美國漁業的“憲法”——《馬格努森-史蒂文斯法案》| 海潮天下訊

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《馬格努森－史蒂文斯漁業保護和管理法案》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act，簡稱Magnuson-Stevens Act、MSA）是一部美國聯邦法律，中文里面簡稱《漁業保護和管理法案》。號稱旨在規范和管理美國專屬經濟區內的漁業資源。這部法律于1976年頒布，其內容涵蓋漁業管理、捕撈行為規范及相關生態保護措施。為助力全球環境治理、并供我國學者了解國際法動態信息，編譯分享信息如下，供感興趣的海潮天下（Marine Biodiversity）讀者們參閱。

【編者按】該法案是以兩名美國參議員的名字命名的。這兩人在法案的制定過程中發揮了重要作用。

沃倫·G·馬格努森（Warren G. Magnuson）是來自華盛頓州的民主黨參議員。他長期關注漁業管理，并在法案的制定中承擔了要職，包括推動建立基于科學的漁業管理體系，來應對過度捕撈的問題。

特德·史蒂文斯（Ted Stevens）是阿拉斯加州的共和黨參議員。他在阿拉斯加漁業資源的管理和發展方面參與了多個議題，并對法案的制定提供了關鍵支持，特別是結合地方需求推進相關政策。

這個法案頒布的大背景是，20世紀中葉，隨著捕撈技術的進步，全球范圍內魚類資源出現過度捕撈的現象。美國海域內的漁業資源也受到同樣影響，多個重要魚種的種群數量快速下降。此外，外國漁船在美國近海捕撈活動頻繁，對資源可持續性帶來挑戰。在這樣的背景下，美國國會通過了《漁業保護和管理法案》，為保護和管理漁業資源提供法律基礎。據悉，《漁業保護和管理法案》明確了美國“專屬經濟區”（EEZ）的概念，規定從美國海岸線向外延伸200海里的海域為專屬管轄范圍，并賦予美國對該區域漁業資源的管理權。外國漁船在該區域內的捕撈活動受到嚴格限制。該法案確立了區域漁業管理委員會制度，旨在通過區域性的管理規劃提高資源管理效率。這些委員會由美國聯邦和州政府代表、漁業專家及利益相關方組成，負責制定和調整區域漁業管理計劃。這些計劃基于科學評估數據，設定捕撈配額，并針對不同物種和環境條件動態調整管理策略。該法案還對瀕危的、脆弱的物種的保護提出要求。比如說，為減少誤捕行為，漁民需采取技術手段，避免對非目標物種造成影響。部分敏感生態區域被劃定為保護區，在這些區域內限制甚至禁止捕撈活動。同時，法案還要求針對受損的棲息地制定恢復計劃，推動生態系統的整體維護。

維基百科顯示：《馬格努森－史蒂文斯漁業保護和管理法案》設立了多個監管機制，旨在保護漁業資源并確保捕撈活動的可持續性。區域漁業管理委員會（Regional Fishery Management Councils）負責制定和推薦漁業管理計劃，目標是恢復資源枯竭的漁業種群，并合理管理健康的漁業種群。這些計劃會提交給美國商務部部長進行審查和批準，隨后在其指導下實施。區域委員會的成員由各州州長提名，并由商務部長任命。漁業管理計劃（FMP）需要明確規定何種情況屬于漁業資源過度捕撈，并為恢復這些資源制定相應的措施。為此，區域漁業管理委員會采取了多種監管手段，比如設置年度捕撈限額、個人捕撈限額、社區發展配額等。這些措施的出臺，旨在實現漁業資源的可持續利用。根據2010年《海洋魚類保護網絡》的一份報告，為了有效遏制過度捕撈，美國國會加強了科學在漁業管理中的作用，要求管理者依據科學數據設定年度捕撈限額（ACL）和問責措施（AM），并要求科學顧問委員會提供“可接受生物捕撈量”（ABC）的建議，確保捕撈量不超過這一限額。年度捕撈限額（ACL）是這部法案的重要組成部分，此外，還包括對漁具種類、漁船許可、漁船上觀察員的配置等監管措施。在法案第303條第b款中，列出了區域委員會可采用的措施，包括：允許某些漁船或操作者進行捕魚；指定特定區域和時段限制捕魚；限制某些魚類的銷售、捕撈或運輸；規范捕魚工具的使用；要求漁船上配備觀察員等。這些措施幫助確保漁業資源能夠得到有效的保護。不過，這個法案的實施效果在不同地區和漁業種群中有所不同。在最初的20年里，該法案未能有效阻止許多物種的過度捕撈，這也促成了1996年和2006年的兩次重大修訂。根據2010年美國國家海洋漁業服務局（NMFS）發布的漁業狀況報告，192個監控的漁業資源中，仍有38個種群（約20%）的魚類死亡率超過了過度捕撈的閾值，另外42個種群（約22%）處于過度捕撈狀態。相比2000年的38%和48%，這些比例有所下降。2003年，NMFS發布的報告回顧了自1996年以來法案實施的成效。報告顯示，法案在不同漁業資源上的效果并不一致，雖然15個主要魚種的過度捕撈得到了遏制，但12個主要魚種的過度捕撈情況則有所加劇。為了更好地預防過度捕撈，NMFS實施了漁業資源可持續性指數（FSSI），該指數根據漁業資源的捕撈狀況和生物量水平對關鍵漁業種群進行評估。自FSSI實施以來，指數持續增長，表明漁業資源的可持續性逐步改善。此外，法案還對財政狀況產生了影響。自法案實施以來，納稅人已為NMFS的項目支付了超過30億美元。但漁業行業仍然是法案設計缺陷和執行不力的主要受害者。太平洋海岸漁民協會的執行董事Zeke Grader Jr.表示，美國許多漁業資源面臨災難，原因在于漁業行業的過度資本化和美國商務部國家海洋漁業服務局（NMFS）及其任命的區域漁業管理委員會管理不善。新英格蘭漁業管理委員會首席技術官Chris Kellogg也指出，許多漁民的經濟狀況非常緊張，“我的估計是，新英格蘭地區的捕魚行業基本上只能勉強覆蓋成本，處于盈虧邊緣?！?/p>

自1976年頒布以來，《漁業保護和管理法案》經歷了多次修訂，目的是更好地適應漁業資源狀況的變化和社會需求。1996年的修訂首次引入“可持續捕撈”的概念，并要求各區域漁業管理計劃設定資源恢復目標及時間表。2006年的修訂強化了執行力，明確對過度捕撈行為的限制和處罰措施。

2018年，美國眾議院通過了一項修訂漁業管理的法案，提出取消對漁業資源恢復時間的硬性規定，并賦予地方漁業管理機構更多自主權。據介紹，這一修訂旨在增強漁業管理的靈活性，同時支持沿海地區的經濟發展。該修正法案得到了來自海洋食品、休閑漁業等涉海產業的支持，但是也受到了來自環保組織等機構的嚴厲批評。

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2007年修訂與公海漂流網捕魚禁令保護法案的調整

2007年的《馬格努森－史蒂文斯漁業保護和管理法案》修訂案對《公海漂流網捕魚禁令保護法案》（High Seas Driftnet Fishing Moratorium Protection Act）進行了重要修訂。修訂要求美國加強與國際漁業管理組織的合作，推動更加有效的全球漁業管理。此外，美國承諾應對非法、未報告和無管制（IUU）捕撈行為，以及減少受保護海洋生物資源的兼捕問題，來提高國際漁業資源利用的可持續性，同時推動各國在漁業管理中的規范化行為。

因鯊魚保護法案的進一步修訂

2011年，《公海漂流網捕魚禁令保護法案》再次因《鯊魚保護法案》（Shark Conservation Act）的加入而更新。這一修訂加強了美國在國內和國際范圍內的鯊魚保護措施，旨在減少過度捕撈對鯊魚種群的影響。

報告機制與認證程序

NOAA官網資料顯示：根據修訂后的《公海漂流網捕魚禁令保護法案》，美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）漁業部門每兩年需向國會提交報告，列出被認定存在問題的國家。報告中包括從事非法、未報告和無管制（IUU）捕撈、在公海上兼捕受保護物種，以及缺乏與美國類似監管措施的鯊魚捕撈行為的國家。

一旦某個國家被列入名單，NOAA漁業部門將啟動為期兩年的磋商過程，旨在敦促該國采取措施解決所識別的問題。經過磋商后，美國將根據該國的響應情況，在下一份報告中對其進行正面或負面認證。如果該國能夠提供有效證據，證明已采取措施應對相關問題，便會獲得正面認證；如果未能采取有效措施，則可能被給予負面認證。負面認證可能導致該國的漁船無法進入美國港口，或者對其漁產品實施進口限制。這一程序旨在通過對話與合作推動各國改善漁業管理，保護全球漁業資源。

阿拉斯加烏納拉斯卡常見的商業捕蟹籠。這些捕蟹籠是當地漁民用來捕撈雪蟹、帝王蟹等多種蟹類的重要工具。攝影：Mark Carls 來源：NOAA

2018年12月31日，《馬格努森－史蒂文斯漁業保護和管理法案》進行了再次修訂，納入了《現代化休閑漁業管理法案》（Modernizing Recreational Fisheries Management Act，簡稱Modern Fish Act）。此次修訂的主要內容是改進休閑漁業的數據收集與管理，尤其注重對混合用途漁業的科學評估與政策制定。同時，修訂還要求進行一系列研究與報告，旨在優化漁業管理方法，并推動基于科學的數據驅動管理模式的實施。

公開數據顯示，截至2022年底，過度捕撈已使美國眾多魚類種群陷入危機，生態平衡岌岌可危。圖源：美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）

NOAA的官網資料顯示，在法案實施過程中，美國政府對漁業資源狀況進行了系統性的監測，用科學研究來指導管理實踐。區域漁業管理委員會依據相關數據制定政策，包括捕撈限額和季節性捕撈規定等措施，以控制資源的開發利用。

【觀察】批評與詬病

維基百科的資料顯示，《馬格努森－史蒂文斯漁業保護和管理法案》面臨的主要批評集中在以下幾個方面：

1. 未能有效遏制過度捕撈。盡管法案旨在防止過度捕撈，但批評者認為它未能有效減少副漁獲（非目標物種的捕撈）以及海上丟棄未達尺寸或不需要的目標物種。

2. 區域委員會執行不力。有批評指出，部分區域漁業管理委員會未能執行或落實漁業管理計劃，未能有效管理漁業資源。

3. 恢復時間表問題。一些批評認為，某些區域委員會的政策，如重啟過度捕撈物種的恢復時間表，保護了商業漁民，未能充分考慮生態系統保護。

4. 管理計劃缺乏透明度。批評者認為，漁業管理計劃在漁業數據的透明度和公開性方面存在不足。

5. 監管框架過于自上而下。有觀點認為，法案的“自上而下”監管方式導致地方漁民與監管層之間缺乏有效合作，增加了執行難度。

6. 聯邦執行力不足。批評者認為，美國聯邦政府在執行漁業管理規定方面的力度不夠，導致漁業資源枯竭和違規行為的發生。

從種種跡象看，雖然美國的這部《漁業保護和管理法案》在保護漁業資源和規范捕撈活動方面取得了一定效果，但在實施過程中也面臨挑戰。此外，氣候變化對魚類的分布和棲息地環境產生影響，使資源管理變得更加復雜。還有就是，與國際漁業資源共享和協調管理相關的問題仍然需要進一步解決。

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漁業法觀察

（注：本文是國際漁業環境法系列文章。僅代表資訊，不代表平臺觀點。歡迎留言、討論。）

文 | 王海詩

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

【參考資料】

https://www.fisheries.noaa.gov/resource/document/magnuson-stevens-fishery-conservation-and-management-acthttps://www.fisheries.noaa.gov/topic/laws-policieshttps://www.adfg.alaska.gov/index.cfm?adfg=commercialbyareaaleutianislands.mainhttps://www.fisheries.noaa.gov/alaska/sustainable-fisheries/bering-sea-and-aleutian-islands-bsai-crab-fisherieshttps://en.wikipedia.org/wiki/Magnuson%E2%80%93Stevens_Fishery_Conservation_and_Management_Acthttps://www.fisheries.noaa.gov/sustainable-fisheries/status-stocks-2022