健全養老金待遇確定和調整機制

（來源：中國稅務報）

轉自：中國稅務報

【新聞回放】3月13日，“十五五”規劃綱要公布，明確加快發展多層次、多支柱養老保險體系，健全待遇確定和調整機制，逐步提高城鄉居民基礎養老金，退休人員基本養老金調整向待遇較低群體傾斜。今年的《政府工作報告》明確，2026年城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元。

蘇春紅

作為人口大國，我國已建成包括養老保險在內的世界上規模最大的社會保障體系，養老保險覆蓋面和基本養老金水平持續提高，呼應了公眾關于“老有所養”的期待，體現了黨和政府“持續改善民生”的政策取向。養老金待遇確定和調整機制，是養老保險制度財務運行的核心樞紐。健全這一機制，有助于促進社會公平，為實現共同富裕筑牢制度基礎。為提高基本養老保險基金平衡能力，縮小群體和地區養老金收入差距，實現代際公平與參保繳費激勵相容，應將健全養老金待遇確定和調整機制列為關鍵改革任務。

正視問題才能更好解決問題

近20年來，我國基本養老保險待遇持續提升。養老金替代率是衡量退休人員生活保障水平的經濟指標，指退休時養老金領取水平與退休前工資收入的比率，反映退休前后生活水平差異，替代率越高，說明退休人員退休后的生活水平越高。

2023年，除上海、浙江、江蘇、廣東、重慶等幾個主要發達省市略低于50%外，多數省份養老金平均替代率高于50%，從繳費滿15年、達到我國目前偏低的退休年齡即可領取基本養老金的情況來看，這個替代率并不低。但是，在人口老齡化、少子化的背景下，基本養老金水平快速提高，會給財政可持續性造成壓力，基本養老保險基金自我平衡能力不足的問題開始顯現，同時擠壓了補充養老保險、商業養老保險的發展空間。

縮小群體和地區間養老金收入差距，也是必須正視的問題。從群體維度來看，我國養老金待遇存在機關事業單位工作人員與企業職工養老金水平差距大、城鄉居民養老保險待遇與城鎮職工養老金待遇差距大的現象。從地區維度來看，2023年按照全口徑社會平均工資計算的養老金平均替代率，最高的西藏（91.3%）和最低的重慶（38.8%）之間相差近53個百分點。

值得注意的是，我國基本養老保險仍然是事實上的現收現付制，當受各種因素影響，繳費人數和基金收入下降，就會出現基金不足或不穩的問題。加之養老金調整精算機制的缺乏，導致養老金“倒掛”問題的產生。雖然《中華人民共和國社會保險法》規定，按照工資增速和物價水平變化調整養老金，但是并沒有規定養老金調整的觸發機制和基于精算平衡的調整計算辦法，實踐中待遇調整具有政策慣性特征，缺少對待遇調整的機制化依據。

以公平為導向探索有效實施路徑

基于以上事實，筆者建議，應加快落實以公平為導向的養老金待遇確定和調整機制。從短期來看，應明確公平與效率兼顧的待遇確定和調整原則，保證基本養老金待遇水平與社會經濟發展水平相適應，不能“失度”也不能“超度”，在防止老年貧困的同時也要警惕“福利陷阱”。從長期來看，應完善基于精算的待遇自平衡調整機制。引入養老金基金自平衡機制，即基于法定的、程序化的調整規則，根據預期壽命、老齡化率、投資回報率等參數變化，自動調整養老金參數和養老金水平，使給付與繳費保持動態平衡，保持退休者適度的養老金待遇和參保者適度的繳費負擔，保護養老金免受不斷變化的不確定環境的影響，形成不同年齡層風險均衡分擔機制，增強基本養老保險制度的可持續性。

同時，要明確政府“保基本”的職能定位。一個成熟的養老保險體系，必定是各方主體責任邊界清晰并能夠有機協同的體系。具體而言，在基金籌集方面，更加強調市場、家庭、個人和社會組織的作用，政府只需在困難群體和維持基本生活保障方面承擔責任。因此，有必要進一步強化激勵約束機制，不斷完善激勵相容的保障機制設計，建立政府、社會與個人共同責任觀與繳費型保險的權責對稱觀。在優化財政支持方式方面，明確財政承擔基礎養老金發放兜底責任，并承擔制度轉軌形成的歷史債務，通過制度化、比例化財政補貼，對職工基本養老保險制度承擔供款責任。在資金管理方面，強化基本養老保險基金預算管理，通過預算將養老保險基金的籌集和使用納入規范、有序、科學的發展軌道，增強養老保險基金共濟能力和財政可持續性。

此外，加快實現基本養老保險全國統籌。作為國家統一組織實施、政府承擔兜底責任的現收現付制籌資模式的基本養老保險制度，全國統籌需要實現基本養老保險制度統一、繳費政策統一、待遇政策統一、基金使用統一、基金預算統一和經辦管理統一。在此基礎上，實現全國統收統支，解決地區與群體間待遇失衡和地區基金“苦樂不均”的問題，增強基金可持續性，打破勞動力地區間自由流動的藩籬。還應明確中央和地方政府的支出責任分擔機制，從根本上解決群體間、地區間養老金待遇失衡問題。

本文刊發于《中國稅務報》2026年3月20日B1版。