毛振華：發(fā)揮央地協(xié)同效能，挖掘地方發(fā)力空間

毛振華 中國人民大學經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長、教授、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）聯(lián)合創(chuàng)始人、聯(lián)席主席，中誠信國際首席經(jīng)濟學家

以下觀點整理自毛振華在CMF宏觀經(jīng)濟熱點問題研討會（第115期）上的發(fā)言

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2026年是“十五五”規(guī)劃的開局之年，也是中國經(jīng)濟在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與周期調(diào)整中尋求新均衡的關(guān)鍵節(jié)點。從去年黨的二十屆四中全會提出“十五五”規(guī)劃建議，到年初政治局會議的戰(zhàn)略定調(diào)，從地方兩會到新春“首會”，各地已釋放出搶抓發(fā)展、真抓實干的鮮明信號。立足這一背景，探析中央與地方的政策協(xié)同邏輯，挖掘地方政府的創(chuàng)新發(fā)力空間，對實現(xiàn)全年經(jīng)濟增長目標、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

一、2026年穩(wěn)增長、穩(wěn)價格目標清晰

站在2026年全國兩會即將召開的重要歷史節(jié)點，我們觀察全年經(jīng)濟走勢，已經(jīng)有了相對清晰的數(shù)據(jù)指引與政策脈絡。從總量目標來看，維持相對中高速增長依然是宏觀政策的核心目標。我們預計全年經(jīng)濟增長目標將錨定在4.5%—5%左右。實事求是地講，在當前新舊動能轉(zhuǎn)換的承壓期，5%是一個非常艱難的目標，去年我們是經(jīng)過艱苦努力才剛好觸達。今年如果留有余地則實際增速可能在4.5%或略高水平，但若是全國上下齊心協(xié)力、政策傳導順暢，努力實現(xiàn)5%甚至略高的增速也是有可能的。

促進價格企穩(wěn)回升也是今年經(jīng)濟工作的重點之一，是判斷經(jīng)濟復蘇成效的核心風向標。在各項經(jīng)濟指標中，去年大部分都順利完成，唯獨通脹指標（即價格指標）存在明顯缺口。我國原本設定的CPI目標是2%，但去年實際運行結(jié)果基本在0%左右徘徊，距離合宜的價格目標仍有相當大的差距。2%是一個兼顧經(jīng)濟擴張與物價穩(wěn)定的理想宏觀指標，預計今年中央會繼續(xù)強調(diào)這一目標。能否讓物價回到2%，不僅關(guān)系到企業(yè)利潤的修復，更關(guān)系到全社會通縮預期的扭轉(zhuǎn)，這也是今年宏觀經(jīng)濟運行面臨的重大壓力與考驗。

在政策工具的運用上，中央與地方有著明確的分工與協(xié)同。中央層面把控重大戰(zhàn)略方向，包括統(tǒng)籌財政與貨幣政策、主導全國性的收入分配體系、協(xié)調(diào)國際經(jīng)貿(mào)與出口戰(zhàn)略，以及部署國家級大型科技攻關(guān)。特別值得一提的是，中央將“反內(nèi)卷”列為當前穩(wěn)定經(jīng)濟秩序的一項重中之重。“反內(nèi)卷”的根本目的，絕非干預正常的市場優(yōu)勝劣汰，而是為了制止低于成本的掠奪性競爭，建立一個長期、公平、統(tǒng)一的市場競爭格局。我們要將“反內(nèi)卷”與反不正當競爭的法治框架結(jié)合起來，與長遠發(fā)展、科技保護及民眾核心利益結(jié)合起來，形成長效機制，而非依賴短期的行政指令。在中央劃定政策方向的基礎上，經(jīng)濟發(fā)展藍圖的最終落實，必須依靠地方政府的積極作為。中國龐大的體量也決定了我們不能僅靠中央統(tǒng)包統(tǒng)攬，必須充分發(fā)揮央地協(xié)同的體制優(yōu)勢。

二、激發(fā)地方主觀能動性是實現(xiàn)“十五五”良好開局的關(guān)鍵

回顧中國改革開放四十多年的歷程，我們之所以能創(chuàng)造經(jīng)濟高速增長的奇跡，很大程度上得益于我們形成了一套獨特的經(jīng)濟運行機制——既有中央的統(tǒng)一領導與宏觀規(guī)劃，又有地方政府在招商引資、產(chǎn)業(yè)培育上的激烈競爭與制度創(chuàng)新。這種“中央統(tǒng)一部署與地方充分競爭”相結(jié)合的模式，是中國經(jīng)濟保持活力的關(guān)鍵。

當前，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的主觀能動性，依然起著至關(guān)重要的決定性作用。宏觀政策的傳導并非真空，中央的各項部署最終都要落腳到31個省份，細化到各個副省級城市、地級市乃至每一個縣。基層政府與微觀市場主體的聯(lián)系最為緊密，它們不僅是政策的執(zhí)行者，更是市場環(huán)境的直接塑造者。考慮到今年是“十五五”規(guī)劃的開局之年，明年2027年是黨的二十一大，干部的考核與區(qū)域經(jīng)濟的排位，使得2026年充滿了競爭的張力與發(fā)展的動力。從近期各地密集召開的新春“首會”中，我們能強烈感受到各地黨政一把手親自掛帥、提前布局的熱氣騰騰的氛圍。可以斷言，2026年的地方政府絕不會是“躺平”的一年，而是奮發(fā)有為、搶抓跑道的一年。

三、地方政府破局經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的五大核心維度

在中央政策大體明確的背景下，地方政府如何在實施過程中結(jié)合本地實際，發(fā)揮創(chuàng)造性，推動全國形成既相互競爭又相互協(xié)同的增長新格局？我認為，應在以下五個方面重點發(fā)力：

（一）因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，強化民營科技企業(yè)創(chuàng)新支撐與融資保障

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的核心動力，但必須杜絕“一哄而上”與同質(zhì)化競爭。由于許多地方脫離自身的資源稟賦，盲目追求熱門的高科技賽道（如人工智能、新能源），導致出現(xiàn)了要素資源的嚴重浪費與新一輪的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。地方政府必須深刻認識到，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力必須“因地制宜”，深度挖掘本地長期的比較優(yōu)勢。以深圳市為例，其科技創(chuàng)新的崛起是依托靠近國際市場、高度市場化的獨特優(yōu)勢，這種模式很難被其他內(nèi)陸城市簡單復制。每個地方的資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素稟賦各異，不能僅憑“決心”去搞科技，必須依托自身的產(chǎn)業(yè)基礎進行差異化布局。

地方政府發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重中之重，是支持民營企業(yè)創(chuàng)新，為其構(gòu)建完善的“科技-資本-企業(yè)”閉環(huán)。培育新質(zhì)生產(chǎn)力過程中，央國企與民營企業(yè)在戰(zhàn)略定位、發(fā)展模式上存在顯著差異。央國企依托充裕的資本與核心生產(chǎn)要素，在國家重大戰(zhàn)略布局中發(fā)揮主導作用。而民營企業(yè)可獲取的要素資源普遍不足，其中資本要素對高投入、高風險的科技型民營企業(yè)發(fā)展尤為關(guān)鍵，科技產(chǎn)業(yè)與資本互為支撐、形成閉環(huán)。地方政府需在要素配置上向民營企業(yè)傾斜，聚焦破解資本要素供給短板。從風險投資（VC）、私募股權(quán)（PE）培育，到區(qū)域性金融機構(gòu)賦能，再到推動企業(yè)對接資本市場，地方政府均具備廣闊作為空間。我國東南沿海地區(qū)能夠形成民營科技創(chuàng)新的良性循環(huán)，關(guān)鍵在于地方政府為民營企業(yè)構(gòu)建了優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境與高效的融資體系。各地應立足自身稟賦優(yōu)勢，將因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、支持民營企業(yè)創(chuàng)新與優(yōu)化營商環(huán)境有機融合，切實提升區(qū)域經(jīng)濟的科技含量與發(fā)展質(zhì)量。

（二）扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)下行態(tài)勢，推動資產(chǎn)價格合理回升

房地產(chǎn)問題牽一發(fā)而動全身，它是影響我國居民財富、消費意愿和市場預期的標志性指標。扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)價格下行的趨勢，已成為短期宏觀調(diào)控不可回避的任務。

2025年我國房地產(chǎn)市場整體形勢依舊嚴峻，但部分地區(qū)的房地產(chǎn)市場已經(jīng)出現(xiàn)了分化與企穩(wěn)的信號。例如，作為中國經(jīng)濟大盤重要組成部分的香港，其房地產(chǎn)市場在去年已經(jīng)率先企穩(wěn)，業(yè)界普遍預計今年將有10%左右的回升，這起到了很好的先行示范效應。同時，廣州在土地拍賣機制上的價格探索、上海近期出臺的一系列樓市新政，都展現(xiàn)了地方政府在穩(wěn)樓市方面的積極嘗試。

穩(wěn)房價的核心在于“盤活存量”，中央已對房地產(chǎn)政策已進行適度放寬，地方需要拿出更具針對性和創(chuàng)新性的舉措。面對巨大的存量庫存，地方政府的房地產(chǎn)調(diào)控措施仍存在同質(zhì)化問題，缺乏結(jié)合本地市場特征的創(chuàng)新方案，成為制約市場修復的重要因素。未來，地方政府可在需求端通過金融支持、戶籍放開等手段激發(fā)合理住房需求，在供給端通過收購存量房用作保障房、優(yōu)化土地出讓結(jié)構(gòu)等方式有效去化庫存。地方政府在房地產(chǎn)市場的政策力度，將直接決定全國資產(chǎn)價格企穩(wěn)回升的速度。

（三）深耕民生經(jīng)濟，將“投資于人”落到實處

過去幾十年，地方政府在經(jīng)濟建設中形成了“投資于物”的路徑依賴，熱衷于搞大基建、大工業(yè)項目。在“十五五”時期，這種模式必須向“投資于人”與“投資于物”相結(jié)合轉(zhuǎn)變。鑒于地方政府層級越低，對基層民生的感知越敏銳，更應成為落實“投資于人”理念的主力軍。

民生問題需要重點關(guān)注就業(yè)，特別是中小微企業(yè)的就業(yè)支持。在中國十四億人口中，有十億以上的人口可能并不直接從事高科技產(chǎn)業(yè)。真正吸納海量就業(yè)、與老百姓財產(chǎn)性收入和日常生計緊密相連的，是量大面廣的中小企業(yè)，特別是服務業(yè)領域的中小微企業(yè)和個體工商戶。回顧中國改革開放的初期，正是從“傻子瓜子”年廣九這樣的微觀個體戶起步，激活了整個中國經(jīng)濟的活力。

地方政府需優(yōu)化民生政策施策方向，精準滴灌到中小服務業(yè)。當前居民基本生活剛需的消費需求已能通過現(xiàn)有收入水平滿足，但服務業(yè)消費仍存在較大的釋放空間。建議各地方政府在安排今年的消費券或補貼資金時，重點布局在與中小服務業(yè)、勞動密集型消費密切相關(guān)的領域。這不僅能直接刺激即期消費，更能有效維持廣大中小微企業(yè)的生存，進而穩(wěn)住就業(yè)大盤，為中長期的資本積累與市場氛圍的修復提供堅實底座。目前各地雖然都在推行消費政策，但重點依然不夠突出，亟待地方政府在政策設計上進行創(chuàng)新。

（四）穩(wěn)妥化解地方債務，優(yōu)先解決企業(yè)賬款拖欠，修復微觀流動性

作為地方資源的核心配置者，地方政府和地方國企的資產(chǎn)負債表健康狀況，直接關(guān)系到全社會的信用擴張能力。地方政府應進一步優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，將新增的債務額度和化債資源，優(yōu)先用于償還歷史舊賬，特別是優(yōu)先解決政府及國企拖欠民營企業(yè)的賬款問題。

在當前總需求不足的階段，地方政府借新債投向邊際效益遞減的新基建項目，其對經(jīng)濟的拉動乘數(shù)已經(jīng)非常有限；而將化債資金用于清償對企業(yè)的各類欠款，可快速盤活資金鏈瀕臨斷裂的微觀企業(yè)。企業(yè)回籠賬款后，方能有效保障薪酬發(fā)放、償還到期債務、開展再投資活動，實現(xiàn)經(jīng)營循環(huán)的恢復。可見，以化債資金推進賬款清欠的政策效能，遠高于盲目上馬新項目的經(jīng)濟拉動效果。在此過程中，地方國企如何盤活存量資產(chǎn)，特別是地方融資平臺轉(zhuǎn)型、化解經(jīng)營性債務風險等問題需要重點研究。

（五）勇于改革創(chuàng)新，重塑地方改革“試驗田”功能

過去我國的改革進程，依靠地方先行先試的試點探索，將成熟的改革經(jīng)驗逐步向全國推廣，實現(xiàn)了改革的穩(wěn)步推進與落地見效。新時代的深化改革，依然高度依賴地方政府的創(chuàng)造性工作來打破僵局。我們在強調(diào)建設全國統(tǒng)一大市場、保持宏觀政策統(tǒng)一步調(diào)的同時，也不能忽視地方政府在微觀機制上的探索空間。無論是破解土地財政轉(zhuǎn)型難題、深化要素市場化改革，還是在民生保障機制上的創(chuàng)新，諸多極其復雜的難題都無法單純依靠中央的頂層設計一蹴而就，必須依靠地方政府在基層實踐中積極探索，在試錯與優(yōu)化中找到破題之策。

展望2026年，我對中國地方政府在當前經(jīng)濟發(fā)展格局中所蘊含的創(chuàng)造性與主觀能動性，始終抱有堅定的信心。只要我們能理順央地協(xié)同機制，讓地方政府在因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)下行態(tài)勢、定向扶持中小服務業(yè)、堅決化解拖欠債務以及深化基層改革等五個維度上積極作為，精準施策，便能凝聚起強勁的發(fā)展合力，為“十五五”規(guī)劃實現(xiàn)良好開局、夯實2026年經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎提供堅實支撐。

文章僅作為學術(shù)交流，不代表CMF立場。