《地下文物埋藏區(qū)劃定指南》解讀

為指導(dǎo)各地按照《中華人民共和國文物保護(hù)法》要求科學(xué)劃定地下文物埋藏區(qū)，并把文物保護(hù)管理納入國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施，近日，國家文物局、自然資源部在廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，研究制定了《地下文物埋藏區(qū)劃定指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），現(xiàn)就有關(guān)內(nèi)容解讀如下。

一、編制背景

地下文物埋藏區(qū)是城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)地下文物保護(hù)的重要實(shí)踐。從20世紀(jì)90年代開始，北京、江蘇、浙江、山西、湖南等18省區(qū)市以及寧波、濟(jì)南、杭州、南京、成都等34座城市，將劃定地下文物埋藏區(qū)列入地方性文物保護(hù)法規(guī)中并提出保護(hù)管理要求，率先實(shí)踐劃定了一批地下文物埋藏區(qū)，配套形成了較為完善的考古前置與建設(shè)審批機(jī)制，在協(xié)調(diào)城市建設(shè)與地下文物保護(hù)、傳承城市歷史文脈等方面發(fā)揮了重要作用。2021年，自然資源部、國家文物局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》，提出在國土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定地下文物埋藏區(qū)，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。2025年，新修訂實(shí)施《中華人民共和國文物保護(hù)法》第四十條提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以將地下埋藏的文物分布較為集中，需要整體保護(hù)的區(qū)域劃定為地下文物埋藏區(qū)，制定具體保護(hù)措施，并公告實(shí)施”，將“地下文物埋藏區(qū)”由地方實(shí)踐上升為法律規(guī)定。

二、主要內(nèi)容

《指南》在開展廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成十二條指導(dǎo)性條款：

（一）第一條至第二條，是總則部分，明確制定依據(jù)、地下文物埋藏區(qū)概念界定等。

（二）第三條，規(guī)定劃定地下文物埋藏區(qū)之前，應(yīng)充分開展前期研究，做好前期工作準(zhǔn)備，并征求相關(guān)部門意見。

（三）第四條至第六條，按照國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”要求，明確在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)（牧）業(yè)空間、生態(tài)空間內(nèi)，可劃定地下文物埋藏區(qū)的范圍。

（四）第七條至第九條，對(duì)命名地下文物埋藏區(qū)、確定地下文物埋藏區(qū)邊界范圍、編制劃定地下文物埋藏區(qū)方案等提出規(guī)范要求。

（五）第十條，提出地下文物埋藏區(qū)的保護(hù)措施要求。

（六）第十一條，明確文物主管部門、自然資源部門在地下文物埋藏區(qū)劃定和核定公布時(shí)的協(xié)同性、一致性。

（七）第十二條，明確應(yīng)定期開展地下文物埋藏區(qū)狀況評(píng)估，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三、關(guān)鍵要求

《指南》以文物資源的系統(tǒng)性整體保護(hù)要求為指引，密切聯(lián)系當(dāng)下國土空間規(guī)劃治理，從下列方面對(duì)地下文物埋藏區(qū)劃定明確了關(guān)鍵性技術(shù)要求。

一是強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)，關(guān)注區(qū)域價(jià)值。依據(jù)新修訂《中華人民共和國文物保護(hù)法》，《指南》關(guān)于地下文物埋藏區(qū)的概念突出“整體保護(hù)”要求，埋藏區(qū)是由不可移動(dòng)文物與可能存在的地下文物共同構(gòu)成的整體性空間，各處文物在文化內(nèi)涵、時(shí)空分布、區(qū)域功能等方面存在關(guān)聯(lián)性，承載重要文物價(jià)值和區(qū)域歷史文化價(jià)值，應(yīng)整體保護(hù)地下文物及其空間布局、歷史格局、周邊環(huán)境風(fēng)貌等。

二是要求以詳實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯吭u(píng)估為基礎(chǔ)?！吨改稀窂?qiáng)調(diào)地下文物埋藏區(qū)劃定必須以詳實(shí)的調(diào)查研究為前提，綜合運(yùn)用文物普查、專項(xiàng)調(diào)查、考古成果、可靠歷史文獻(xiàn)等資料，以扎實(shí)的考古實(shí)證和科學(xué)分析為基礎(chǔ)，詳細(xì)評(píng)估地下文物分布密集程度、埋藏可能性、保存現(xiàn)狀、價(jià)值等，綜合聽取各方專家意見，為地下文物埋藏區(qū)劃定做好必要性研究和可行性評(píng)估，確保劃定工作科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、有據(jù)可依。鼓勵(lì)利用地理信息系統(tǒng)平臺(tái)、國土空間規(guī)劃“一張圖”開展空間分析，增強(qiáng)劃定研究的系統(tǒng)性與前瞻性。

三是強(qiáng)調(diào)與三區(qū)三線相銜接，進(jìn)行差異化情形劃定?！吨改稀诽岢隽说叵挛奈锛蟹植嫉牟煌瑓^(qū)域情形，倡導(dǎo)要充分銜接城鎮(zhèn)空間及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、農(nóng)業(yè)空間及耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線等用途管制基礎(chǔ)，根據(jù)遺存文化內(nèi)涵、分布特征、保存狀況等實(shí)際，合理劃定地下文物埋藏區(qū)，為后續(xù)制定差異化、統(tǒng)籌性的保護(hù)措施提供依據(jù)。

《指南》提出在城鎮(zhèn)空間內(nèi)，重點(diǎn)關(guān)注古今重疊的老城城區(qū)、歷史城鎮(zhèn)以及其他生產(chǎn)生活功能集中的區(qū)域，結(jié)合遺存保存及城市建設(shè)開發(fā)情況，采取整體或分區(qū)劃定的方式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好文物保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系。在農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間內(nèi)，則重點(diǎn)劃定集中分布的聚落、城址、作坊、墓葬群等區(qū)域，客觀考慮鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)有限人為活動(dòng)等對(duì)地下遺存的影響程度，合理研判劃定必要性及確定相應(yīng)范圍，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)功能維護(hù)與文物保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

四是強(qiáng)調(diào)劃定成果編制的規(guī)范性?！吨改稀穼?duì)地下文物埋藏區(qū)的命名、邊界確定及劃定方案編制作出了相關(guān)技術(shù)指引，其中提出埋藏區(qū)劃定方案是提交論證、審查及核定的重要技術(shù)資料，需詳細(xì)說明劃定名稱、四至范圍（含拐點(diǎn)坐標(biāo)）、劃定依據(jù)、保護(hù)措施、資料匯編等內(nèi)容，并形成規(guī)范圖件，確保劃界成果可落地、可核查、可監(jiān)督。

五是要求制定保護(hù)措施，統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃?！吨改稀穼?duì)地下文物埋藏區(qū)的保護(hù)措施、規(guī)劃銜接及動(dòng)態(tài)調(diào)整作出工作指引。埋藏區(qū)保護(hù)措施需要與文物保護(hù)單位、未定級(jí)不可移動(dòng)文物及其他文化遺產(chǎn)保護(hù)管理要求及國土空間規(guī)劃進(jìn)行銜接，保護(hù)管理?xiàng)l件復(fù)雜的可編制保護(hù)管理規(guī)劃，經(jīng)核定公布的埋藏區(qū)空間范圍及空間管控要求統(tǒng)籌納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”。地下文物埋藏區(qū)劃定后需堅(jiān)持定期評(píng)估，發(fā)生重要情況變化的可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，體現(xiàn)了埋藏區(qū)劃定的動(dòng)態(tài)性與適應(yīng)性。

《地下文物埋藏區(qū)劃定指南》是推動(dòng)地下文物預(yù)防性保護(hù)、實(shí)現(xiàn)整體性保護(hù)利用的重要舉措。各地、各有關(guān)部門要深刻認(rèn)識(shí)其重要意義，準(zhǔn)確把握核心要求，切實(shí)加強(qiáng)協(xié)作配合，積極開展調(diào)查研究，因地制宜開展劃定工作，促進(jìn)地下文物保護(hù)與城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)相互協(xié)調(diào)，共同實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

（圖文來源于“國家文物局”，侵刪）

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