政府及地方社會(huì)數(shù)十年的頑疾。

結(jié)語

南京江北地區(qū)的縣域劃分，是理解近代南京城市發(fā)展的重要視角，更是觀察現(xiàn)代性因素影響行政區(qū)劃調(diào)整的有效途徑。早在1947年，譚其驤先生就曾提出“一地方至于創(chuàng)建縣治，大致即可以表示該地開發(fā)已臻成熟”，而就“某一區(qū)域內(nèi)各縣作一綜合的觀察，則不啻為一部簡(jiǎn)要的地方開發(fā)史”的觀點(diǎn)。就南京江浦地區(qū)而言，江浦縣在明初即已初成，500余年間的區(qū)域開發(fā)已趨“飽和”，若無現(xiàn)代化進(jìn)程的促動(dòng)，浦口的區(qū)位功能和空間價(jià)值當(dāng)不會(huì)發(fā)生質(zhì)變。

可以說，江浦近代行政區(qū)劃調(diào)整背后，實(shí)為農(nóng)業(yè)時(shí)代以土地開墾為主導(dǎo)的傳統(tǒng)開發(fā)方式向工業(yè)時(shí)代依托交通區(qū)位進(jìn)行開發(fā)之形式的轉(zhuǎn)換。這樣的“地方開發(fā)史”理路可謂近代南京城市形態(tài)演進(jìn)與格局變遷的典范式呈現(xiàn)。晚清及民國(guó)時(shí)期南京城市的發(fā)展過程充分體現(xiàn)了“現(xiàn)代性”的影響。就南京主城地區(qū)而言，晚清時(shí)期，下關(guān)開埠造就了城市西北沿江地帶西化景觀帶的形成，而作為中國(guó)第一次舉辦的世界博覽會(huì)，南洋勸業(yè)會(huì)的籌辦則為南京中北部地區(qū)的城市開發(fā)提供了時(shí)代契機(jī)。更不用說民國(guó)時(shí)期依托西方城市規(guī)劃理念所倡行的《首都計(jì)劃》對(duì)于城市格局全方位的重整，無論是城市功能分區(qū)的規(guī)范、現(xiàn)代化交通設(shè)施的興建、西式建筑的林立而起，還是包括城墻在內(nèi)的傳統(tǒng)城市設(shè)施的重新利用，近代南京之開發(fā)的邏輯和方式都與傳統(tǒng)時(shí)代大相徑庭，而江北地區(qū)江浦縣因現(xiàn)代化動(dòng)因而得到開發(fā)，則是此一歷史過程的重要表征。

具體而言，現(xiàn)代化因素之于江浦縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的作用力，在三個(gè)方面表現(xiàn)得尤其明顯。

第一，現(xiàn)代化的交通方式對(duì)于地緣政治空間的改造力度頗為醒目。近年來，多有學(xué)者關(guān)注鐵路與近代中國(guó)社會(huì)變動(dòng)的轉(zhuǎn)變，并強(qiáng)調(diào)作為現(xiàn)代化符號(hào)的鐵路對(duì)于地方社會(huì)的積極提振，考察在鐵路樞紐地位的形成過程中、近代商貿(mào)體系的需求背景下近代交通型城市的崛起。而發(fā)人省思的對(duì)比是，津浦鐵路的“落地”顯然沒有讓江浦成為具有鮮明近代特色的新興城鎮(zhèn)，反而給地方帶來了頗多消極影響。本文或許可以作為反思現(xiàn)代化因素之“雙刃劍”效應(yīng)的典型案例。

第二，城市型政區(qū)伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程，對(duì)傳統(tǒng)行政區(qū)劃體系與層級(jí)造成影響。在設(shè)立之初，城市型政區(qū)與原地域性政區(qū)之間的關(guān)系模糊，權(quán)力劃分并不明確，張力因之出現(xiàn)，并在縣級(jí)政區(qū)的治權(quán)、轄屬、邊界等方面集中體現(xiàn)。因此，對(duì)于被裹挾進(jìn)“省市劃界”爭(zhēng)端的縣級(jí)政區(qū)進(jìn)行研究，是厘清近代城市發(fā)展與城市建設(shè)過程的重要維度，而關(guān)注充滿現(xiàn)代性的城市型政區(qū)在設(shè)立之初與周邊縣域的相互關(guān)系，亦成為深化認(rèn)識(shí)中國(guó)城市之“城市特性”（urbanity）的關(guān)鍵視角。

第三，民意表達(dá)在近代縣級(jí)政區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。本地居民對(duì)于地方事務(wù)發(fā)聲的行為自然不是近代才有的現(xiàn)象，但通過報(bào)刊發(fā)表、出版物宣講等現(xiàn)代化傳播方式表達(dá)意愿，則在近代愈加成為地方社會(huì)參政議政的習(xí)見手段。就江浦地區(qū)而論，地方士紳利用時(shí)人對(duì)外國(guó)勢(shì)力的恐懼與客籍商團(tuán)的對(duì)抗、采用“自治”表述以強(qiáng)調(diào)自開商埠的合法性等行為，都可以視作近代特殊時(shí)空語境下的民意表達(dá)方式，亦提示我們對(duì)“國(guó)家—地方”關(guān)系的近代特質(zhì)進(jìn)行深思。

當(dāng)然，現(xiàn)代化視域下的縣級(jí)政區(qū)調(diào)整，絕非與傳統(tǒng)時(shí)代諸般要素截然二分。從江浦地區(qū)的個(gè)案來看，因江邊灘地漲沒不定，土地難于清丈，地界往往難分，這是瀕水灘地復(fù)雜地權(quán)關(guān)系的原點(diǎn)。明清時(shí)期，地方政府雖出臺(tái)相關(guān)政策，但在無法進(jìn)行長(zhǎng)期、規(guī)律的土地清丈的情形下，官方規(guī)定大多形同具文，地方社會(huì)則發(fā)展出以分股形式均攤灘地收入的應(yīng)對(duì)方式。但在近代地方開發(fā)亟需明晰邊界的情形下，地區(qū)的傳統(tǒng)習(xí)慣無法滿足特別的現(xiàn)實(shí)需求，遂影響了晚清民國(guó)數(shù)十年間的央地關(guān)系，可見前現(xiàn)代的行為邏輯在近代政區(qū)調(diào)整的過程中亦扮演著重要角色。而傳統(tǒng)與現(xiàn)代的無法割裂與糾葛不清，本身也是一種近代維度的體現(xiàn)，提供了觀察復(fù)現(xiàn)歷史線索的可能性。由此，縣級(jí)行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，以及此一過程中的建置調(diào)整、轄區(qū)劃界、權(quán)屬劃分等相關(guān)議題，皆凸顯了行政區(qū)劃變遷的“近代”維度，成為認(rèn)識(shí)中國(guó)現(xiàn)代化復(fù)雜邏輯的關(guān)鍵所在。

作者：胡簫白

來源：《近代史研究》2025年第5期

選稿：宋柄燃

編輯：耿 曈

校對(duì)：宋柄燃

審訂：汪依婷

責(zé)編：楊 琪

（由于版面內(nèi)容有限，文章注釋內(nèi)容請(qǐng)參照原文）

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