全文實錄 |《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》發布，自然資源部權威解讀

導讀

為加強和規范城鎮開發邊界管理，自然資源部制定出臺《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》，對城鎮開發邊界的劃定、實施和調整維護引導等作出規定，引導城鎮集約緊湊發展，推動城鎮空間布局持續優化。今日下午，自然資源部舉行新聞發布會解讀這一新規，并介紹地方典型經驗做法。

本文字數：13063字

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自然資源部新聞發言人、宣教中心主任夏俊

各位媒體朋友，大家下午好！

歡迎各位參加自然資源部2026年2月例行新聞發布會。感謝大家長期以來對自然資源工作的關心支持。

黨的二十屆四中全會提出，要優化國土空間發展格局，深入推進以人為本的新型城鎮化。城鎮開發邊界是國土空間規劃編制實施中的一項關鍵內容。加強和規范城鎮開發邊界管理，對于加強生態文明建設、推動城鎮內涵式高質量發展具有重要意義。為貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，進一步強化城鎮開發邊界管理，自然資源部制定出臺了《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》。

出席今天發布會的有：自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞、副局長李亮。同時，為了大家更好地了解《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》的實踐路徑和具體實施，本次發布會還邀請了寧夏回族自治區自然資源廳副廳長馬海軍、上海市規劃和自然資源局總體規劃處處長潘海霞、陜西省榆林市自然資源和規劃局副局長賀楓斐，他們將結合地方實際，分享城鎮開發邊界管理過程中的相關舉措和經驗做法。

首先請自然資源部國土空間規劃局謝海霞局長介紹《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》有關情況。

自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞

感謝新聞界的各位新聞媒體朋友們，首先，我謹代表國土空間規劃局，對大家長期以來對國土空間規劃工作的關心關注與支持表示衷心感謝！

為貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，加強和規范城鎮開發邊界管理，在系統總結實踐經驗的基礎上，自然資源部印發了《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），下面我從出臺背景、《辦法》主要內容、下一步工作等三個方面向大家介紹。

（一）出臺背景

黨的十八大以來，習近平總書記就劃定城鎮開發邊界多次作出重要指示，強調要科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。去年召開的中央城市工作會議作出了我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段“兩個重大判斷”。強調要轉變城市發展方式，更加注重集約高效。優化城市功能結構和空間布局，提升資源和空間集約節約利用水平，實現綠色低碳智慧發展。黨的二十屆四中全會提出，要完善國土空間規劃體系，落實優化耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等控制線，分區分類實施差別化、精細化用途管制。

2023年我部印發了《關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》，初步回答了城鎮開發邊界從“怎么劃”轉向“怎么管”的問題，支撐了各地開展城鎮開發邊界管理工作，引導城鎮集約緊湊發展，城市盲目擴張“攤大餅”問題得到有效遏制。通知印發以來，我們積極跟蹤各地實施的成效和遇到的問題，特別是“經濟大省挑大梁”包片服務中的地方訴求，在廣泛征求意見、總結經驗的基礎上研究制定了《辦法》，將成熟做法上升為規范性文件，明確“劃、管、用、調、監”全流程規則，既延續了已有實施效果較好的政策，又根據經濟社會發展面臨的新形勢、新要求，特別是面向支撐“十五五”高質量發展，提出了一些新的改進和創新措施，為依法依規加強和規范城鎮開發邊界管理、進一步推動城鎮開發邊界精細化、差異化管控提供遵循，是完善國土空間規劃體系，縱深推進“多規合一”改革的重要制度成果。

（二）《辦法》的主要內容

作為城鎮開發邊界管理的基本制度文件，《辦法》圍繞劃定、實施、調整維護等全鏈條全流程優化設計，全文共分為19條，主要內容包括以下幾方面。

一是統籌發展和安全，合理安排城鎮空間布局，推動城鎮集約緊湊發展。城鎮開發邊界是指在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等?！掇k法》明確城鎮開發邊界劃定要守住資源安全底線，避讓連片優質耕地和自然生態空間、地質災害極高風險區和高風險區、蓄滯洪區、大遺址保護區、重要礦產資源富集區域等不適宜城鎮建設區域；要框定城鎮開發邊界內的新增建設用地規模，并將其作為國土空間總體規劃的約束性指標，嚴控城鎮建設占用耕地、林地、濕地等，讓城市發展從“依賴新增土地”轉向 “盤活存量空間”，從“向外擴張”轉向“向內提質”，推動城市走集約發展的道路。通過統籌劃定耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線及綠地系統線、水體保護線、歷史文化保護線和基礎設施建設控制線等空間底線，為城市各類開發建設行為“明底線、劃邊框”，防止城市“攤大餅”式無序擴張，守住綠水青山和田園風光，為市民保留更好的生態環境和休閑空間；引導城市緊湊布局、功能集聚，推動教育、醫療、養老、交通等公共服務資源更均衡、更高效配置。

二是加強城鎮建設用地規模、結構、布局、時序實施管理，完善城市功能，提升空間品質。一是在城鎮開發邊界內，要結合國土空間規劃編制實施，細化完善城鎮建設用地的規劃分區、用地布局、土地使用性質、開發強度等規劃要求，統籌優化城市生產、生活、生態空間，因地制宜補齊公共服務設施短板，就近滿足百姓買菜、看病、送孩子上學、遛彎鍛煉的需求，增加城市綠化空間和景觀游憩空間，為城市發展“留白”，為市民生活“增綠”，構建人與自然和諧共生的高質量城市空間。也要統籌增量用地和存量用地，統籌城鎮地上和地下空間，促進土地混合利用和用途合理轉換，把閑置廠房變創業園區、社區公園，把城市邊邊角角的零碎地塊改建成健身廣場、街角綠地，支持新產業新業態發展。二是城鎮開發邊界外，要加強國土空間規劃正負面清單管理，嚴格控制新增城鎮建設，不得規劃建設各類新城新區、開發區、非農產業園區等集中城鎮建設用地，僅允許安排一些對選址有特殊要求的獨立城鎮建設用地，比如需依托鄉村或生態景觀資源進行的旅游開發用地、一二三產業融合用地、具有鄰避和安全要求的市政基礎設施用地、就近礦產資源產地安排的能源資源開發用地等。三是要加強時序管理，要求省級自然資源主管部門依據國民經濟和社會發展五年規劃、國土空間規劃，加強對市縣新增城鎮建設用地規模的時序調控，合理安排投放節奏，避免閑置浪費。

三是健全城鎮開發邊界正向優化機制，強化城鎮開發邊界對經濟社會發展的動態適應能力。為更好適應經濟社會高質量發展需要，《辦法》明確，在確保不突破國土空間總體規劃確定的約束性指標、維持城鎮空間布局總體穩定的前提下，允許因國家和省重大戰略實施及重大項目建設，災害預防、搶險避災、災后恢復重建和移民搬遷等7種情形，對城鎮開發邊界進行正向優化。此外，為了服務保障國家發展戰略、統籌優化城鄉空間布局，《辦法》還結合實際，對能源化工產業發展、歷史圍填海遺留問題處理、災害避險搬遷、生態保護紅線內現有建設用地退出給予單列增補城鎮開發邊界的政策支持；明確“在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，因成片開發征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發方案”，積極回應各地反應較強烈的訴求。同時，支持結合國土空間規劃實施監測評估，強化省級統籌，對省域范圍內各市、縣的新增城鎮建設用地規模進行統籌平衡。確需突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，或對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的，要按程序報請修改國土空間總體規劃，切實維護規劃嚴肅性?？梢钥闯鰜?，我們對于城鎮開發邊界的調整維護，是越來越精細化了，而在程序上，則是更便于大家操作了。

四是在“一張圖”上加強城鎮開發邊界的全生命周期管理。《辦法》提出城鎮開發邊界發生變化的，應及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，部里將通過“一張圖”，加強城鎮開發邊界的實施、監測評估、監督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構將把地方政府落實城鎮開發邊界管控要求情況作為督察的重要內容。

（三）下一步工作

我部將指導省級自然資源部門制定實施細則，細化各項政策舉措，加強對市縣工作的指導，以自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”為依托進一步規范“三區三線”管理，通過優質的規劃服務為空間賦能，強化按規劃批地管地要求，支持重大項目早落地、快開工，實現“要素跟著項目走、項目跟著規劃走”，為“十五五”規劃開好局提供有力的空間支撐和要素保障。

自然資源部新聞發言人、宣教中心主任夏俊

感謝謝海霞局長的介紹。下面請寧夏回族自治區自然資源廳馬海軍副廳長介紹經驗做法。

寧夏回族自治區自然資源廳副廳長馬海軍

感謝各位記者對寧夏城鎮開發邊界管理工作的關心關注。《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》立足全國工作實際，充分吸收各地有益經驗，尤其是“加強城鎮開發邊界內的增量用地規模區域統籌”等創新政策措施，打通了土地資源向優勢地區集聚的政策通道，對提升全國增量用地配置水平具有重要意義。

去年，我們在自然資源部的指導和支持下，聚焦各市縣發展不均衡、部分增量用地供給與產業發展空間需求失衡等現實問題，用足用好城鎮開發邊界正向優化，特別是增量用地使用方面的政策舉措，建立了城鎮開發邊界內增量用地省級統籌機制，探索形成了一套涵蓋“潛力識別、統籌調劑、邊界優化”的全鏈條閉環工作范式，以空間資源高效配置服務高質量發展。主要做了5個方面工作。

第一，摸清家底，繪制增量用地“基底圖”。我們以國土空間規劃年度體檢為契機，以縣域為單元，對新增城鎮建設用地使用實行臺賬管理，在自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”上，精準識別全區27個市縣和23個工業園區城鎮開發邊界增量用地使用情況，深入分析“十四五”未使用增量用地數量、位置、現狀，對交通、能源等各類專項規劃謀劃的重大項目進行模擬布局，提前預留“十五五”“十六五”城鎮建設增量用地，全面掌握“已用、未用、預留”3類增量用地的“家底清單”，為后續統籌調劑奠定基礎。

第二，搭建平臺，打破區域界線“阻礙墻”。我們聚焦“部分增量用地供給和產業空間需求失衡、市縣間增量用地調劑機制不健全”問題堵點，精準發力破題，印發實施《加強城鎮開發邊界管理 服務優勢特色產業發展的若干措施》，在不突破全區城鎮開發邊界總量的前提下，建立城鎮開發邊界增量用地省級統籌機制，將各地未用的增量用地納入全區統一調劑“總盤子”。讓“有需求無指標”的地區不再“等米下鍋”，讓“有指標無需求”的地區資源不浪費，引導土地資源向效益更高、需求更迫切的地區和產業聚集，實現“增量空間跟著產業需求走”。

第三，明確路徑，校準統籌調劑“導航儀”。我們制定全區“十四五”增量用地統籌調劑工作方案，統籌未用增量用地規模4.8萬畝，通過“一張圖”系統鎖定統籌空間的四至范圍坐標，形成全區增量用地統籌調劑庫。明確各市縣增量用地使用規模達到管控要求上限條件的，可申請自治區統籌調劑。按照“縣域為主、市域為輔、跨市域為補充”的原則，優先在縣域內調劑，縣域無法滿足的由市域協調，市域仍有缺口的由自治區統籌跨市域調劑。

第四，精準配置，提升增量匹配“精準度”。涉及統籌調劑的地區，按要求編制城鎮開發邊界局部優化方案，經批準后作為規劃管理、用地審批的依據。截止目前，我們已先后向寧東能源化工基地、中衛市大數據中心調劑1.8萬畝和0.67萬畝增量用地，有力支撐了寧夏凱信、碳合等總投資289億元的現代煤化工、新材料項目落地建設，顯著提升了增量空間與產業布局的匹配度，為優勢地區和特色產業的高質量發展提供了堅實的空間保障。

第五，加強聯動，下好全域統籌“一盤棋”。我們始終堅持“從嚴控制城鎮開發邊界內增量用地規?！钡目傮w要求，系統考慮全局與局部、當前與長遠、供給與需求，掌握增量用地使用現狀和發展趨勢，采取“省級政府決策、區廳執行、市縣推進”的工作模式，強化統籌調劑工作的組織保障。同時，我們既在“收”上出實招，針對不同市縣量身定制增量用地回收方案，實行動態管理，確保不影響當地發展、不造成大量增量用地閑置；又在“用”上嚴把關，認真審核市縣申請條件，及時將正式啟用的統籌調劑成果納入“一張圖”管理，定期跟蹤調劑增量空間使用情況，推動城鎮空間布局持續優化。

下一步，我們將認真貫徹自然資源部部署要求，精耕細作落實城鎮開發邊界管理辦法，及時修訂我區管理政策，守底線、抓機遇、強保障、提效能，確保增量空間不僅能“管得住”，更能“用得好”。

自然資源部新聞發言人、宣教中心主任夏俊

感謝馬海軍副廳長的介紹。下面請上海市規劃和自然資源局總體規劃處處長潘海霞同志介紹經驗做法。

上海市規劃和自然資源局總規處潘海霞處長

感謝各位記者對上海市規劃資源工作的關心關注。上海是一個超大城市，人口、產業等要素高度集聚，同時也長期面臨資源環境緊約束的壓力。一直以來，上海堅持一張藍圖繪到底，按照“底線約束、內涵發展、彈性適應”的原則，通過劃定和管理城鎮開發邊界這個重要手段，嚴守空間安全底線，優化城鄉空間格局，提升土地集約節約利用水平，推動超大城市發展轉型?？傮w而言，城鎮開發邊界的劃定和管理，上海有以下三方面特點：

一是堅持總規引領，持續優化超大城市空間格局。2017年國務院批復“上海2035”總規，明確了建設“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的總目標。圍繞這個總目標，在科學評估國土資源環境承載能力和國土空間開發適宜性的基礎上，通過劃定城鎮開發邊界，構建“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間格局，防止城市建設無序蔓延。在實施總規的過程中，嚴守城鎮開發邊界2800平方公里的總規模，引導開發建設活動向邊界內集中，邊界外則有序推進建設用地減量。近期，在自然資源部指導下，上海率先啟動總規五年實施評估和動態維護工作，主動適應城市發展的新形勢新任務新要求，銜接“十五五”規劃，落實重大戰略和重點項目，優化“三區三線”，進一步強化主城區的輻射引領，提升新城的綜合性節點城市功能，不斷優化主城區、新城、都市圈一體化的空間格局。

二是突出剛彈結合，強化城鎮開發邊界管理的底線約束和彈性適應。貫徹落實2023年部關于做好城鎮開發邊界管理的通知要求，上海依托“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”的國土空間規劃體系，將城鎮開發邊界層層傳導落地，納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”。一方面，嚴格落實“三個不得”的管控要求，在城鎮開發邊界外不進行城鎮集中建設，不規劃建設各類開發區、產業園區，不規劃城鎮居住用地。另一方面，在嚴格落實耕地保護、生態保護優先序，確保城鎮開發邊界總規模和新增建設用地不增加的前提下，對城鎮開發邊界進行局部優化，幾年來，有力保障了重大戰略實施和重點項目落地。

三是創新實施路徑，推動城鄉空間治理取得新成效。通過劃定和管理城鎮開發邊界，上海的城市空間格局持續優化，土地資源綜合利用效益顯著提高，城鄉空間品質不斷提升。在城鎮開發邊界內促進城鎮布局緊湊、空間集約，構建了可持續的城市更新模式，土地供應中來自存量的比例逐年上升至約70%，僅產業用地近兩年就盤活存量約75平方公里，存量更新已成為上海土地利用的主要途徑。在城鎮開發邊界外累計推進低效建設用地減量超過130平方公里，同時創新開展生態復合單元規劃建設、“滬派江南”營造等工作，持續優化郊野地區的空間布局。

下一步，上海將繼續貫徹落實自然資源部要求，在推動城市高質量發展的進程中，將城鎮開發邊界作為規劃引領、空間支撐、資源保障的重要手段，以高水平規劃資源工作，服務上海“十五五”開局起步。

自然資源部新聞發言人、宣教中心主任夏俊

感謝潘海霞處長的介紹。下面請陜西省榆林市自然資源和規劃局副局長賀楓斐同志介紹經驗做法。

陜西省榆林市自然資源和規劃局賀楓斐副局長

感謝各位記者對榆林城鎮開發邊界管理工作的關心關注。榆林是國家重要的能源化工產業基地，經過20多年的發展，已成為國家重要的能源供應基地和現代煤化工產業示范區，成為國家“西煤東運”“西氣東輸”“西電東送”的重要源頭。

在城鎮開發邊界劃定中，我市對能源化工產業用地給予重點保障，將有限的新增城鎮建設用地規劃指標重點向能化園區布局，為建設國家能源化工基地提供空間保障。“十四五”期間，全市共使用新增城鎮建設用地指標7.96萬畝，有效保障了國能煤炭綜合利用、陜煤煤炭分質利用等中省重點能源化工項目的用地需求。

能源化工項目布局具有特殊性，“對居住和公共設施等環境有較大干擾”、“選址要遠離城區鎮區，留足安全防護距離”，也具有投資規模高、用地面積大的顯著特點。如陜煤煤炭分質高效轉化項目投資1500億元、用地面積達2.4萬畝。根據我們初步測算，“十五五”期間，計劃建設的能化項目用地還需約5萬畝，僅憑現有的新增城鎮建設用地增量規模難以保障。為此，我們積極向自然資源部匯報，提出考慮能源化工項目用地特點的建議。此次出臺的《管理辦法》中明確，國家級能源化工產業基地位于城鎮開發邊界外，確有能源化工等項目落地的，可增補城鎮開發邊界規模，不計入城鎮開發邊界擴展倍數核算。這條政策解決了我市能源化工產業基地建設規劃指標短缺的問題，對于我市建設國家能源化工基地和經濟社會發展具有極其重大的意義。下一步，我市將充分運用此辦法政策，做好能化項目的空間保障，在實施過程中細化工業用地規劃布局，嚴格落實相關用地標準，為建設國家能源化工基地和創建能源革命創新示范區奠定基礎。

自然資源部新聞發言人、宣教中心主任夏俊

謝謝賀楓斐副局長，感謝各位的介紹，下面我們進入答問環節，按照慣例，請大家在提問前通報一下所在的新聞機構。

記者

我們知道，當前各地正處于 “十五五” 規劃編制的關鍵階段。請問，《城鎮開發邊界管理辦法》的出臺，將從哪些方面具體促進 “十五五” 規劃的編制與實施，確保這一關鍵時期的發展藍圖能夠落地實施？

空間規劃局李亮副局長

感謝您的提問，我來回答這個問題。《辦法》的出臺，恰逢“十五五”規劃編制的關鍵窗口期，二者在時間節點、戰略目標和實施路徑上高度契合?！掇k法》提出的政策措施和工作要求，將為科學編制“十五五”規劃提供有力支撐，為有效實施“十五五”規劃提供長效保障。主要體現在以下四個方面：

一是支持銜接“十五五”規劃，對城鎮開發邊界進行正向優化。辦法在原有6種允許進行城鎮開發邊界優化的情形基礎上，新增加1種情形，即經國土空間規劃實施監測評估，因城鎮功能布局優化確需對城鎮開發邊界進行優化的。支持各地銜接“十五五”規劃，根據“十五五”經濟社會發展需要和重大項目布局安排，統籌優化城鎮開發邊界等空間邊界。

二是倒逼轉型，推動“十五五”內涵式高質量發展。“十五五”時期是我國推動高質量發展的關鍵期，核心是實現從“有沒有”到“好不好”的轉變?！掇k法》提出的嚴控城鎮無序蔓延，支持存量盤活等一系列措施要求，有利于倒逼各地在“十五五”期間，將更多精力投入到城市更新、低效用地再開發、地下空間利用和存量資源盤活上，推動產業轉型升級，完善城市功能，促進職住平衡。

三是強化省統籌調配，提升空間資源對發展變化的整體適配能力。面對區域發展不平衡、重大項目跨區域布局等新情況，單靠市縣層面很難實現空間資源最優配置。《辦法》突出強化省域統籌，要求各省加強城鎮開發邊界內的增量用地規模區域統籌，根據主體功能定位、經濟社會發展和人口變化趨勢等，對省域內各市縣之間的新增城鎮建設用地規模統籌平衡，優化空間資源配置。支持省級預留一定比例的新增城鎮建設用地機動規模，根據重大戰略實施、重大項目選址、新產業新業態發展等新需要，逐步落圖落位。這種“全省一盤棋”的統籌模式，能夠有效對沖局部地區的不確定性：有的地方發展快、項目多，可以在省域統籌下優先保障；有的地方需要轉型調整，可以有序騰挪空間；重大跨區域項目可以在更大范圍內精準匹配空間資源。通過統籌調配、余缺互補，讓有限的空間資源跟著戰略走、跟著項目走、跟著民生需求走，有力提升國土空間規劃對經濟社會動態變化的適應能力和保障能力。

四是健全全周期數字化監管，實現對發展變化的快速響應。《辦法》明確，要依托自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，加強城鎮開發邊界的實施、監測評估、監督等全生命周期管理。這種數字化、全周期監管模式，有利于及時發現規劃實施中的新情況、新問題，對發展需求變化做到早識別、早應對；快速評估邊界調整、項目落地、存量盤活的實施效果，為后續優化調整提供科學依據，避免盲目決策、被動應對。簡單說，就是讓城鎮開發邊界從“被動管控”轉向“主動適應、精準服務、動態優化”，真正做到與經濟社會發展同頻共振。

記者

“十五五”期間，一批事關國家戰略實施、產業升級和民生福祉的重大項目將陸續上馬。項目落地，空間先行，在加強重大項目空間保障、加快項目落地上馬方面，辦法提出了哪些具體的措施？

空間規劃局李亮副局長

感謝您的提問。保障重大項目落地、支撐經濟社會高質量發展，是本次制定《辦法》的重要目標和核心導向。《辦法》在延續已有有效措施的基礎上，針對近兩年地方經濟社會發展中反映的問題和建議，增加了一些支持的政策措施。主要包括以下幾個方面：

一是對一些特定情況，給予新增城鎮建設用地支持，允許增補城鎮開發邊界。如為推動國家能源化工基地建設，加快盤活利用歷史圍填海區域，允許歷史圍填海區域和國家級能源化工產業基地范圍內確有建設項目落地的，單列增補城鎮開發邊界；支持對實施災害避險搬遷、生態保護紅線內現狀建設用地退出形成的結余建設用地指標，可按一定比例折算為新增城鎮建設用地規模，單列增補城鎮開發邊界。

二是大力支持盤活存量建設用地，推動歷史遺留的批而未用土地加快開發利用。對城鎮開發邊界外“三區三線”劃定成果啟用之前已依法批準的現狀城鎮建設用地、以及在自然資源部監管系統備案的已批準未建設土地，可按程序納入城鎮開發邊界或作為有特定選址要求的獨立城鎮建設用地使用，不占用原有的新增建設用地規模。

三是允許根據實際需要對城鎮開發邊界進行動態優化。在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，不對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的前提下，允許因國家和省重大戰略實施、重大政策調整、重大項目建設需要，對城鎮開發邊界進行正向優化。

四是簡化有關程序，加快手續辦理。對未編制或正在編制詳細規劃區域內有特定選址要求的獨立城鎮建設用地，市縣自然資源主管部門可依據國土空間總體規劃及管控要求提出選址意見或規劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規劃，報市縣人民政府批準后，作為核發選址意見或提出規劃條件的依據。

自然資源部新聞發言人、宣教中心主任夏俊

感謝各位媒體朋友對自然資源工作的關心支持！今天的例行新聞發布會到此結束。祝各位元宵節快樂！

謝謝大家！

全文如下

城鎮開發邊界管理辦法（試行）

第一條為加強和規范城鎮開發邊界管理，推動城鎮高質量發展，根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規，制定本辦法。

第二條城鎮開發邊界的劃定、實施、調整和監督，適用本辦法。

本辦法所稱城鎮開發邊界，是指在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。

第三條國務院自然資源主管部門負責制定城鎮開發邊界管理政策和技術標準，明確劃定規則和管控要求。地方各級自然資源主管部門負責本行政區域內的城鎮開發邊界管理工作。

第四條結合各級國土空間規劃編制，上下聯動、逐級細化，在縣級國土空間總體規劃中統籌劃定城市、建制鎮、各類開發區等的城鎮開發邊界。不編制縣級國土空間總體規劃的市轄區，在市級國土空間總體規劃中劃定。

第五條劃定城鎮開發邊界應避讓連片優質耕地和自然生態空間、地質災害極高風險區和高風險區、蓄滯洪區、大遺址保護區、重要礦產資源富集區域等不適宜城鎮建設區域，充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機場、高壓走廊等自然地理和地物邊界，形態盡可能完整，便于識別、便于管理。

第六條以規劃基期年的現狀城鎮建設用地規模為基數設置城鎮開發邊界擴展倍數，框定城鎮開發邊界內的增量用地規模，作為國土空間總體規劃的約束性指標。超大特大城市、人均城鎮建設用地超過國家標準的城市，要從嚴控制城鎮開發邊界內的增量用地規模。

第七條推動城鎮建設用地向城鎮開發邊界內集中，促進城鎮集約集聚建設。嚴格城鎮開發邊界外新增城鎮建設用地管控，不得規劃新增城鎮集中建設用地（含各類開發區、非農產業園區范圍內的城鎮建設用地）；除國有農（林、牧）場內以及重點項目拆遷配套建設安置居住區等特殊情況外，原則上不得規劃新增城鎮居住用地，僅允許規劃有特定選址要求的獨立城鎮建設用地。

城鎮開發邊界內要結合國土空間規劃編制實施，細化明確城鎮建設用地的規劃分區、用地布局、土地使用性質、開發強度等規劃要求，優化城鎮生產、生活、生態空間，加強歷史文化保護，促進土地混合利用和用途合理轉換。城鎮開發邊界內納入歷史文化保護線范圍的國家考古遺址公園，不計入城鎮開發邊界擴展倍數。

第八條省級自然資源主管部門應依據國民經濟和社會發展五年規劃、國土空間規劃，加強對市縣新增城鎮建設用地規模的時序調控，合理安排投放節奏。

第九條依據主體功能區戰略和國土空間總體規劃確定的功能定位、空間結構、規劃分區管控等要求，結合城鄉融合、陸海統籌、區域一體化發展和旅游開發、能源資源開發、“平急兩用”設施建設、邊境地區建設、鄰避及安全要求等合理需要，可在城鎮開發邊界外規劃布局有特定選址要求的獨立城鎮建設用地，按程序納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，按照城鎮建設用地實施用途管制和規劃許可。涉及的新增城鎮建設用地，納入城鎮開發邊界擴展倍數統籌核算。

對未編制或正在編制詳細規劃區域內有特定選址要求的獨立城鎮建設用地，市縣自然資源主管部門可依據國土空間總體規劃及管控要求提出選址意見或規劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規劃，報市縣人民政府批準后，作為核發選址意見或提出規劃條件的依據。

省級自然資源主管部門可制定城鎮開發邊界外有特定選址要求的獨立城鎮建設用地的名錄清單。

第十條城鎮開發邊界外“三區三線”劃定成果啟用之前已依法批準的現狀城鎮建設用地、以及在自然資源部監管系統備案的已批準未建設土地，可按本辦法有關規定納入城鎮開發邊界或作為有特定選址要求的獨立城鎮建設用地使用，不計入城鎮開發邊界擴展倍數。

第十一條在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，因成片開發征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發方案，縣級以上地方人民政府應就土地成片開發征收是否符合公共利益作出說明，將農用地轉用和成片開發征收土地申請合并報有批準權的地方人民政府。

第十二條在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，不對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的前提下，因下列情形需要，可對城鎮開發邊界進行局部優化。局部優化應綜合考慮交通、市政基礎設施的可達性和服務范圍，促進城鎮開發邊界形態盡可能完整，原則上不得產生新的天窗和破碎圖斑?，F狀已建成且保留的城鎮建設和已批準用于城鎮建設的用地原則上不得調出城鎮開發邊界。

（一）國家和省重大戰略實施、重大政策調整、重大項目建設；

（二）行政區劃調整；

（三）災害預防、搶險避災、災后恢復重建和移民搬遷；

（四）實施全域土地綜合整治；

（五）已依法依規批準并備案的建設用地，已辦理劃撥或出讓手續，已核發建設用地使用權權屬證書，確需納入城鎮開發邊界的；

（六）耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線優化調整過程中確需統籌優化城鎮開發邊界的；

（七）經國土空間規劃實施監測評估，因城鎮功能布局優化確需對城鎮開發邊界進行優化的。

局部優化由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，逐級審查后，對于情形（一）至（六）報省級自然資源主管部門批準；對于情形（七）報省級人民政府批準，其中國務院審批國土空間總體規劃城市的市級局部優化方案需報自然資源部備案。法律法規另有規定的，依照其規定辦理。

城鎮開發邊界優化確需突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，或對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的，應由縣級或市級國土空間總體規劃組織編制機關按程序報請修改國土空間總體規劃。

第十三條國土空間規劃編制審批或項目規劃建設中，因用地勘界、比例尺精度、權屬范圍銜接等技術原因，需對城鎮開發邊界進行技術修正的，由規劃組織編制機關結合規劃編制審批和項目用地報批及時開展，定期匯總更新開發邊界數據，無需單獨報批。

技術修正的相關標準由省級自然資源主管部門制定。

第十四條符合以下情形的，可增補城鎮開發邊界，匯交到全國自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”封閉運行，不計入本行政區域城鎮開發邊界擴展倍數核算。

（一）已填成陸但未納入規劃基期年變更調查建設用地的圍填海區域內，確有重大產業、公共服務設施、基礎設施項目等城鎮建設項目落地的；

（二）國家級能源化工產業基地位于城鎮開發邊界外，確有能源化工等項目落地的。應以工業用地為主，嚴格落實相關用地標準，原則上不得進行商品住房等房地產開發；

（三）實施災害避險搬遷、生態保護紅線內現狀建設用地退出的，形成的建設用地指標在優先滿足農民安置、鄉村發展建設后，節余指標可按50%的比例折算為新增城鎮建設用地規模。增補的城鎮開發邊界原則上不得安排在超大特大城市中心城區周邊；

（四）其他符合國家、自然資源部相關政策要求的。

增補城鎮開發邊界的，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準。

第十五條省級、市級自然資源主管部門應加強城鎮開發邊界內的增量用地規模區域統籌，根據主體功能定位、經濟社會發展和人口變化趨勢以及增量用地規模使用情況，結合國土空間規劃實施監測評估，對省、市域范圍內各市、縣之間的城鎮開發邊界擴展倍數進行統籌平衡，優化空間資源配置。

省級、市級、縣級可預留一定比例的增量用地機動規模，在國土空間規劃編制實施過程中逐步落圖落位，保障重大戰略實施和重大項目落地的空間需求。

預留的增量用地機動規模落圖落位，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準。

第十六條根據本辦法城鎮開發邊界發生變化的，應及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，并基于自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”加強實施和監督。

第十七條國務院自然資源主管部門通過自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，加強城鎮開發邊界的實施、監測評估、監督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構將把地方政府落實城鎮開發邊界管控要求情況作為督察的重要內容。

第十八條省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，可根據本辦法制定本行政區域內城鎮開發邊界管理的實施細則，抄報自然資源部。

第十九條本辦法有效期3年?！蹲匀毁Y源部關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》同時廢止。

本文來源：自然資源部官網

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