上海大都市圈，關鍵不在“大”

3月11日，《上海大都市圈國土空間規劃（2025—2035年）》草案公示結束。

草案公示以來，上海大都市圈作為唯一以“大”命名的都市圈，頗具特殊性，受到各方關注和討論。

規劃草案中明確，上海大都市圈范圍包括江蘇省蘇州市、無錫市、常州市、南通市、鹽城市、泰州市，浙江省杭州市、寧波市、湖州市、嘉興市、紹興市、舟山市，安徽省宣城市，共14座城市。

不僅地理范圍大，經濟體量也大——上海大都市圈承載了全國約7.8%的人口和超過14%的經濟總量。

上海大都市圈為何這樣大？這成為這段時間熱議的焦點之一。不過，上海大都市圈關鍵從不是“進圈”與“出圈”，而在于更加廣泛的共識與合作。

上海大都市圈國土空間規劃草案中的空間范圍示意圖。

在共識基礎上結契

過去10年間，上海大都市圈逐漸擴容。

上海大都市圈的說法最早出現在2016年，這年公布的《上海市城市總體規劃（2016—2040）（草案）》中提到，“未來將構建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區協同發展的上海大都市圈，形成90分鐘交通出行圈，突出同城效應”。此時，上海大都市圈范圍僅覆蓋上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山共7座城市。

2022年1月，《上海大都市圈空間協同規劃》由滬蘇浙兩省一市人民政府聯合印發。根據這一規劃，上海大都市圈以上海為核心，包含江蘇省蘇州市、無錫市、常州市、南通市，以及浙江省寧波市、嘉興市、湖州市、舟山市，共9座城市。

而此次公布的《上海大都市圈國土空間規劃（2025—2035年）》草案中，上海大都市圈的范圍已擴大到14座城市。

“按照尋常的做法，都市圈一般劃不了這么大。”蘇科創新戰略研究院理事長、長三角一體化發展決策咨詢專家陳雯說。她口中的尋常做法，是以1到1.5小時交通聯系時間來界定，在這樣的范圍內，都市圈居民能夠實現一日跨城通勤。

“上海大都市圈和其他都市圈都不太一樣。”清華大學中國新型城鎮化研究院城市群與都市圈研究中心主任盧慶強也這樣認為，上海大都市圈和其他都市圈不在一個尺度上，地理范圍更大，圈內還有圈——上海大都市圈包含了蘇錫常都市圈和杭州都市圈、寧波都市圈的中心區域，并與南京都市圈的部分區域重疊。

陳雯判斷，“可能大家都想進到這個圈里。”這是上海大都市圈范圍如此大的最主要原因之一。在規劃編制的過程中，政府行政力量的參與往往能起到很大作用。考慮到中心城市上海的影響力和輻射力，地方政府希望和要求加入上海大都市圈，以便于后期加強與上海的合作關系。

“自下而上的訴求非常強烈，周邊城市都很迫切。”上海同濟城市規劃設計研究院院長張尚武認證了陳雯的猜想，他是編制上海大都市圈國土空間規劃的團隊牽頭人之一。

比如，從上海到鹽城，高鐵需要2小時，按照交通時間，鹽城本不該入圈，但鹽城主動對接，反復爭取。2023年10月，“上海大都市圈國土空間規劃已經在編制中了，再不加進去來不及了。”鹽城市自然資源和規劃局空間規劃處陳杰經歷了這一過程。鹽城專門成立了工作專班，市領導帶隊，特地到上海找到核心團隊成員，積極表達訴求。作為鹽城的“圈”內定位，他們提出“入圈口號”：產業發展的新空間，保障保供的大基地，生態休閑的大花園。

根據盧慶強的觀察，“在市場需求驅動下，彼此協商、形成契約是長三角城市間合作的常見模式，主動抱團、主動融入已經成為長三角一體化進程中的突出特點。”

在前期一體化推進過程中，長三角各地將合作模式、推進機制都摸索清楚了，隨著產業發展，代表國家參與全球資源配置、參與國際競爭的需求產生，各地都需要借助門戶城市和樞紐城市進一步提升，相互融合的需求自然產生。

南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈和寧波都市圈在各地政府自發合作的基礎上形成“小圈”，在小圈中率先抱團，隨著交通路網進一步完善，G60科創走廊、沿滬寧產業創新帶等若干條廊帶經濟進一步強化，小圈被網絡化串聯起來，激發多種創新組合。

上海大都市圈的規劃草案中，謀劃了五個跨界協同單元，分別是嘉昆太、滬蘇通、滬甬嘉、滬舟甬和“一地六縣”，在盧慶強看來，這相當于在一個個小圈之間增加環環相扣的部分，讓小圈進一步相互連接，“大圈疊加小圈，彼此聯動，協同發力，實現整體提升”。

“既然各地都樂意聯合共建，協商共治，這個范圍多大多小都沒關系。”盧慶強說，上海大都市圈的范圍甚至不值得成為核心議題。“簡單點說，大家聊得來，那就坐在一張桌子上去談事情，人多人少有什么關系？”

上海大都市圈國土空間規劃草案中的跨界協同單元示意圖。

競爭關系與競合關系

上海大都市圈該不該存在？頗令人意外的是，這一問題一度成為規劃專家關注的焦點。

陳雯回憶，10多年前，在編制長三角的有關規劃時，早有專家提出來，要劃一個上海都市圈，更好帶動上海周邊城市發展；但也有專家與之意見相悖，雙方甚至拍著桌子爭論：上海是全國的上海，不需要再劃一個圈。

后來陳雯琢磨那一幕，慢慢理解背后的深層次原因。當時，上海與周邊城市的關系更多是競爭。蘇州的昆山、太倉等城市憑借毗鄰上海的地理位置優勢，城市能級提升得很快，但上海還有一些郊縣增長乏力。

過了一段時間，再做長三角城市群規劃時，陳雯到上海調研，上海發展的形勢和需求發生了變化，隨著人口集聚和增長，城市交通壓力和用地壓力都比較大，需要向外疏解一部分非核心功能。“此時，上海與周邊城市的關系由競爭轉化為競合，有合作的內容出現了”。上海大都市圈自然產生。

從另一重維度，同濟大學建筑與城市規劃學院教授鈕心毅也監測到了一種變化。從2017年開始，鈕心毅與通信運營商合作，通過長期追蹤用戶的行動軌跡，連續多年發布長三角城市跨城通勤年度報告。

鈕心毅曾與許多跨城通勤者訪談，出于收入水平和生活成本的考慮，“跨城”對于他們而言是生活的最佳選項。這些年，“報告顯示，跨區域通勤人員能夠抵達的目的地越來越遠了”。

這一方面與交通條件的改善有關，一體化政策疊加也為普通居民更多元化的選擇提供了基礎支撐和基本條件。鈕心毅舉了個例子：2023年6月，蘇州地鐵11號線開通，并且與上海11號線在花橋站實現無感換乘。無需再次過安檢，再次掃碼刷卡，對于跨城通勤者來說，上班路上的三分鐘非常關鍵。數據顯示，兩條11號線在花橋站日均雙向換乘總量1.5萬人次。

對于企業而言，他們同樣需要跨城通勤者，以便于在更大范圍內吸納人才。“只能招聘10公里范圍內的人才，與能夠招聘300公里范圍內的人才相比，肯定后者選擇更多，人才質量更高。”鈕心毅說。

一般來說，人口與要素的流動存在距離衰減規律——通常距離越遠，往來流量越小。有研究顯示，省界往往會帶來“斷崖式衰減”，行政邊界對要素流動的阻隔效應，相當于大幅拉長了實際空間距離。一定程度上，都市圈的構建正是為了解決行政區隔帶來的一系列問題。

而實際上，上海的城市功能空間早已突破行政界線。最典型的便是上海向西北延伸，昆山、太倉等城市順著沿滬寧產業創新帶分布，城鄉邊界模糊，城市功能連綿，形成貫通的功能性區域。行政事權有邊界，但人口流動、產業布局、生活消費早已跨域融合。

順應發展趨勢，也為了爭取更大范圍的合作與聯動，都市圈的規劃與建設更加恰如其分。在鈕心毅看來，“上海大都市圈的范圍代表了政策愿景，以上海為核心，加強經濟要素和社會要素的流動。”

上海大都市圈國土空間規劃中的空間網絡組織示意圖。

不過，城市間的合作并非始終如愿。陳雯曾對江陰和靖江抱團發展陷入困境開展研究。

1999年，連通江陰和靖江的江陰長江大橋建成，合作有了基礎。2003年，江陰經濟開發區靖江園區（后改為省級江陰—靖江工業園區）掛牌成立，江陰與靖江按照9∶1出資共同成立園區投資公司，10年內收益留在園區滾動開發。

但隨著江陰—靖江園區十年合作協議到期，雙方管理權屬、利益分配等問題懸而未決，發展趨緩。2012年，靖江港口獨立設為國家一類開放口岸，與江陰港從協作關系轉為競爭關系。2013年起，兩地聯動開發協調會議中斷。同時金融危機等外部影響加上企業內部更新緩慢，部分龍頭企業破產倒閉。在長三角區域一體化進程加速時，兩地的合作反而停滯了。

如今反思，讓雙方緊密聚合的向心力不斷減弱，而利益趨同性帶來的離心力更加明顯，“兩地合作的核心在于共識，共識衰退，合作不得不瓦解。”陳雯說。合作雙方力量迅速變化，博弈模式和利益格局也在變化，“如果還用原來的思路，怎么跟得上呢？沒有一勞永逸的事情”。

用制度設計推動共識前進，這是城市組團發展成功的關鍵之一。都市圈的建設同樣如此。

《上海大都市圈國土空間規劃（2025—2035年）》更深遠的意義也在于此：搭建常態化協商平臺，建立利益共享、成本共擔的長效機制，已經邁出了第一步。

來源 | 解放日報

作者 | 鞏持平