破防！中心城市，地鐵申報也被限了

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作者：余飛

01

中心城市，地鐵申報也受限了

種種證據(jù)表明，地鐵門檻被整體性抬高了，就連中心城市，地鐵申報也沒那么容易了。

證據(jù)來源于寧波、福州、深圳、廣州傳來的消息。

寧波方面：

去年11月份有網(wǎng) 友在寧波民生e點通問政平臺咨詢關(guān)于地鐵四期規(guī)劃申報事宜。

寧波市發(fā)改委明確回答：

根據(jù)國家關(guān)于城市軌道交通的最新政策要求，目前我市申報第四期建設(shè)規(guī)劃的條件尚不成熟。下步，我們將嚴格按照新政要求，持續(xù)推進第四期建設(shè)規(guī)劃前期研究，扎實做好各項準備工作，待達到報批條件后再行上報，具體上報時間尚無法確定。

11月17日，網(wǎng)友繼續(xù)追問，到底是什么條件不達標導(dǎo)致無法申報？是否是客流強度？

寧波市發(fā)改委的答復(fù)是：

我市軌道交通客流強度有待進一步提升，目前暫不具備報批第四期軌道交通建設(shè)項目的條件。

福州方面：

去年年底，福州官方披露，將推動福州地鐵第三期建設(shè)規(guī)劃項目報批建設(shè)，并加快推進福莆寧城際鐵路F2、F3線。計劃在2025至2028年間，福州都市圈新增軌道交通里程87公里。

70公里里程，這一數(shù)據(jù)相比于2022年規(guī)劃的線路總規(guī)模約138.1km，縮減了一半，意味著福州地鐵三期規(guī)劃中原本的五條線路將有所取舍。

深圳方面：

1月份，南方都市報爆料，有市民咨詢深圳地鐵18號線規(guī)劃情況，官方給出的回復(fù)是，這條連接寶安、光明、龍華、龍崗、鹽田等區(qū)的重要線路， 經(jīng)國家評估未獲批復(fù)。

廣州方面

近日，廣州日報爆料：

根據(jù)廣州的財力，第四期可以獲批的里程規(guī)模可能稍高于第三期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整。其中，白云、番禺、黃埔等客流達標的部分區(qū)段，恐怕無緣入圍。

廣州地鐵四期 原申報里程175.5公里（2024年11月省級初審方案），三期地鐵當時被調(diào)整，也即被砍掉的里程數(shù)是59公里。

廣州日報的意思是，四期可以獲批的里程稍高于三期被砍的里程，預(yù)估可能在六七十公里。

也就是說，廣州地鐵四期規(guī)劃可能獲批的里程會比最初申報的里程少一百多公里，縮水超六成。

02

地鐵、高鐵、城際，門檻均抬高

從寧波、福州、深圳再到廣州，可以看出一個明顯跡象：

1、國家對于地鐵申報，越來越嚴格。之前還只是局限于不再受理普通地市新一輪地鐵規(guī)劃，現(xiàn)在連高能級城市，也加大了申報難度。

2、之前傳言的去年底出臺新一輪地鐵申報門檻新政，確實存在，文件可能早已出臺，只是沒有公布而已。

去年年末，據(jù)“RT軌道交通”透露，國家相關(guān)部委正在與行業(yè)協(xié)會及相關(guān)專業(yè)團隊正在做最后的標準協(xié)商，預(yù)計年底（2025年年底）左右將會發(fā)布接下來一段時間內(nèi)的軌道交通審批政策依據(jù)。

據(jù)了解，在新版的軌道交通審批規(guī)則當中，除了依據(jù)即將執(zhí)行的運營期的成本核算外，針對資本金比例將大幅提高：

針對800米可達性覆蓋通勤人口及崗位密度將有更細致的要求（1000萬以上城市為65%，500-1000萬城市為50%，僅供參考，具體以發(fā)布為準），對城市經(jīng)濟指標也有大幅提高的要求。也就是說，從財政收入到常住人口，從初期客運強度到遠期客流規(guī)模等等，這些指標都要進行調(diào)整。

此外，還有傳言，GDP、財政收入等門檻也大幅提高。GDP需要過萬億，財政收入需要過千億。

不過，該文件至今沒有官宣。

不過，可以肯定一點的是，從2018年地鐵門檻抬高之后，七八年過去了，地鐵申報門檻肯定會提高，尤其是地方債務(wù)問題突出的當下。

往后，尚無地鐵的城市，基本沒資格申報。一大波有地鐵的城市，也會在門檻抬高之后，失去資格。

總而言之，未來還能申報新一輪地鐵的城市，會少之又少。

事實也是如此，從2022年南通開通地鐵至今，沒有誕生新的地鐵城市。地鐵城市已經(jīng)進入了存量時代。

地鐵門檻不斷收緊，就連中心城市都被受限，背后的原因并不復(fù)雜，就一個字：錢。

受房地產(chǎn)調(diào)整影響，地方財政捉襟見肘，地方債問題更加突出。

而地鐵本身又是個吞金獸，不僅建設(shè)費用高昂，運營費用、維護費用也都是一筆不小的開支。

很多城市的地鐵集團之前依靠房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，還能有利潤產(chǎn)生，但最近一些年，房地產(chǎn)陸沉，就連之前依靠房地產(chǎn)業(yè)務(wù)大賺特賺的地鐵利潤王深圳地鐵，如今也受房地產(chǎn)（萬科）拖累而虧了個底兒朝天。

去年深圳地鐵發(fā)布的公告顯示：

截至2024年末，深鐵集團合并報表范圍內(nèi)發(fā)生虧損334.6億元，占上年末凈資產(chǎn)比例為10.46%，超過10%。

來源：深交所官網(wǎng)

一年虧損334.6億元是個什么概念？相當于一天虧損9167萬元。

此外，根據(jù)深圳地鐵過往財報來看， 2019年～2023年，深鐵集團分別實現(xiàn)凈利潤116.67億元、111.02億元、28.90億元、8.66億元、7.89億元。

五年的利潤總額為273.14億元。

一年的虧損比過去五年賺得還多。

虧損并不可怕，畢竟地鐵和城市是一體的，大可以失之東隅收之桑榆。

也即，地鐵本身不賺錢，但它帶來了民生便利，提升了流動效率，這其中產(chǎn)生的經(jīng)濟效益可以填補地鐵本身的虧損。

換句話說，只要地鐵產(chǎn)生的經(jīng)濟效益能彌補地鐵本身的虧損，對于能夠負擔(dān)得起的大城市來說，多多益善。

但是，最近這些年，宏觀大環(huán)境改變，地方債問題突出，讓很多城市的財政捉襟見肘。

再疊加人口形勢轉(zhuǎn)變，普通地市如果也修建地鐵，財政與負債可能會被嚴重制約。

于是，2024年8月26日，財政部、住建部、工信部、公安部、交通部、水利部聯(lián)合發(fā)布了《市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理辦法（試行）》的通知。

在《辦法》的第13條，明確提出：

政府投資建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)當依法嚴格履行基本建設(shè)審批程序，落實資金來源，加強預(yù)算約束，防范政府債務(wù)風(fēng)險。嚴禁為沒有收益或收益不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)違法違規(guī)舉債，不得增加隱性債務(wù)。

來源：財政部官網(wǎng)

意思很明確，以后地方政府不能違規(guī)舉債來建設(shè)沒有收益或者收益不足的基礎(chǔ)設(shè)施。

一邊要推進城市群、都市圈軌道交通建設(shè)，一邊則是地方城市債務(wù)問題突出、財政吃緊，核心城市的地鐵延伸，是兩全其美的辦法。

在化債成為地方城市頭等大事的背景下，盡管高鐵建設(shè)仍在大力推進，但另一邊也抬高了門檻。

2021年國家發(fā)改委、交通部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團四部門聯(lián)合發(fā)布了《 關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見 》，其中明確：

嚴格控制建設(shè)既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規(guī)劃實施，規(guī)劃內(nèi)項目不得隨意調(diào)整功能定位、建設(shè)時序和建設(shè)標準，未列入規(guī)劃的項目原則上不得開工建設(shè)。

此外，當年的文件還規(guī)定：

第一，規(guī)劃建設(shè)貫通省會及特大城市、近期雙向客流密度2500萬人次/年以上、中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時速350公里標準。

第二，規(guī)劃建設(shè)串聯(lián)規(guī)模較大的地級以上城市、近期雙向客流密度2000萬人次/年以上、路網(wǎng)功能較突出的高鐵線路，可預(yù)留時速350公里條件。

第三，規(guī)劃建設(shè)近期雙向客流密度1500萬人次/年以上的高鐵區(qū)域連接線，可采用時速250公里標準。

第四，規(guī)劃建設(shè)城際鐵路線路，原則上采用時速200公里及以下標準。

也就是說，串聯(lián)省會或特大城市及以上的線路，時速按照350公里設(shè)計。串聯(lián)較大地市，時速可以預(yù)留350公里。串聯(lián)普通地市，時速按照250公里的動車設(shè)計。串聯(lián)臨近城市的城際鐵路，則時速需要低于200公里。

今年年初，城際鐵路的門檻也抬高了。

1月份，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》。

這份文件，給城際鐵路劃定了新的門檻，同時堵住了一些漏洞，將很多城市擋在了修建城際鐵路的資格之外。

《意見》強調(diào)：

1、城際鐵路主要連接城市群內(nèi)中心城市及城區(qū)常住人口50萬以上的大中城市；

2、優(yōu)先支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等經(jīng)濟活躍、人口聚集度高的重點城市群規(guī)劃建設(shè)城際鐵路。嚴禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項目。

3、新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年，設(shè)計速度一般為每小時120-200公里。

4、避免過度超前或重復(fù)建設(shè)。對于項目開通運營5年后、雙向客流密度仍未達到預(yù)期指標50%的，以及項目開通運營10年后未實現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的地區(qū)，暫停審批（核準）新建城際鐵路項目。

5、嚴格控制債務(wù)風(fēng)險。地方政府嚴格落實政府支出責(zé)任，建立透明規(guī)范的城際鐵路建設(shè)、運營、維護資金投入長效機制。新建城際鐵路項目資本金比例不應(yīng)低于50%，對違規(guī)舉債融資或未落實償債及運營補虧資金來源的項目，一律不得審批（核準）。債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)不得新增地方政府債務(wù)用于新建城際鐵路項目。

6、嚴禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項目。

制圖：城市財經(jīng)；資料來源：官方文件

03

后地鐵化時代

如果把中國過去二十多年的城市軌道交通發(fā)展劃分階段，大致可以分為兩個時代：一個是“地鐵普及時代”，另一個就是正在到來的“后地鐵時代”。

所謂“地鐵普及時代”，大致從2000年前后開始，到2018年第一輪門檻提高，再到這幾年審批全面趨嚴為止。

這個階段的核心特征只有一個——城市拼命修地鐵。

2000年時，全國只有北京、上海、廣州、深圳、天津、南京等少數(shù)城市擁有地鐵。

如今，擁有地鐵的城市四十多個。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：各城市軌交集團

上海、北京的運營里程都已突破900公里，廣州、成都、深圳、武漢、杭州等城市也紛紛進入500公里級別。

各類地鐵城市總運營里程突破10000公里。

來源：交通部

這是一場典型的“基礎(chǔ)設(shè)施競賽”。

對城市來說，地鐵不僅意味著交通能力，更意味著城市能級、人口吸引力和土地價值。很多城市把地鐵當作城市擴張的骨架：

地鐵修到哪里，開發(fā)就跟到哪里，人口就涌向哪里。

但現(xiàn)在，這個階段正在結(jié)束。

原因其實很簡單：

該有地鐵的城市基本都有了，不該有的城市也越來越修不起了。

從人口結(jié)構(gòu)來看，中國已經(jīng)進入人口負增長時代。

中心城市的增量也大不如從前，人口增長放緩意味著城市客流增長空間也在收窄，而軌道交通卻是典型的“重資產(chǎn)+長期回報”項目，一旦客流不足，財政壓力會非常巨大。

從財政角度來看，地方政府的投資邏輯也正在發(fā)生變化。

過去十多年，很多城市依靠土地財政與房地產(chǎn)開發(fā)來反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了“地鐵+土地開發(fā)”的經(jīng)典模式。

但隨著房地產(chǎn)進入深度調(diào)整階段，這一模式正在失去支撐。

看看這幾年全國賣地收入跌幅就明白了。

去年的賣地收入41518億元，相比于2021年的高點，腰斬不止。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：財政部

沒有土地出讓收入兜底，地鐵建設(shè)和運營的巨大成本就會被直接暴露出來。

因此，在“后地鐵時代”，中國城市軌道交通的發(fā)展邏輯會發(fā)生三個明顯變化。

第一，從“拼里程”轉(zhuǎn)向“拼效率”。

過去城市比的是誰修得多、誰修得快，但未來更重要的是客流強度、換乘效率以及運營水平。

像北京、上海、廣州、深圳這樣的超大城市，未來新增線路的重點將更多集中在補短板和提升網(wǎng)絡(luò)密度，而不是無序外擴。

第二，從“全面鋪開”轉(zhuǎn)向“核心都市圈”。

未來軌道交通建設(shè)的重點，不再是單個城市，而是城市群和都市圈內(nèi)部的通勤網(wǎng)絡(luò)。

比如長三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀、成渝地區(qū)等區(qū)域，通過城際鐵路、市域鐵路與地鐵形成一體化網(wǎng)絡(luò)，讓軌道交通承擔(dān)都市圈通勤骨架。

第三，從“建設(shè)時代”轉(zhuǎn)向“運營時代”。

當全國地鐵里程突破萬公里之后，真正的挑戰(zhàn)其實才剛剛開始。

未來幾十年，大量線路將進入密集維護、更新與運營周期，車輛更新、線路維護、信號系統(tǒng)升級等都需要持續(xù)投入。

換句話說，中國軌道交通接下來要面對的，不只是“建得起”，更是“養(yǎng)得起、用得好”。

從這個角度看，地鐵門檻提高，其實并不完全是壞事。

當審批趨嚴之后，城市會更加理性地評估人口規(guī)模、客流需求與財政能力，避免盲目上馬項目。

對真正具備人口密度和經(jīng)濟實力的中心城市來說，軌道交通仍然會持續(xù)建設(shè)，但節(jié)奏會更加穩(wěn)健。

某種意義上說，中國城市軌道交通正在完成一次歷史性的階段轉(zhuǎn)變：

從高速擴張的“地鐵時代”，進入精細運營的“后地鐵時代”。

未來十年，中國或許仍會有新的線路不斷開通，但那種動輒上百公里、城市之間競相申報的景象，已經(jīng)很難再出現(xiàn)了。

軌道交通不再只是城市擴張的工具，而會逐漸回歸其本質(zhì)，也即服務(wù)城市運行效率的一項公共基礎(chǔ)設(shè)施。

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