卡特中東政策的失敗與巴以和平愿景的毀滅

作者 ：Alex Hobson 密西西比州立大學(xué) 教授，著 有《 復(fù)仇之鏈：美國、中東和恐怖主義戰(zhàn)爭，1967-2021》 Chains of Vengeance: T he United States, the Middle East, and the Wars of Terrorism, 1967-2021

翻譯：徐三肨- 編輯：CC

消息來源：Newlines Magazine April 28, 2023

正文共： 11217 字

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2016年11月，92歲的吉米·卡特（Jimmy Carter）在《紐約時(shí)報(bào)》的一篇專欄文章中懇請時(shí)任總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）在任期屆滿前必須邁出“關(guān)鍵一步”，“給予巴勒斯坦國美國外交承認(rèn)”。卡特急切地表達(dá)了自己的信念，稱“在總統(tǒng)換屆前，美國仍可左右巴以沖突的未來，但時(shí)間所剩無幾……我為戴維營精神感到擔(dān)憂，”卡特寫道，“我們絕不能錯(cuò)失這個(gè)機(jī)會(huì)。”

卡特給奧巴馬寫這封公開信，不只是因?yàn)樗谴俪?978年《戴維營協(xié)議》的總統(tǒng)，還因?yàn)閷λ裕拔乙簧氖滓饨徽吣繕?biāo)就是助力為以色列及其鄰國帶來和平”。卡特寫道，最為關(guān)鍵的是，對于這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)構(gòu)成威脅的，是“在戴維營協(xié)議簽署38年后”，以色列“正在修建越來越多的定居點(diǎn)，使巴勒斯坦人流離失所，并鞏固自身對巴勒斯坦土地的占領(lǐng)”。

引人注目的是，除了“38年后”這一表述外，卡特很可能在1979年或1980年就給自己寫下了同樣的建議（只不過當(dāng)時(shí)承諾的僅僅是支持巴勒斯坦建國的想法），盡管那時(shí)他不會(huì)聽從這些建議。或許更讓卡特感到不安的，是在2016年承認(rèn)《戴維營框架》可能助長了以色列定居點(diǎn)的擴(kuò)張、巴勒斯坦政治主權(quán)的持續(xù)缺失以及一段與“中東正義且持久和平”背道而馳的歷史。

1977年1月卡特入主白宮時(shí)，他在中東問題上的首要任務(wù)是協(xié)助促成以色列與其鄰國埃及、敘利亞和約旦之間的全面和平協(xié)議。與就任總統(tǒng)前的美國政策一致，卡特希望圍繞聯(lián)合國安理會(huì)第242號(hào)（1967年）和第338號(hào)（1973年）決議來構(gòu)建這一和平協(xié)議，這意味著以色列要從西奈半島、加沙地帶、戈蘭高地以及約旦河西岸（包括東耶路撒冷）的“被占領(lǐng)土”撤軍，同時(shí)各國要完全承認(rèn)彼此的政治獨(dú)立以及擁有安全且公認(rèn)邊界的權(quán)利。

與白宮前任們不同的是，卡特公開承認(rèn)了巴勒斯坦的民族愿望，并表示支持巴勒斯坦建立“家園”。對卡特來說，巴勒斯坦人的困境是中東最明顯的人權(quán)問題，而且他曾承諾要將人權(quán)作為美國外交政策的重點(diǎn)。他打算讓巴勒斯坦人民的代表以及蘇聯(lián)、敘利亞和約旦的代表參與談判，以確保各方都能參與進(jìn)來。他期望美國與伊朗國王的緊密關(guān)系有助于確保達(dá)成和平協(xié)議，尤其是因?yàn)檫@位君主可以用波斯灣的石油運(yùn)輸來彌補(bǔ)以色列在西奈半島石油供應(yīng)方面的損失。

1977 年，吉米·卡特總統(tǒng)在白宮的國宴上款待伊朗國王。（Corbis 來自Getty Images）

然而，主要行動(dòng)預(yù)計(jì)不會(huì)發(fā)生在波斯灣，而是在以色列及其鄰國之間展開。卡特認(rèn)為，如果能按照這些思路達(dá)成全面和平，不僅將緩解該地區(qū)未來發(fā)生戰(zhàn)爭的可能性，而且還極大地符合美國的戰(zhàn)略利益。正如國務(wù)卿賽勒斯·萬斯（Cyrus Vance）所言，“穩(wěn)定、溫和、親西方的中東政權(quán)以及阿拉伯石油的極端重要性意味著（在解決阿以沖突方面）美國重回消極姿態(tài)是不現(xiàn)實(shí)的”。

但事情并未按計(jì)劃進(jìn)行。首先，1977年的以色列大選使極右翼的貝京上臺(tái)執(zhí)政；他長期公開堅(jiān)稱以色列對“朱迪亞和撒馬利亞”（即以色列東部及其他所有被占領(lǐng)土）擁有圣經(jīng)賦予的權(quán)利。隨后，埃及總統(tǒng)薩達(dá)特單方面接受邀請前往耶路撒冷，向貝京和以色列議會(huì)表達(dá)他對和平的渴望。這削弱了其他阿拉伯談判方的立場。薩達(dá)特在以色列仍占領(lǐng)阿拉伯土地的情況下承認(rèn)以色列，此舉引發(fā)了阿拉伯世界的廣泛憤怒。

阿拉伯世界對薩達(dá)特主動(dòng)行動(dòng)的憤慨，加上貝京在被占領(lǐng)土問題上的頑固態(tài)度，讓卡特和萬斯意識(shí)到他們無法達(dá)成所期望的和平。盡管失望，卡特仍繼續(xù)努力試圖與貝京和薩達(dá)特拼湊出一個(gè)由美國斡旋的協(xié)議。其他阿拉伯參與方（更不用說蘇聯(lián)了）被排除在外后，反對這一進(jìn)程，并認(rèn)定美國領(lǐng)導(dǎo)層有失公允。與此同時(shí)，盡管卡特知曉伊朗國王政權(quán)存在侵犯人權(quán)的行為卻仍全力支持他，而這位國王在國內(nèi)開始面臨動(dòng)蕩局勢。在伊朗國內(nèi)反對者的不滿情緒中，尤為突出的一點(diǎn)就是憤慨于國王明顯向美國和以色列的利益屈從，流亡伊拉克的異議神職人員霍梅尼更是將這一觀點(diǎn)變成了號(hào)召民眾反抗的口號(hào)。

到1980年，和平協(xié)議中全面解決問題的部分徹底停滯。貝京政府繼續(xù)在約旦河西岸和東耶路撒冷擴(kuò)大以色列定居點(diǎn)。伊朗國王的政府倒臺(tái)，取而代之的是霍梅尼領(lǐng)導(dǎo)的政府，在伊朗的美國人突然成為攻擊目標(biāo)。蘇聯(lián)（正如卡特政府的一些官員曾希望的那樣）入侵阿富汗。卡特對該地區(qū)的計(jì)劃化為泡影，相應(yīng)地，他的連任前景也一落千丈。

1979年伊朗革命

正是在這種情況下，1980年1月，卡特在國情咨文中宣布了一項(xiàng)原則，即美國將把波斯灣面臨的任何威脅視為對“切身利益”的侵害，因此將動(dòng)用包括軍事力量在內(nèi)的一切手段來保衛(wèi)該地區(qū)。這一原則被稱為“卡特主義”。歷史學(xué)家安德魯·巴切維奇（Andrew Bacevich）稱這一原則的頒布標(biāo)志著“美國在大中東地區(qū)的戰(zhàn)爭”拉開序幕，這導(dǎo)致美國介入黎巴嫩、利比亞、伊拉克、阿富汗等地事務(wù)。所以，卡特在總統(tǒng)任期伊始懷著實(shí)現(xiàn)中東公正持久和平的愿景，卻在任期結(jié)束時(shí)開啟了一場橫跨該地區(qū)長達(dá)數(shù)十年的戰(zhàn)爭。

在此我們必須要問：卡特本人在其中東計(jì)劃的破滅中扮演了怎樣的角色呢？一種看似合理的解釋會(huì)認(rèn)為那些導(dǎo)致卡特在1980年采取好戰(zhàn)立場的事情完全無法預(yù)料，超出了卡特的控制范圍，而且與他在該地區(qū)的其他努力毫無關(guān)聯(lián)。但這樣就會(huì)忽略更宏觀的情況。卡特的中東戰(zhàn)略之所以失敗，部分原因在于他所能互相交流以及政治觀點(diǎn)能夠得到他認(rèn)真對待的人物圈子太有限了。事實(shí)證明，卡特自稱想要與亨利·基辛格相關(guān)的理念和政策決裂，但后者的影響力比卡特的意愿要強(qiáng)得多。與此同時(shí)，卡特對人權(quán)的普遍關(guān)注與他缺乏對該地區(qū)多數(shù)人所關(guān)心的權(quán)利的持續(xù)關(guān)注之間的矛盾成為了一項(xiàng)戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)。

從一開始，這些缺陷就阻礙了卡特讓美國成為中東事務(wù)核心的決策。他的選擇疏遠(yuǎn)了美國的潛在合作伙伴，使地區(qū)政治兩極分化，最終導(dǎo)致卡特接受了美國中東政策的軍事化。他的政策面臨的困境越多，卡特就越傾向于支持任何反對該地區(qū)民族主義、激進(jìn)主義和民眾運(yùn)動(dòng)的勢力。卡特卸任總統(tǒng)后，往往愿意與比他在任時(shí)更廣泛的地區(qū)行為體的政治訴求和理念進(jìn)行接觸（其繼任政府也是如此）。當(dāng)我們回顧卡特非凡的一生及其留下的政治遺產(chǎn)時(shí)，我們應(yīng)該思考為何他在卸任后的40年里花了大量時(shí)間試圖接受自己對中東的期望已然破滅這一事實(shí)。

在卡特結(jié)束佐治亞州州長任期后出人意料地競選總統(tǒng)時(shí)，他試圖將自己與尼克松和福特執(zhí)政時(shí)期基辛格擅長的那些看似不道德的策略和欺騙手段區(qū)分開來。正如卡特在他的競選自傳《為什么不選最好的？》（Why Not the Best?）一書中所說：“一個(gè)國家的國內(nèi)政策和外交政策應(yīng)該源自與該國普通公民所具備的相同的道德、誠實(shí)和正直標(biāo)準(zhǔn)。”卡特承諾的領(lǐng)導(dǎo)方式源自“我們努力做到正確、誠實(shí)、真實(shí)和正派這一事實(shí)”。但如果說這意味著要成為反基辛格式人物，那么在中東地區(qū)，這將會(huì)格外困難。

在之前的七年里，基辛格作為理查德·尼克松和杰拉爾德·福特總統(tǒng)任內(nèi)的國家安全顧問及國務(wù)卿，在美國中東外交政策方面有著重大影響力。在如何開展美國在該地區(qū)的外交以及與哪些對象打交道方面，他比任何人都更有話語權(quán)。與任何承諾要開辟新道路的新政府一樣，卡特面臨著艱難抉擇，要決定在多大程度上偏離原有路線。基辛格構(gòu)建的框架、做出的承諾以及他在該地區(qū)的工作成果對卡特的約束比卡特預(yù)想的要大得多。

卡特想要摒棄基辛格在1973年以色列與敘利亞、埃及戰(zhàn)爭后大肆宣揚(yáng)的“一步一步”式穿梭外交方法(the “step-by-step” approach of Kissinger’s ballyhooed shuttle diplomacy)，這一想法幾乎剛一提出就陷入停滯。按照基辛格在1973年日內(nèi)瓦會(huì)議首次會(huì)議后制定的游戲規(guī)則，蘇聯(lián)要被邊緣化，和平要緩慢、分別且雙邊地發(fā)展。但正如茲比格涅夫·布熱津斯基（Zbigniew Brzezinski）在其關(guān)于擔(dān)任卡特國家安全顧問歲月的回憶錄《權(quán)力與原則》（Power and Principle）中所說：“根本就沒有什么‘一步一步’可走了。”因此，卡特將蘇聯(lián)納入了他的計(jì)劃，而美蘇共同制定的會(huì)議框架強(qiáng)調(diào)要達(dá)成一項(xiàng)全面協(xié)議。

1977年美蘇聯(lián)合發(fā)布有關(guān)這些原則的聲明后，在美國引發(fā)了冷戰(zhàn)分子的強(qiáng)烈公開批評以及美國猶太組織的憤怒，他們懷疑卡特在偏離支持以色列的立場。這種充滿敵意的反應(yīng)讓卡特感到意外，因?yàn)樗J(rèn)為那份聲明僅僅是程序性的初步舉措。卡特陷入被動(dòng)之時(shí)，薩達(dá)特抓住了機(jī)會(huì)。長期參與這一進(jìn)程的薩達(dá)特比卡特更了解游戲規(guī)則。他單方面宣布愿意無條件前往耶路撒冷，這給卡特的日內(nèi)瓦會(huì)議計(jì)劃帶來了致命一擊。薩達(dá)特破壞日內(nèi)瓦會(huì)議的動(dòng)機(jī)很復(fù)雜。無論如何，他的這一舉動(dòng)迫使卡特要么接受埃及和以色列單獨(dú)媾和的“逐步推進(jìn)”方案，要么眼睜睜看著中東和平協(xié)議的所有希望破滅。

對卡特計(jì)劃更具破壞性的是基辛格對美國與巴勒斯坦解放組織（PLO）關(guān)系所設(shè)置的限制，當(dāng)時(shí)該組織的總部設(shè)在黎巴嫩。隨著巴勒斯坦解放組織作為巴勒斯坦人民唯一代表的地位在國際上得到廣泛認(rèn)可，基辛格（在他起草并由福特簽署的信件中）向以色列總理伊扎克·拉賓（Yitzhak Rabin）承諾，在巴解組織承認(rèn)以色列“生存權(quán)”并宣布放棄恐怖主義之前，美國不會(huì)承認(rèn)該組織，也不會(huì)與之談判。承認(rèn)猶太國家生存權(quán)這一規(guī)定提高了門檻，超出了聯(lián)合國第242號(hào)決議的條款范圍，而且在國際法中也并無依據(jù)。它實(shí)際上是要求巴勒斯坦解放組織必須同意巴勒斯坦人被剝奪土地的合法性，以此作為能夠與美國對話的條件。即便對于希望與美國建立關(guān)系的巴勒斯坦解放組織主席亞西爾·阿拉法特來說，要在其組織的中央委員會(huì)內(nèi)部推動(dòng)這一點(diǎn)也是極為困難的。

卡特在1977年就任總統(tǒng)時(shí)面臨一個(gè)選擇：他是要將基辛格對拉賓的承諾條件強(qiáng)加給自己的政府，還是鑒于巴勒斯坦解放組織中有人表示希望朝著兩國方案的方向開展外交活動(dòng)，從而改變方向呢？卡特、萬斯和布熱津斯基本想讓巴勒斯坦解放組織參與命運(yùn)多舛的日內(nèi)瓦會(huì)議，但最終決定遵循基辛格的做法。“我們覺得必須尊重那個(gè)承諾，”布熱津斯基后來在《權(quán)力與原則》中寫道。這樣一來，卡特政府就削弱了自身與巴勒斯坦解放組織開展有意義對話的能力。事實(shí)上，正如卡特的一位顧問在1980年卡特競選連任期間為其辯護(hù)時(shí)所寫的那樣：“正是卡特總統(tǒng)接過了福特—基辛格不與巴勒斯坦解放組織談判或承認(rèn)該組織的承諾，并將其擴(kuò)大到禁止美國官員與巴勒斯坦解放組織接觸，只要該組織不接受以色列免受恐怖主義威脅的生存權(quán)。”

或許更陰險(xiǎn)的是美國與伊朗國王之間關(guān)系的運(yùn)作模式，這同樣也是由基辛格確立的。根據(jù)尼克松主義，華盛頓將伊朗國王指定為中東地區(qū)的“治安維護(hù)者”之一。因此，國王在很大程度上要負(fù)責(zé)確保美國在波斯灣的利益得到維護(hù)。“保護(hù)我，”尼克松在1972年于德黑蘭舉行的一次會(huì)議上對國王說道。按照這種保護(hù)安排，尼克松政府自然增加了對伊朗的美國武器銷售，而且在20世紀(jì)70年代，軍事援助和武器供應(yīng)并未減少。據(jù)卡特國家安全委員會(huì)的伊朗問題專家加里·西克（Gary Sick）稱，基辛格打通了官僚渠道，這樣一來，國王提出的任何武器需求都能很快得到批準(zhǔn)。

卡特初次會(huì)見國王時(shí)，表示知曉伊朗存在侵犯人權(quán)的情況，并敦促國王考慮進(jìn)行改革。但除了口頭鼓勵(lì)外，政府并未采取任何具體措施。1977年12月，卡特說出了一句將成為美國外交史上頗為不光彩的話，體現(xiàn)出基辛格式的現(xiàn)實(shí)政治風(fēng)格，他稱伊朗國王統(tǒng)治下的伊朗是“世界上麻煩重重的地區(qū)中一座穩(wěn)定的孤島”。卡特和基辛格一樣，幾乎將國王等同于伊朗，對該國的其他勢力幾乎毫不關(guān)注。他和第一夫人羅莎琳·卡特與伊朗國王及其妻子法拉（Farah）建立了友好關(guān)系。他們相互舉杯致意。基辛格確立的這種關(guān)系模式在卡特任期內(nèi)一直延續(xù)，直到再也無法維持下去，而卡特也目睹了美伊關(guān)系不可逆轉(zhuǎn)的惡化。 盡管卡特在中東的選擇受到了基辛格在該地區(qū)所確立的框架、運(yùn)作模式和關(guān)系的限制，但他并非毫無選擇余地。雖然他想通過將外交政策轉(zhuǎn)向關(guān)注人權(quán)來使其有別于前一時(shí)代的外交政策，但在關(guān)鍵情況下，卡特大多選擇在基辛格的框架內(nèi)行事，而非突破框架。他認(rèn)為徹底背離基辛格的運(yùn)作模式代價(jià)太高，尤其是對自己的連任機(jī)會(huì)而言。然而，最終這些選擇既破壞了他實(shí)現(xiàn)全面和平的目標(biāo)，也破壞了實(shí)現(xiàn)地區(qū)穩(wěn)定的目標(biāo)。

1978年夏天，卡特邀請薩達(dá)特和貝京前往位于馬里蘭州山區(qū)的總統(tǒng)度假地戴維營，就中東和平協(xié)議進(jìn)行長時(shí)間的非正式討論。薩達(dá)特和貝京都毫不猶豫地接受了卡特的邀請。從9月4日到17日，卡特及其外交政策團(tuán)隊(duì)與來自埃及和以色列的代表團(tuán)就兩國間和平條約的框架進(jìn)行了討價(jià)還價(jià)。雙方同意了這一框架，有待各自議會(huì)(parliaments)批準(zhǔn)。此外，他們還同意，根據(jù)聯(lián)合國第242號(hào)和第338號(hào)決議的原則，雙邊和平將是以色列與其鄰國之間更廣泛和平的第一步。許多人愿意相信，在卡特精心且明智的斡旋下，棘手的阿以沖突以及相關(guān)的“巴勒斯坦問題”終于有望得到解決。

“世界上只有一個(gè)國家有能力在國際社會(huì)中發(fā)揮真正的領(lǐng)導(dǎo)作用，”卡特在就任總統(tǒng)前寫道，“那就是美利堅(jiān)合眾國。”卡特比他之前的任何一位總統(tǒng)都更加將美國置于尋求“中東公正持久和平”（如聯(lián)合國第242號(hào)決議所述）的核心位置。他認(rèn)為美國具備解決中東爭端、保障和平所需的實(shí)力和道德權(quán)威。這一愿望與卡特更宏大的使命感相契合。卡特除了曾是一名花生農(nóng)和佐治亞州州長外，還當(dāng)過主日學(xué)校教師。他入主白宮時(shí)曾反問，如果美國在世界上盡力而為，能取得什么樣的成就。他承諾美國的外交政策將植根于原則和美國的公民價(jià)值觀。

作為圣地——亞伯拉罕和耶穌誕生、生活和逝世的地方，中東對虔誠的南方浸信會(huì)教徒卡特有著情感上的吸引力。卡特認(rèn)為，遵循上帝的旨意，美國處于獨(dú)特的地位，能夠?qū)v史上相互交戰(zhàn)的地區(qū)各方（可以提醒他們信仰的是同一位上帝）為了更廣泛的利益而匯聚到一起。然而，許多地方勢力以及全球南方（當(dāng)時(shí)的說法是第三世界）的其他各方會(huì)覺得卡特所構(gòu)想的中東和平是有失偏頗、不公正的，而且很可能引發(fā)更多沖突而非解決問題。事實(shí)證明，卡特將美國置于和平進(jìn)程的核心位置加劇了美國在該地區(qū)以及國際論壇上的孤立。

可以肯定的是，《戴維營協(xié)議》確實(shí)帶有明顯的美國印記。相較于20世紀(jì)60年代而言，20世紀(jì)70年代中期的美國政治文化與中東大部分地區(qū)以及世界其他地區(qū)的政治和社會(huì)觀點(diǎn)的聯(lián)系變得更弱了。讓美國處于和平進(jìn)程的核心意味著，基于20世紀(jì)70年代美國政治文化對中東潛在問題的理解將對沖突的解決方式產(chǎn)生決定性影響。例如，盡管卡特最初承認(rèn)巴勒斯坦人的利益，但從他所設(shè)計(jì)的中東框架來看，只要美國處于核心，歷史、憤恨和強(qiáng)烈情緒都不必然成為和平的障礙。

他那種公開的樂觀態(tài)度以及想要克服——甚至抹去——令人困擾的歷史的愿望·，與20世紀(jì)70年代后期美國的政治和文化思潮相符，當(dāng)時(shí)美國也試圖忘卻越南戰(zhàn)爭時(shí)期的創(chuàng)傷。卡特在1976年作為局外人當(dāng)選總統(tǒng)，部分原因是他未受越南戰(zhàn)爭牽連，部分原因是他承諾要擺脫過去，且不認(rèn)為美國應(yīng)對東南亞發(fā)生的事情負(fù)責(zé)。這種克服創(chuàng)傷歷史的幻想就體現(xiàn)在下面這一副勝利的畫面中：卡特騎著自行車在戴維營的貝京營地和薩達(dá)特營地之間來回穿梭，逐漸減少雙方立場的不相容性，從而向著達(dá)成協(xié)議前進(jìn)。

不僅美國政治文化影響了卡特的和平愿景，而且美國國內(nèi)政治的波折對和平進(jìn)程的命運(yùn)以及中東更廣泛的發(fā)展也產(chǎn)生了更大的影響。這一點(diǎn)在卡特?zé)o力在和平談判期間有力反對在被占領(lǐng)土上修建新的以色列定居點(diǎn)一事上體現(xiàn)得最為明顯。私下里，卡特、布熱津斯基和萬斯明白，如果想要有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)更廣泛的和平，就必須向貝京施壓，讓他改變在約旦河西岸和東耶路撒冷定居點(diǎn)問題上的立場。他們原本希望美國猶太組織能更體諒卡特的意圖，在支持貝京的極右翼政策方面不會(huì)那么團(tuán)結(jié)一致。然而，到了1980年，政府官員們?yōu)榱吮苊馊菒镭惥踔聊呐轮皇窃趪H論壇上重申美國在定居點(diǎn)問題上的長期官方立場時(shí)都要絞盡腦汁。在遭受大量批評后，卡特撤回了美國對一項(xiàng)譴責(zé)在被占領(lǐng)土上修建新定居點(diǎn)決議的投票，因?yàn)樵摏Q議包含了有關(guān)東耶路撒冷定居點(diǎn)的措辭，這是美國歷任總統(tǒng)中首次事后撤回其政府在安理會(huì)所做的投票。在不影響自己選舉前景的情況下能追求何種和平？這一沖突一直在卡特的總統(tǒng)任期期間困擾著他。與此同時(shí)，這類權(quán)衡必然使美國在國際上陷入孤立。

將美國置于中東和平進(jìn)程的核心，實(shí)際上意味著將聯(lián)合國邊緣化。雖然以色列及其鄰國之間的和平框架是由聯(lián)合國安理會(huì)在1967年和1973年兩場戰(zhàn)爭之后（分別通過第242號(hào)和第338號(hào)決議）確立的，但聯(lián)合國內(nèi)部的非殖民化政治使其在以色列的眼里變得更加可疑。1974年，聯(lián)合國大會(huì)承認(rèn)巴勒斯坦解放組織為巴勒斯坦人民的合法代表，許多其他國家也紛紛認(rèn)可。1975年，聯(lián)合國大會(huì)通過一項(xiàng)決議，將猶太復(fù)國主義等同于種族主義和種族歧視，這一舉措產(chǎn)生了長期的影響。巴勒斯坦解放組織在國際上日益獲得合法性，以及以色列不斷被與“殖民和種族主義政權(quán)”相提并論，這使得以色列在國際社會(huì)中被孤立。

2016年12月11日，布熱津斯基（左）和基辛格（右）在挪威奧斯陸的諾貝爾和平獎(jiǎng)?wù)搲?/p>

鑒于這種情況，卡特認(rèn)為美國可以在促成和平方面發(fā)揮關(guān)鍵的推動(dòng)作用。但這一主張也意味著美國可能要為和平協(xié)議中存在的不公、失敗以及暴力后果承擔(dān)主要責(zé)任。通過這種方式，戴維營協(xié)議加劇了美國在中東地區(qū)的孤立。即便是像沙特阿拉伯和約旦這樣歷史上與華盛頓關(guān)系密切的“溫和”阿拉伯政權(quán)，也不敢公開支持戴維營協(xié)議。1978年和1979年在巴格達(dá)舉行的阿拉伯首腦會(huì)議，盡管私下有相反的承諾，但卻成了那些參與卡特和平進(jìn)程的阿拉伯人蒙羞、受辱的舞臺(tái)。而且這種羞辱不僅局限于阿拉伯世界。在諸如聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、哥本哈根婦女計(jì)劃以及聯(lián)合國大會(huì)和安理會(huì)等國際論壇上，針對以色列和美國的憤怒情緒日益高漲。

實(shí)際上，卡特永久性地將美國——以及他自己的政治遺產(chǎn)——與一種存在嚴(yán)重缺陷且極不受歡迎的“中東和平”獨(dú)特愿景捆綁在了一起。卡特自己很快就察覺到了這一現(xiàn)實(shí)帶來的一些不幸后果。1981年1月，在與以色列駐美大使的最后一次會(huì)面中，卡特表示：“貝京在放棄西奈半島一事上展現(xiàn)出了勇氣。他這么做是為了保住約旦河西岸。”在1980年大選“卸任”（用他自己的話說）公職后，卡特繼續(xù)訪問中東，并與他在總統(tǒng)任期內(nèi)結(jié)識(shí)的各方人士合作。1983年，卡特訪問了敘利亞總統(tǒng)哈菲茲·阿薩德。據(jù)卡特描述，兩人就埃以和平協(xié)議對巴勒斯坦人、黎巴嫩以及該地區(qū)造成的后果進(jìn)行了激烈的交流。阿薩德宣稱，其中一個(gè)后果就是，以色列此前是敘利亞的主要敵人，而現(xiàn)在這一角色落到了美國頭上。

然而，埃以和平條約標(biāo)志著美國在中東冷戰(zhàn)舞臺(tái)上取得了決定性勝利。美埃關(guān)系的鞏固完成了在薩達(dá)特前任納賽爾統(tǒng)治時(shí)期蘇聯(lián)在阿拉伯中東地區(qū)最重要的附庸國的陣營轉(zhuǎn)變。從這個(gè)角度來看，后-冷戰(zhàn)局勢在中東提前到來，而卡特見證了這一轉(zhuǎn)變。人們可能會(huì)認(rèn)為，卡特或許本可以放松美國對該地區(qū)各社會(huì)和政治變革力量那種本能的反對態(tài)度。但事實(shí)并非如此。如果說有什么變化的話，那就是美國的中東外交政策在卡特執(zhí)政期間對變革之風(fēng)變得更加敵對了，因?yàn)樗c那些反對該地區(qū)變革力量的個(gè)人和領(lǐng)導(dǎo)人站在了一起，比如薩達(dá)特和貝京。于是，卡特以一種獨(dú)特的方式為后冷戰(zhàn)格局重塑了冷戰(zhàn)思維。當(dāng)然，在當(dāng)時(shí)，薩達(dá)特和貝京作為“和平”推動(dòng)者的身份比他們作為反共產(chǎn)主義者的身份更為重要。但戴維營進(jìn)程所體現(xiàn)的軍事安全聯(lián)盟的鞏固，是為了阻止中東出現(xiàn)不受歡迎或無法控制的社會(huì)和政治變革而做出的努力的一部分。

薩達(dá)特領(lǐng)導(dǎo)的埃及、貝京領(lǐng)導(dǎo)的以色列與伊朗國王統(tǒng)治的伊朗一道，在中東構(gòu)成了旨在保護(hù)美國利益、維護(hù)地區(qū)秩序的雙邊美國軍事聯(lián)盟結(jié)構(gòu)。然而，在戴維營協(xié)議談判期間，這一結(jié)構(gòu)就已經(jīng)搖搖欲墜了，盡管參與者當(dāng)時(shí)尚未意識(shí)到這一點(diǎn)。例如，在1978年9月的談判期間，被民眾示威反對浪潮包圍的伊朗國王實(shí)施了戒嚴(yán)令。9月8日，當(dāng)華盛頓的注意力都集中在戴維營時(shí)，伊朗軍隊(duì)向抗議者實(shí)彈射擊，造成58人死亡，1000多人受傷。卡特和薩達(dá)特都通過電話向國王表達(dá)了支持。伊朗國王政權(quán)隨后的崩潰令人大為震驚——尤其對卡特政府來說。但這并沒有促使其對曾服務(wù)于國王的軍事聯(lián)盟結(jié)構(gòu)是否可靠這一問題進(jìn)行重新評估。相反，美國與薩達(dá)特和貝京進(jìn)一步強(qiáng)化了這一結(jié)構(gòu)。

在阿拉伯世界，戴維營協(xié)議的框架自然引發(fā)了對民族主義、激進(jìn)主義和民眾運(yùn)動(dòng)這些被視為反對“和平”的力量的抵制。與此同時(shí)，戴維營協(xié)議鞏固了伊拉克在阿拉伯政治中的地位，當(dāng)時(shí)正值反復(fù)無常的薩達(dá)姆·侯賽因開始嶄露頭角。隨著1978年和1979年的阿拉伯聯(lián)盟首腦會(huì)議在巴格達(dá)舉行，薩達(dá)姆聲稱自己是阿拉伯民族主義的真正捍衛(wèi)者，理由是他與被華盛頓誘騙背叛阿拉伯民族的薩達(dá)特截然相反。在1979年3月的阿拉伯聯(lián)盟首腦會(huì)議上，聯(lián)盟發(fā)表公報(bào)嚴(yán)厲譴責(zé)薩達(dá)特“脫離阿拉伯陣營”，“與美國勾結(jié)，站在猶太復(fù)國主義敵人一邊”，同時(shí)侵犯了“阿拉伯國家的權(quán)利”。

薩達(dá)姆·侯賽因

同樣，原本支持卡特的日內(nèi)瓦計(jì)劃的阿薩德，成為了阿拉伯民族主義反對戴維營協(xié)議的有力發(fā)聲者。在1980年3月接受阿爾及利亞《人民報(bào)》（Al-Shab）采訪時(shí)，這位敘利亞獨(dú)裁者闡述了阿拉伯民族主義對和平的理解與卡特的不同之處。阿薩德說：“對我們來說，和平意味著阿拉伯旗幟應(yīng)飄揚(yáng)在解放的領(lǐng)土上空。而根據(jù)戴維營協(xié)議，和平意味著以色列國旗要在開羅的官方儀式上升起，然而以色列仍占領(lǐng)著埃及、敘利亞和巴勒斯坦的領(lǐng)土，并且堅(jiān)決否認(rèn)巴勒斯坦人的權(quán)利。”

阿拉伯民族主義情緒如此強(qiáng)烈，使得卡特在戴維營協(xié)議之后很難與該地區(qū)的大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人找到任何共同立場。

而且在戴維營協(xié)議之后，卡特要與巴勒斯坦民族主義者（無論是流亡海外的還是在被占領(lǐng)土上的）找到共同立場就更難了。巴勒斯坦各派別都嚴(yán)厲批評他們眼中戴維營協(xié)議的背叛行徑。解放巴勒斯坦人民陣線領(lǐng)導(dǎo)人喬治·哈巴什博士在其位于黎巴嫩的基地公開承諾，將以一切手段反對戴維營協(xié)議。巴勒斯坦解放組織主席阿拉法特將協(xié)議中提出的巴勒斯坦“自治”計(jì)劃（該計(jì)劃承諾給予以色列占領(lǐng)下的巴勒斯坦人個(gè)人權(quán)利，但不給予民族權(quán)利）斥為“不過是管理下水道而已”。

就連在被占領(lǐng)土上的巴勒斯坦人（他們本應(yīng)是最能從“自治”中受益的群體）也斷然拒絕了這一想法。例如，希伯倫市副市長穆斯塔法·阿卜杜勒·納比·納特沙伊（Mustafa Abd al-Nabi al-Natshay）在1981年指出，自治“是一種用來實(shí)施永久占領(lǐng)的欺騙手段，會(huì)使軍事占領(lǐng)永久合法化。這是我們完全不能接受的”。

卡特將美國的和平愿景與貝京聯(lián)系在一起，也就等于與一個(gè)決意不惜動(dòng)用武力壓制這些反對聲音的人捆綁在了一起。按照貝京的設(shè)想——卡特也明白這一點(diǎn)——與埃及在西邊達(dá)成和平，為東邊的定居點(diǎn)建設(shè)以及東邊和北邊的暴力活動(dòng)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，這一點(diǎn)在1981年伊拉克核設(shè)施遭轟炸以及1982年以色列入侵黎巴嫩等事件中可見一斑。地區(qū)各方都知道以色列是用美國的武器裝備開展軍事行動(dòng)的，而由于戴維營協(xié)議的條款，這些武器裝備變得更容易獲取了。從這些后果中，我們可以看出中東地區(qū)對美國政策的敵對情緒的根源，而這種敵對情緒在后冷戰(zhàn)時(shí)期成為了主導(dǎo)特征。

在伊朗問題上，卡特政府試圖盡可能長時(shí)間地阻止革命變革。當(dāng)這變得不可能時(shí)，白宮又試圖扭轉(zhuǎn)局勢。因此，1979年1月，在伊朗國王被推翻并逃離該國后，卡特政府曾討論發(fā)動(dòng)軍事政變以重建其心儀的政權(quán)結(jié)構(gòu)的可能性。1979年2月霍梅尼回國時(shí)，層譴責(zé)卡特政府“拼命”試圖建立某種“等同于”國王政權(quán)的“政府形式”。“他們必須知道已經(jīng)太晚了，”霍梅尼吹噓道。

美國與巴勒斯坦解放組織改善關(guān)系或許本可以幫助美國與霍梅尼打交道。這是阿拉法特向美國官員傳遞的一個(gè)觀點(diǎn)：他以及巴勒斯坦解放組織領(lǐng)導(dǎo)層中的其他人在伊朗被當(dāng)作英雄，能夠與霍梅尼說得上話。

陽光下的亞西爾·阿拉法特

事實(shí)上，阿拉法特確實(shí)曾代表美國進(jìn)行干預(yù)，以協(xié)助解救1979年11月下旬在伊朗被扣押的13名美國人質(zhì)。1980年春天，阿拉法特還幫助美國找回了在“沙漠一號(hào)”行動(dòng)中喪生的8名美國軍人的遺體。阿拉法特這么做是因?yàn)樗恢睂Ω纳婆c卡特政府的關(guān)系抱有希望。但到了1980年夏天，阿拉法特不再進(jìn)一步努力爭取美國大使館人質(zhì)的獲釋，顯然他認(rèn)為候選人羅納德·里根的競選經(jīng)理威廉·凱西（William Casey）與伊朗方面達(dá)成了協(xié)議，要將人質(zhì)扣押到選舉之后，從而阻止出現(xiàn)“十月驚喜”。如果當(dāng)時(shí)卡特政府承認(rèn)了巴勒斯坦解放組織，阿拉法特或許就不會(huì)覺得有必要做這樣的權(quán)衡了。

與此同時(shí)，由于霍梅尼反對美國在中東的大多數(shù)外交政策，卡特政府試圖抹黑他。起初卡特政府將霍梅尼視為蘇聯(lián)的工具，后來又將他描繪成國際恐怖主義的主要支持者，原因是他拒絕推動(dòng)釋放美國大使館的人質(zhì)。這種敵對情緒非常深，以至于就連薩達(dá)姆·侯賽因（他本是戴維營協(xié)議的反對者）隨后與美國的關(guān)系都得到了改善，因?yàn)樗?980年9月對伊朗發(fā)動(dòng)了戰(zhàn)爭。

在1983年的回憶錄《艱難抉擇：美國外交政策的關(guān)鍵歲月》(Hard Choices: Critical Years in America’s Foreign Policy)中，萬斯在回顧卡特總統(tǒng)任期時(shí)寫道：“對卡特來說，在（中東）采取積極、平衡的政策存在重大的政治風(fēng)險(xiǎn)……無論是在美國國內(nèi)還是在以色列，他都可能被當(dāng)成在偏向阿拉伯一方并向以色列施壓要求其做出危險(xiǎn)的領(lǐng)土讓步……在這一點(diǎn)上，就像在他執(zhí)政初期的許多其他決策上一樣，”卡特的國務(wù)卿總結(jié)道，“吉米·卡特?zé)o畏地拒絕在尖銳敏感的政治外交政策問題上選擇容易的路走。”

但卡特本可以冒更多風(fēng)險(xiǎn)，與中東更廣泛的民眾力量展開對話。此外，他本可以對貝京政府施加更多壓力，要求其支持聯(lián)合國第242號(hào)決議（他要求其他各方都要支持該決議）。他或許可以放下控制波斯灣石油的冷戰(zhàn)要?jiǎng)?wù)。即便如此，他可能還是會(huì)輸?shù)?980年的大選，甚至輸?shù)酶鼞K。但他在中東留下的政治遺產(chǎn)將會(huì)更符合他就職時(shí)所倡導(dǎo)的原則以及他卸任后一直宣揚(yáng)的理念。

美國在中東的孤立以及隨后美國在該地區(qū)外交政策的軍事化，是否是“‘和平’與‘溫和’就是不進(jìn)行政治變革”這種思維方式的必然結(jié)果呢？答案是肯定的。在卸任后的幾十年里，卡特逐漸明白，以色列定居點(diǎn)的持續(xù)存在以及以色列反對巴勒斯坦建國的斗爭（以色列與埃及之間的和平對此毫無改善作用，甚至可能還起到了推波助瀾的作用），從根本上注定了卡特所期望的更廣泛和平無法實(shí)現(xiàn)。

意識(shí)到這一點(diǎn)后，我們可以發(fā)現(xiàn)在卡特給奧巴馬傳遞的信息中存在一種微妙的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在，是卡特呼吁奧巴馬在中東的和平與正義問題上與世界其他國家站在一起：將主導(dǎo)權(quán)交還給聯(lián)合國，并承認(rèn)巴勒斯坦為一個(gè)國家——這意味著或多或少要將巴勒斯坦人當(dāng)作平等的伙伴來對待。在21世紀(jì)，卡特談?wù)摰氖恰昂推脚c正義”，而不僅僅是“正義的和平”。奧巴馬不管內(nèi)心作何想法，都選擇沒有聽從卡特的建議。可悲的是，奧巴馬的選擇或許更符合“戴維營精神”，而不是這位年逾九旬的卡特所倡導(dǎo)的理念。

事實(shí)上，“戴維營精神”或許最明顯地體現(xiàn)在2019年由唐納德·特朗普（Donald Trump）總統(tǒng)的女婿賈里德·庫什納（Jared Kushner）協(xié)調(diào)促成的《亞伯拉罕協(xié)議》中，該協(xié)議和《戴維營協(xié)議》一樣，將巴勒斯坦人排除在外。

本文中表達(dá)的觀點(diǎn)是作者自己的觀點(diǎn)，不代表美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院、國防部或美國政府的觀點(diǎn)。

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