陳湘生：地下空間治理，關(guān)鍵在安全優(yōu)先、規(guī)劃先行

2026年是“十五五”規(guī)劃開(kāi)局起步之年，也是深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型等重點(diǎn)工作的關(guān)鍵之年。“十五五”規(guī)劃綱要提出，“高效利用城市地下空間”。當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展處于從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的新階段，地下空間的戰(zhàn)略地位和現(xiàn)實(shí)價(jià)值也快速提升，成為提升城市韌性、拓展發(fā)展空間和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的重要載體。

近日，主題為“尋找新動(dòng)能：點(diǎn)亮地下空間”金臺(tái)圓桌會(huì)在人民網(wǎng)舉辦，邀請(qǐng)政產(chǎn)學(xué)研代表，圍繞推進(jìn)地下空間的高質(zhì)量發(fā)展，結(jié)合各自的工作實(shí)踐深度探討、積極建言。

以下，是中國(guó)工程院院士，深圳大學(xué)土木與交通工程學(xué)院院長(zhǎng)、未來(lái)地下城市研究院院長(zhǎng)陳湘生發(fā)表的部分觀點(diǎn)：

地下空間開(kāi)發(fā)利用，一個(gè)根本問(wèn)題是：城市向地下拓展，究竟為了什么。答案應(yīng)當(dāng)是清晰的，簡(jiǎn)單概括為八個(gè)字：國(guó)土安全、人民幸福。

沒(méi)有國(guó)土空間的安全，就談不上城市運(yùn)行的安定；沒(méi)有地下空間開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)有序，也難以支撐現(xiàn)代化城市的高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)地下空間而言，安全不是附加條件，而是首要前提；規(guī)劃不是事后修補(bǔ)，而是源頭治理。

首先，必須堅(jiān)持地上地下一體化規(guī)劃。地下空間具有不可逆性，一旦開(kāi)發(fā)建設(shè)完成，后續(xù)調(diào)整成本高、修正難度大，甚至可能影響幾十年。因此，地下空間的科學(xué)規(guī)劃，必須建立在地上地下一體謀劃的基礎(chǔ)上，圍繞城市未來(lái)十年、二十年甚至更長(zhǎng)周期的發(fā)展需求，把生命線工程、戰(zhàn)略預(yù)留空間、應(yīng)急處置空間等關(guān)鍵內(nèi)容優(yōu)先統(tǒng)籌進(jìn)去，把安全邊界和發(fā)展邊界同時(shí)劃清楚。對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要公共空間、敏感區(qū)域和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，更要堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)，先統(tǒng)籌、后實(shí)施。只有把“底線”先立住，地下空間開(kāi)發(fā)才能真正做到有序、高效、可持續(xù)。

其次，要以數(shù)字化手段提升地下空間規(guī)劃和治理能力，推動(dòng)建設(shè)真正意義上的“透明城市”。隨著數(shù)字孿生、仿真模擬、人工智能、BIM等技術(shù)不斷成熟，已經(jīng)具備了在更大尺度上開(kāi)展三維透明化規(guī)劃、精細(xì)化管理和動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)的條件。對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用而言，數(shù)字化不應(yīng)只是展示手段，而應(yīng)成為規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、更新改造的底層支撐。要盡快形成統(tǒng)一的技術(shù)底座、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的應(yīng)用框架，避免重復(fù)投入、分散建設(shè)、各自成體系。尤其是在國(guó)家層面，更應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌引導(dǎo)，推動(dòng)形成更加通用、更可推廣的基礎(chǔ)平臺(tái)和技術(shù)規(guī)范，把有限資源更多用在關(guān)鍵規(guī)劃、關(guān)鍵場(chǎng)景、關(guān)鍵能力建設(shè)上，真正為城市治理賦能。

再次，要把地下空間治理提升到“全生命周期”治理。從一開(kāi)始就按照“全生命周期”理念來(lái)謀劃，完善建設(shè)和運(yùn)營(yíng)之間的銜接管理，把后期運(yùn)維、安全監(jiān)測(cè)、更新改造、應(yīng)急響應(yīng)等要求前置到規(guī)劃建設(shè)階段統(tǒng)籌考慮。什么空間應(yīng)當(dāng)預(yù)留感知裝置，什么設(shè)施需要建立預(yù)警閾值，什么區(qū)域必須具備快速處置和聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，都應(yīng)在前期制度設(shè)計(jì)中明確下來(lái)，真正提升地下空間開(kāi)發(fā)利用效能。

還要把舊城更新與地下空間治理結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)。通過(guò)地下空間治理的系統(tǒng)思維，把既有設(shè)施、管網(wǎng)、地下結(jié)構(gòu)等放在統(tǒng)一底圖上進(jìn)行研判，為原地提升、異地新建、分步改造提供依據(jù)。對(duì)舊城而言，地下空間不是簡(jiǎn)單的增量空間，更是提高安全保障能力、完善城市功能、提升公共服務(wù)水平的重要抓手。只有把地下空間更新與城市更新總體部署統(tǒng)籌起來(lái)，才能真正把政策支持轉(zhuǎn)化為治理效能。

地下空間治理要善于從成熟實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)。深圳在地鐵二級(jí)開(kāi)發(fā)、確權(quán)、期限管理和全流程監(jiān)管等方面已形成較為成熟的做法，尤其針對(duì)民營(yíng)、集體等多元投資主體，通過(guò)權(quán)責(zé)明晰、程序閉環(huán)，較好回應(yīng)了地下空間權(quán)屬?gòu)?fù)雜、運(yùn)營(yíng)鏈條較長(zhǎng)等問(wèn)題。與此同時(shí)，香港在安全體系、過(guò)程管控和質(zhì)量體系等方面的管理經(jīng)驗(yàn)，東京、加拿大、法國(guó)等在投資、購(gòu)買地下土地等方面的探索，也都具有借鑒意義。關(guān)鍵是立足我國(guó)國(guó)情，在國(guó)家安全導(dǎo)向下完善總規(guī)指引，把可借鑒經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一規(guī)則和治理能力。

地下空間，既可能成為城市安全韌性的重要依托，也可能成為容易忽視的風(fēng)險(xiǎn)隱患。要堅(jiān)持全國(guó)一盤棋思想，強(qiáng)化安全底線、規(guī)劃引領(lǐng)、數(shù)字支撐和協(xié)同治理，讓地下空間更好服務(wù)現(xiàn)代化人民城市建設(shè)。(人民網(wǎng)財(cái)經(jīng)研究院研究員周丹整理)