國資委新設【境外國資工作局】用意幾何？

繼2024年國家發改委新設低空經濟司、2025年財政部新設債務司、2025年國防科工局新設商業航天司之后，2026年國資委又新設了一個司局級機構——境外國資工作局。

從國資委官網公布的信息來看，這個新成立的境外國資工作局主要有四項職能——

一是管經營布局，“指導所監管企業國際化經營和境外資產布局優化、結構調整”；

二是管資產安全，“承擔所監管企業境外資產監督有關工作”；

三是管風險防控，“加強境外投資經營等方面風險防范化解”；

四是管應急處突，“承擔境外突發事件和危機處理有關工作”。

這四項職能分別對應境外國資工作局下面于本次同步設立的4個處室——

第一項職能對應國際化經營處，第二項職能對應風險防范處，第三項職能對應監督治理處，第四項職能對應應急管理處。

過去，這些職能大多是分散在國資委下面若干個司局中的，比如：

規劃發展局的職能之一就是“對所監管企業重大投資和境外投資進行監管”，為此該局下面就曾設有一個國際化經營處；央企境外國有產權登記和轉讓管理的職責，則是放在了產權管理局；負責從財務維度對央企境外經營結果進行評價的，是財務監管與運行評價局；至于承擔“所監管企業境外經營的外事事務，配合處理境外突發事件和危機工作”的，則是國際合作局。

隨著本次境外國資工作局的成立，過去那種對央企境外資產“九龍治水”式監管格局就將告一段落，比如本次規劃發展局就撤銷了國際化經營處的建制，這也表明相關職責已經劃轉到了新成立的境外國資工作局中。

可以預見接下來，像是指導央企在海外的經營布局從傳統建筑工程承包向高鐵、核電、新能源等高技術領域升級轉型的職責，大概率就會由國際化經營處來牽頭；

像是對央企海外項目的投后監控、監督追責，大概率就會由監督治理處來牽頭；

像是對央企海外項目的風險評估、風險處置，大概率就會由風險防范處來牽頭；

像是應對美國設置貿易壁壘、歐洲強化安全審查、其他國家也紛紛對外國企業設立各種準入限制，如何為央企海外投資經營提供更專業、更敏捷的危機響應與幫扶處置，大概率就會由應急管理處來牽頭。

境外國資工作局的首任局長是朱凱。此前，朱凱歷任國資委國際合作局副局長、規劃發展局副局長、國際合作局局長等職務。

在境外國資工作局成立后，國際合作局的建制仍將繼續保留，但二者的職能分工則有明顯差異：

國際合作局側重承擔國資委機關、直屬單位、行業協會的涉外工作，而境外國資工作局側重指導和監管中央企業的涉外投資經營工作；

國際合作局的工作對象是“人”、重在提供服務，而境外國資工作局的工作對象是“資”、側重進行監管；

國際合作局主要辦理“內”“外”之間的交流聯絡，而境外國資工作局更多關注的是央企在“外”的投資經營是否合乎國家戰略導向與地域布局，是否存在管理混亂、腐敗舞弊、重復浪費的情形，是否面臨投資失敗、經營虧損、他國打壓的風險。

按上述職能定位來看，這個新成立的境外國資工作局將擔負起“經營指引和專業指導”和“資產監督和風險防控”兩項角色，前者圍繞的是“發展”，后者圍繞的是“監管”。

我們先從“發展”的角度來談談。

從增量規?？矗?002年時中國企業對外直接投資凈發生額僅有27億美元；然而在2024年這個數字已經達到了1922億美元，二十年間增長了逾70倍，并以11.9%的市場份額位居全球第一。

從存量規?？?，2002年時中國企業對外直接投資余額僅有299億美元，然而在2024年這個數字已經達到了31399億美元，二十年間增長了逾100倍，位居全球第三。

從工商主體看，截止2024年末，中國直接投資境外企業的員工總人數已經超過了500萬人，企業家數超過了5.2萬家，遍及全球190多個國家和地區。

從經營效益看，在這5.2萬家中國直接投資境外企業里，大約有7成可以維持盈利或者盈虧平衡的水平；所有A股上市公司來自于海外營業收入的占比，已經超過了16%。

從增長趨勢看，中國企業的海外投資并購熱情曾在2016到2017年間達到過一個高潮。此后幾年里由于國內審查政策趨嚴、中美貿易沖突驟起、海外市場不穩定因素頻發等緣故，中國企業的海外投資熱情陷入了一段低谷。然而從2020年起，中國企業的出海熱情再度被點燃，此后幾年不斷創出新高，直至今天。

在形形色色的中國出海企業中，央企的表現尤為突出，甚至可以說，央企出海的步伐要整體上早于民企。

早在2009年，國資委監管央企合計持有的境外資產總規模就超過了4萬億元，來自于海外資產的利潤占到了當年央企利潤總額的37.7%。

到了2021年，中央企業總資產規模75.6萬億元，其中布局于海外的資產超過了8萬億元，占比超過10%，在全球180多個國家和地區擁有機構和項目總數超過8000個，海外員工總數達到了125萬人。

假設維持這一比例不變的話，那么在央企總資產規模已經突破95萬億元的2025年，央企布局于海外的資產規模大概率已經超過了10萬億元體量。換句話說，在中國企業的海外資產中，來自央企的就占到了大約40%的比重。

如果綜合海外資產、海外營收兩個維度來看的話，那么2025年中國前十大跨國公司中有7家都是國企，其中6家都是央企，它們所處的行業普遍集中在能源、基建、交通領域，“跨國指數”（由海外收入、資產、員工等所占比例綜合計算得出，可理解為“國際化比例”）平均可以達到20%左右——

若是把這個名單進一步向下延伸的話，那么在2025年中國前50大跨國公司中，大約有一半都是央企。

對于國家來說，企業出海具有服務“一帶一路”戰略、做大中國朋友圈、輸出化解國內冗余產能、便捷獲取海外石油天然氣礦產等關鍵戰略資源、搶占亞非拉新興消費市場、盡量規避美國和歐洲的貿易壁壘、爭取海外重要基礎設施的運營權、為國內經濟打造第二增長極、提高人民幣國際化水平等多種好處，因此央企勢必要當起中國企業出海的排頭兵。

最近兩年，國家一系列鼓勵企業出海的政策信號頻頻釋放：

2024年12月，第四次“一帶一路”建設工作座談會舉行，針對“一帶一路”此前在國際上遭遇到的一些抵制和破壞，會議判斷“總體上機遇大于挑戰”，繼續做大“一帶一路”的總基調沒有變。

2025年1月，工信部下發《關于開展中小企業出海服務專項行動的通知》，這是國家首次專門針對中小企業出海問題下發文件。

2025年9月，國常會提出“要著眼于為出海企業參與國際合作與競爭提供有力支撐，進一步完善海外綜合服務體系”，“支持有條件的地方打造出海綜合服務港，推動在重點國家建立海外綜合服務站，增強商協會服務功能，培育一批跨境服務能力強的專業服務機構”，這是高層首次系統性研究打造企業出海國家級綜合服務保障平臺的問題。

2025年9月，商務部、外交部、國家發改委、工信部、國資委等五部門聯合下發《關于進一步完善海外綜合服務體系的指導意見》，這是我國歷史上第一份系統性鼓勵、支持、保障、服務企業出海的政策文件，文件中明確寫道“支持出海企業平穩健康發展”、“構建完善與我國對外投資貿易規模體量及發展態勢相匹配的海外綜合服務體系”、“為出海企業參與國際合作與競爭提供有力支撐”等肯定性態度。

2025年12月，中央企業負責人會議上提出，央企肩負的一項職責使命就是“努力建設世界一流企業”，可想而知，出海經營、全球化布局自然就是各家央企把自己打造成“世界一流企業”的應有之義。

2026年，國資委在新一年度對中央企業優布局、調結構提出的要求之一，就是“積極有力、規范有序開展國際化經營”，“聚焦高質量共建‘一帶一路’，依托優勢產業基礎，統籌實施好標志性重大工程和‘小而美’民生項目”，“大力拓展海外市場，加快推動新能源汽車、高端裝備等高附加值產品‘出海’”。

而本次國資委將原先分散于好幾個司局之中的央企境外投資經營監管工作整合起來，新成立專門的境外國資工作局，正是這一系列鼓勵支持央企“走出去”政策的延續。

說完“發展”的角度，我們再來從“監管”的角度談一談。

早在十多年前，坊間就流傳著“央企海外資產是一本糊涂賬”、“央企海外資產監管真空”等說法。由于這些海外投資項目散布在全球各個角落，所以國內監管、審計、紀檢、司法的力量就顯得鞭長莫及，歷史上相關部門曾多次摸底都搞不清楚央企海外資產的真實全貌。

在這種情況下，各種決策失當、投資失敗、違規造假、尋租舞弊、重復建設、惡性競爭的現象也就時有發生了。

往遠了說，有2004年中航油新加坡公司因石油期權投機巨虧5.54億美元的案例，有中國鐵建承建沙特麥加輕軌項目因低價競標和合同管理失控凈虧損41.53億元的案例，有中信泰富投資澳大利亞鐵礦項目因外匯衍生品交易巨虧146億港元的案例。

往近了說，有2011年中國南車和中國北車在土耳其項目招標中相互壓價，結果導致訂單被韓國企業搶走的案例；有2025年在德國中資企業利用碳市場“上游減排”機制的管理漏洞，通過偽造項目、篡改數據、虛假申報騙取了總價值約15億歐元的歐盟碳排放減排證書的欺詐丑聞。

這些事件暴露出的問題，就是國內相關部門在中資企業特別是央企境外投資經營上的風險控制薄弱與監督管理缺位。

前面說過，2009年央企來自境外資產所創造的利潤占到了當年央企利潤總和的37.7%；可到了2013年，這個比例就快速下滑到了只有10.6%，便是一個直觀的體現。

曾有一位國家發改委外資司官員直言不諱地指出：“中國企業走出去十年，從資產規模上看，收獲不少，但失敗教訓多于成功經驗，尤其在礦產資源等領域的投資，幾乎成為失敗收購的重災區”。

因此在過去十余年里，國資委曾連續出臺《關于中央企業清理規范境外投資中個人代持產權有關問題的通知》、《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》、《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》、《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》等文件，對央企海外投資經營項目的風險防控和亂象整治意圖溢于言表。

不久前國資委副主任龐驍剛在回答記者提問時說：2026年將推動央國企“強化風險防控”，“有效防控投資、債務、境外、金融、合規經營等重點領域的風險”。這句話里特別提及的“境外”定然是有的放矢的，此次國資委組建境外國資工作局，正是對這一“強化風險防控”要求的貫徹。

然而對于監管部門的這些努力，卻曾有央企高管不無委屈地反映說，正是由于監管部門對央企的境外投資管理太多太嚴，才導致了個別投資項目錯失掉最佳投資機會。

假如這位央企高管反映情況屬實的話，那么就說明相關部門在涉及企業海外投資經營方面的專業性是不足的，從而難以做到事前精準評審把關、事后及時控制損失、與央企出海布局節奏同頻共振、在“利益、風險、時效”之間尋找到一個最佳平衡點。

由此看來，前面提到的去年商務部等五部門聯合下發的《關于進一步完善海外綜合服務體系的指導意見》，其實就是奔著相關主管部門過去在企業出海領域專業性不足、服務不及時、保障不到位等問題去的。

同理，此次國資委新組建境外國資工作局，改變過去對央企境外投資經營那種“鐵路警察各管一攤”的局面，也自然會有利于終結過去“九龍治水”、碎片化監管、常有監管真空地帶出現的局面，有利于提高監管規格層級、更好調動行政資源、強化監管履職權威，有利于監管部門提升自身的專業化、科學化、規范化水平，有利于向央國企們營造出一種穩定的、制度化的監管預期。

除了監管部門和企業自身存在的問題之外，來自域外國家的本地風險同樣不容忽視。

最近這幾年，許多中國企業在出海過程中都遭遇到了東道國這樣那樣的“背刺”行為，它們有的是來自所在國家當局的打壓，有的是緣于同所在國家民眾、同行、勞工等產生了矛盾，有的則是踩中了所在國家上下共謀的圈套。

比如在過去幾年里，美國政府出臺《美國優先投資政策》備忘錄，全面限制中資企業進入美國技術、基礎設施、醫療保健、能源等關鍵戰略領域，尤其是人工智能行業，全面推動產業鏈“去中國化”布局；

美國還擴大了外國投資委員會（CFIUS）的審查權限，甚至試圖終止美中所得稅協定，以抑制中資企業赴美投資的意愿；

歐盟通過《外商直接投資審查條例》、《歐洲經濟安全一攬子計劃》，大幅擴大對中資企業的審查范圍并提高處罰力度；

歐盟對中國出口的電動車大幅加征關稅；

加拿大在拿不出任何實質性證據的情況下，就借口“國家安全”強行關閉?？低暤脑诩訕I務；

美國政府對Tik Tok提出“不賣就禁”法案；

荷蘭政府依據冷戰時期法律接管中資企業安世半導體，等等。

又比如在過去多年來，小米被印度當局強制沒收了48億元資產，相當于在印度10年白干；

贛鋒鋰業在墨西哥投資的鋰礦，被墨西哥當局以“石油和鋰屬于國家”為由悉數收歸國有；

天齊鋰業在通過參股智利化工礦業公司、從而間接實現投資智利鋰礦后，被智利化工礦業公司以與智利政府控制的智利國家銅業公司開展合營的名義，掏空了天齊鋰業的投資；

在剛果（金）投資礦產的洛陽鉬業，不得不與剛果（金）國家礦業總公司簽署8億美元和解金，同時保證向其累計分紅不低于12億美元；

市場估值100億美元的上汽名爵印度公司，被印度政府支持的JSW集團僅用15億美元就收購了其超過45%的股份；

中鐵建與墨西哥政府簽署的價值44億美元的高鐵合同，戲劇性地經歷了兩次墨西哥單方面毀約，造成數億元損失；

贊比亞當地居民對中國有色在該國的兩家子公司提起訴訟，要求中國有色設立環境修復托管賬戶，并存入800億美元的巨額資金，要知道800億美元相當于贊比亞3年的GDP，相當于中國有色20年的總營收，等等。

在這種民族主義勢力抬頭、反全球化聲浪此起彼伏的背景下，如何更好幫助中國企業提前預判和規避海外風險，如何在海外危機事件爆發后及時介入處置、提供應急救助、開展政府間溝通、盡量減輕損失，就成了相關部門勢必要思考的命題。

去年商務部等五部門出臺《關于進一步完善海外綜合服務體系的指導意見》是著眼于此，本次國資委整合組建境外國資工作局同樣是著眼于此。

最后，再上升到理論層面簡單談一談。

眾所周知，機構是職能的反映和載體，職能是機構的內核和依托。由于政府機構服務的對象是全社會，因此從政府機構的設置變遷、特別是政府機構改革的動作中，我們就很容易洞悉整個社會乃至整個國家運行態勢與未來趨勢的變化。

比如，越是國際化程度、全球化程度較高的國家，其政府機構設置的國際化成色往往也會比較重。一個國家政府機構中負責辦理涉外事務的部門越多、相關機構設置越系統、科學，就越能反映這個國家整體的國際化、開放化程度處于較高水平。

這方面最典型的例子就是美國：

美國的國務院事實上就是外交部，它不僅排序上位列美國內閣各行政部門之首，而且職權在內閣各部門中也是最重要的，美國國務卿通常是公認的僅次于總統、副總統兼參議院議長、眾議院議長的美國第4號人物；

美國國防部從編制上就是在整個地球空間內劃定單元的，美軍在全世界范圍內共設有6個戰區聯合作戰司令部，分別是印度洋-太平洋司令部（覆蓋印度洋、太平洋、亞洲東部、非洲東部、大洋洲、南極洲地區）、歐洲司令部（覆蓋大西洋、地中海、歐洲地區）、南方司令部（覆蓋加勒比海、中美洲、南美洲地區）、中央司令部（覆蓋北印度洋、波斯灣、西亞、北非地區）、北方司令部（覆蓋北美洲地區）、非洲司令部（覆蓋非洲中南部地區）；

美國國土安全部作為一個專司反恐的內閣部門，從成立時起就把主要工作對象放在了國外；

美國財政部、美國商務部、美國司法部、美國中央情報局、美國聯邦儲備委員會、美國聯邦貿易委員會、美國證券和交易委員會、美國國家航空航天局、美國國際合作開發署，像是這些我們平時耳熟能詳的美國內閣部門和獨立行政機構，它們要么有相當比重的職能和人員放置在美國本土以外，要么就是在事實上需要考慮、并實際影響著全世界相關領域的一舉一動。

這個道理放在我國也是一樣的：

在鴉片戰爭以前，清朝前二百多年歷史中負責辦理涉外事務的只有一個理藩院，外加一個從屬于禮部的鴻臚寺；

直到第二次鴉片戰爭以后，清政府才設置了總理各國事務衙門、五口通商大臣（南洋大臣）、三口通商大臣（北洋大臣）等機構或職位，后來又陸續成立了總稅務司署（相當于海關）、外務部等機構，此后國人才開始有了外交有別于內政的觀念。

改革開放以后，中國陸續設立或重組了國家外匯管理局、國家進出口管理委員會、國家外國投資管理委員會、對外貿易部、對外經濟聯絡部、對外經濟貿易部、商務部、國際貿易談判代表、國家反壟斷局這些主要辦理涉外事務的機關部門或職位，還先后組建了光大集團、進出口銀行、中國出口信用保險公司、中投公司這些旨在服務對外貿易、對外投資、外匯資金管理的金融機構。

最近這些年來，國家又先后成立了國際發展合作署、國家移民管理局這些主要辦理涉外事務的部門，以及金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金這些自始就主要定位于海外市場的金融機構。

顯而易見，這些機構改革動作同中國國際化、全球化程度不斷趨于縱深的步伐是相互吻合的。而本次國資委新組建境外國資工作局，正是中資企業國際化水平、央國企國際化水平要再度被提升一個層次的標志性事件。

還是那句話，如今已經不再是一個只有產品出口、服務出口的時代，而是一個企業出海、資本出海、人也要出海的時代。哪怕全球化腳步暫時遇到了一些阻礙，可這對于國際化程度并不充分、國際化經驗尚有欠缺的絕大多數國人來說，境外依然是一片藍海。

參考資料：海外PPP觀察、之正觀察、高金智庫、澎湃研究所、《2024年度中國對外直接投資統計公報》、國際金融報、《2025中國跨國公司100大及跨國指數》、鳳凰網、北京對話、鹽財經