數據治理⑥上海需形成完備的數字運營模式：完善數據立法，分級管理

隨著城市發展與大數據、5G、人工智能等新興技術的深度融合，數字化正在深刻影響著社會經濟的發展，重塑著城市治理模式與生活方式，全面推進城市數字化轉型成為上海主動服務新發展格局的重要戰略。目前，上海市數字城市發展重心正從以建設為主向長效運營為主轉變，長期以來“重平臺、輕運營”“重展示、輕內核”的現象正逐步改觀，但在運營發展轉變過程中，仍然存在協同機制不健全、數據安全風險管理不充分、運營模式較為被動等問題。城市的數字化轉型，亟需形成更為完備的數字運營模式。

一、上海數字城市發展現狀

1.從平臺政策上看，數字化轉型意見出臺，同時已經搭建起數字化轉型網絡平臺。《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》2020年年底公布，明確了城市數字化轉型的總體要求、發展方向。此后陸續出臺了涉及數字發展各方面的配套政策措施、發展目標建設標準等，讓數字化建設“有的放矢”。同時，“一網通辦”“上海城市數字化轉型”“上海市公共數據開放平臺”等平臺的建設使得數字化轉型政策建議行之有道，成為建立完善、推廣普及數字化轉型建設標準的支撐點。

2.從建設內容看，數字城市場景化建設、示范區建設等向全方位、全市域不斷推進。從“2023上海城市數字化轉型4448施工圖”中，可以看到數字化轉型的場景建設涉及醫療、教育、文化、出行、消費、重點群體等多方位，建設國際數據港，先試先行，積極參與數字技術、貿易、稅收等國際規則制定，推動五大新城、長三角生態綠色一體化示范區等重點地區數字化建設更新。數字化轉型建設內容涉及經濟、生活、治理等方方面面，其廣度與深度都得到升級。

3.從參與主體看，政府指引、龍頭企業帶動發展的模式不斷推進。上海市發揮市場主導作用，將場景和數據開放作為育商招商的重要力量，培育數字化轉型標桿企業。在政府大方向指引下，阿里巴巴、華為、騰訊、百度、網易等頭部企業帶動推進，搭建起數字基底、數字場景，共建數字化模式、標準，串聯起城市小微企業、個體戶，多方協作，共同推進，企業的參與度不斷提升，城市數字化轉型網絡逐漸明晰。

二、上海市城市數字化轉型困境及原因

1.政企協同機制仍不健全。數字城市發展涉及的企業主體、政務部門多，建設領域廣、復雜程度高，容易出現角色不清、責任不明的問題，造成建設項目混亂、資源不均，從而導致效率與公平的雙重缺失。一方面，政府建設需求與企業評價標準不對等，監管機制不健全。受專業壁壘影響，政府缺乏對項目的監管與評價，容易被企業牽著鼻子走。此外，還有一些平臺、企業實行“總集成商+分包商”模式，使得責任風險承擔主體不明，并增加數字經濟不規范發展風險。另一方面，政企合作邊界不清晰。政府授權業務的法律依據、保障制度等不完備，系統運行維護、業務運營、質量管理等方面的管理制度不健全，安全穩定的運營難以保證。同時，不同部門、企業之間在合作機制、收益分配、風險分擔等方面的規則體系不完善，致使后期運營中形成了各自為政的格局，與政府投資、管理、決策產生分歧，導致平臺城市數字化推廣運營進程受阻。

2.數據安全風險管理難度增加。信息基礎設施數量多、部署范圍廣，網絡攻擊目標寬泛、后果難以預測，一旦產生網絡安全攻擊，極易造成城市重要系統癱瘓、工業生產停頓等重大事故，威脅經濟和社會穩定。同時，數據匯聚收集、開放共享可能引發各類數據安全風險挑戰，如數據集中易泄露、共享數據難確權、問題數據難追溯、隱私信息難保護、衍生數據難定級、數據跨境難管理、數據上云難監管等方面。部分頭部企業尚存在部分數據定級、跨境管理、數據監管等問題，其他中小企業更持觀望、求助態度。

3.運營模式存在缺陷。大部分合作企業對于數字城市發展過程中的數據保護、評價反饋、運營維護等大多來自政府監管需要，自身發展動力不足。

一是公益性、綜合性項目的社會化運營能力較弱。社區綜合服務平臺等項目受公益性、安全性等因素影響，很難通過積累用戶、流量變現、提供增值服務、收益分成等方式獲得直接的價值，對數字弱勢群體的幫助與扶持存在主客觀各種因素的難題；城市大型綜合項目往往建設周期長，投資規模大，涉及的部門、主體復雜，缺少明確的收益時間與標準，企業收益存在不確定性。

二是評價體系、維護整改的缺失放大了數字化轉型差異的影響。數字化服務設施的搭建與場景建設是試點與推廣的雙重推進，不同方面的數字化轉型效率差異大，數字技術與設備更新快，難以平衡推廣創新與整改維護間的矛盾。以充電樁設施為例，某些區域使用率低、某些區域“一樁難求”，設備的損壞無人問津；又如部分企業數字化程度低，在對其進行數字化串聯時困難頻出。評價體系、維護整改等的缺失放大了不同區域、不同領域的數字差異造成的多種問題。

三、城市數字化轉型建議

1.推動數據產權、數據安全、責任主體相關的法律法規建設。建立數據相關法律問題、糾紛爭議等數據確權問題的反饋機制，及時將相關問題轉化為政策規定，推動行政法規、部門規章、國家標準和行業標準，以及自律公約等數據保護法律制度框架的健全完善。

2.建立數字城市建設與運營協調機制。明確建設方向與主管部門，相互配合、相互聯系，建立聯系配合機制，統籌推進數字城市建設管理、運營生態、驗收評估、項目監管、數據匯聚、數據流動、數據安全等工作，利用組織靈活性解決城市數字化轉型中建設與運營的矛盾。

3.加快推進數據分級管理建設，健全數據風險監測與應對機制。數據分級管理、數據跨境流動等方面正在建立相關試點與標準建設工作，但數據風險管理緊迫性強、管理滯后。數據分級管理當利用好大型企業、組織的資源，加強對數據流動、數據共享、數據交易的規則與標準建立的緊迫性認識，凝聚各方共識，健全數據風險預設、風險監測與應對機制。

4.以評促建，探索構建數字城市可持續建設與運營的指標體系。探索建立數字城市建設與運營水平評價機制，將評價結果作為財政預算、部門考核、項目申報和運營主體遴選的重要參考。強化過程監督，規范平臺運營企業行為，促進數字化轉型的可持續發展，加強對內核的重視。

（本文系復旦大學發展研究院《數據跨境流動、個人信息保護與數字韌性建設》課題系列成果。報告主編：江天驕系復旦大學發展研究院副教授、金磚國家研究中心副主任，姚旭系復旦大學發展研究院青年副研究員、上海數據研究院特聘研究員，報告行業導師：陳文昊系植德律師事務所數據合規業務合伙人、合規部負責人，報告組成員：金子韞、吳致遠、邢嘉耀、姚媛、馬怡寧、陳梓培、郎瑾怡、張桐語均來自復旦大學）

來源：郎瑾怡