范志勇：歷史上的美國貿易政策（二十六）：中美永久正常貿易關系與中國入世談判

范志勇 中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文字數：5874字

閱讀時間：18分鐘

改革開放之后，我國積極致力于恢復關稅及貿易總協定締約國地位。1995年WTO成立時，中國復關談判旋即轉為入世談判。[1]

一、中美就中國加入世貿組織展開談判

1995年6月中國成為世界貿易組織觀察員，7月11日中國正式提出加入世貿組織的申請，11月中國復關談判正式轉為入世談判。1996年2月中方對美國1995年11月提出的所謂中國入世“路線圖”提出的28項要求逐項作出反應。1996年6月14日，美方貿易談判代表巴爾舍夫斯基訪華，就中美知識產權問題與中方舉行正式磋商并達成一致。這是中美雙邊談判中的一個重要進展。1997—1998年中美兩國首腦實現了互訪，雙邊關系明顯改善。在兩國元首的會談中，雙方又一致認為中國全面參加多邊貿易體制符合雙方的利益。1999年朱镕基總理計劃訪問美國，雙方希望在朱總理訪美期間就中國入世達成協議，中國也在市場準入方面做出了進一步承諾。

然而共和黨控制的國會對中美關系的改善強烈反彈，在所謂中國“竊取”核技術和衛星技術、李文和事件、《加強臺灣安全法案》等一系列問題上攻擊克林頓政府，竭力毒化中美關系的氣氛。在國內的政治壓力下，克林頓政府在是否接受中國“一攬子方案”問題上躊躇不前。之所以出現這種情況，一個重要原因是美國內部對于是否可以與中國達成“商業上可行的”協議意見分歧。美國商界強烈支持與中國達成一個有實質內容的協議，但國會不支持。國家安全委員會、商務部支持與中國達成協定，但財政部猶豫。美國國務院雖然也支持達成協議，但對于中國的人權狀況關注更多。

盡管如此，朱镕基總理仍于1999年4月如期開始對美國的訪問。朱總理訪美期間，中美兩國就中國入世的談判地點由北京移到了華盛頓。10日雙方達成《中美農業合作協議》，這是中美關于中國入世談判一攬子協議的重要組成部分。在朱镕基結束對華盛頓的訪問飛往丹佛前雙方達成了新的《聯合聲明》，《聯合聲明》指出中美兩國已經大大推進了中國加入世貿組織的共同目標。美國堅定地支持中華人民共和國于1999年加入世界貿易組織。雙方貿易部長繼續進行雙邊談判，以便滿意地解決遺留的重要問題，并盡快在強有力的商業條件下達成協議。

朱镕基總理訪美期間，美國國會態度發生重大變化。4月13日，在參議院財政委員會的聽證會上，委員會成員幾乎一致批評克林頓政府沒有乘朱镕基總理在華盛頓時與中國達成協議，是坐失良機。他們擔心，中國會收回已經做出的承諾。美國媒體也普遍批評克林頓總統缺乏政治勇氣，臨事而懼。美國商界對克林頓政府的批評更是直言不諱。一些大公司和商界代表人物對克林頓臨陣退縮表示遺憾，他們互相串聯，頻繁活動，向政府施加壓力。美國國會、商界的強烈批評使克林頓及其助手始料未及。4月13日下午，克林頓致電朱镕基在紐約下榻的酒店，雙方同意將于4月底以前在北京繼續進行談判。4月13日晚朱镕基在由紐約經濟俱樂部主辦的1500人的晚餐會上發表演講，就中美關系、中國加入世貿組織和中美貿易等問題闡述了中國的立場。

4月22日雙方在北京重開談判，但到4月底仍不能彌合分歧。然而5月8日在以美國為首的北約對南斯拉夫的轟炸中，美國導彈擊中了中國駐南斯拉夫大使館，中美關系頓時跌入低谷。兩國關于中國入世的談判暫告中斷。隨后，中美雙方代表在7月15—16日、28—30日分別舉行了關于“炸館”事件的兩輪談判，在第二輪談判中，就中國傷亡人員的賠償問題達成共識。這一協議的達成在一定程度上緩和了中美之間因炸館事件造成的緊張關系，兩國關系的恢復邁出了重要的一步。7月27日，美國商務部副部長戴維·阿倫自“炸館”事件后首次訪問北京，與中國外經貿部的高級官員進行了貿易會談。也是在27日美國眾議院批準將美國同中國的正常貿易關系延長一年。克林頓總統發表聲明歡迎這一決定，稱這是“兩黨高度一致的表決”，并再次表示“決心在商業上可行的條件的基礎上繼續尋求關于中國入世的協議”。[2]

1999年9月11日，江澤民主席與克林頓總統利用一年一度的亞太經合組織領導人非正式會議在新西蘭奧克蘭舉行的機會，進行正式會晤，雙方就兩國關系中存在的重要問題廣泛地交換了意見。11月10日，中美代表團在北京繼續進行談判。13日上午，朱總理在中南海會見美國談判代表，鼓勵美國談判代表繼續談下去，認為協議已經指日可待。由于雙方仍存在較大分歧，美國代表團決定15日離開北京回國。15日清晨，朱镕基總理和中方談判代表來電話表示希望舉行最后一次會談。朱镕基總理突然來到外經貿部再次會見美國代表，對有爭議的七個問題中的兩項作出了讓步，同時要求美方應當在其他問題上讓步。當時正在土耳其訪問的克林頓總統最終同意了朱镕基總理的建議。當天下午，中美關于中國加入世界貿易組織的雙邊協議在外經貿部簽署。兩國關于中國入世的雙邊協議的達成，結束了長達13年的馬拉松式談判，對中美關系又是一個大的促進。

二、對華永久正常貿易關系（PNTR）立法

根據世貿組織的規定，所有成員國都享受多邊的最惠國待遇。但根據美國的《1974年貿易法案》（通稱《杰克遜—瓦尼克法案》）規定，中國作為一個“非市場經濟國家”，不能自動取得永久正常貿易關系（Permanent Normal Trade Relations，PNTR）待遇。[3]要使中國獲得永久正常貿易關系待遇，必須由國會專門立法。于是，讓國會通過這一立法就成為克林頓政府任期最后一年最主要的內政也是外交方面的任務。

然而當時在美國國內還有相當大的反對對華PNTR立法的勢力存在。民主黨極端自由派和共和黨極端保守派再次結成聯盟，反對這項立法。要想使國會通過立法，政府與國會之間必然有一場艱苦的斗爭。

2000年1月，克林頓政府為解決中國永久正常貿易待遇問題組成了專門班子。整個內閣以及整個行政部門都將致力于與國會和利益集團對話，聯合商界和農業界的力量對國會進行游說，以獲得不附加任何條件的“干凈的表決”。

國會中反對對華PNTR立法的議員實際上不是反對與中國達成的協議，而是出于對中國的其他問題的不滿，試圖保留一個能對中國施加壓力的杠桿。一旦通過了對華PNTR，這些議員就會失去一個重要的反華武器。

克林頓政府強調，給予中國PNTR，不僅是一個經濟問題，而且是國家安全問題。2000年2月克林頓在白宮記者招待會上表示，中國加入世貿組織“不是一個政治問題，而是重大的國家安全問題”，理由是：第一，它有助于減少與中國的貿易赤字，而現在中國是美國最大的貿易赤字國；[4]第二，使中國參加一個以規則為基礎的國際體系，將能促使中國在別的國際組織中采取更加合作的態度，從而減少武器和技術擴散的危險；第三，中國加入世貿組織將比過去20年的經濟開放的各種措施加在一起更能促使中國與外部世界的交往和接觸。[5]總統國家安全事務助理伯杰也利用各種場合強調對華PNTR對美國國家安全利益的重要性。“大國的衰弱如同他們的強大一樣可以構成巨大的挑戰”，要鼓勵中國“朝著正確的方向”發展，符合美國整體國家利益。

在對華PNTR關系上，美國政治勢力產生了跨越黨派的巨大分化。反對勢力來自兩黨，擁護者也暫時拋棄黨派成見，聯起手來。一向同克林頓作對的共和黨領導層和議員，在這個關乎美國經濟利益和戰略利益、關乎自身選票的問題上，罕見地與克林頓政府站在了一起。然而，克林頓總統自己所在的民主黨內部卻嚴重分裂，代表勞聯—產聯等工會組織和人權利益集團的各種勢力互相結合，企圖在議案中附帶各種各樣與貿易無關的條件，甚至挫敗對華PNTR議案。對華PNTR的支持者和反對者對國會展開了一場規模空前的游說戰。反對者主要是兩類組織：工會組織和人權利益集團。號稱有1300萬成員的以“美國勞聯—產聯”為首的聯盟對國會發起了全面而強大的攻勢，反對對華PNTR。對華PNTR的主要支持者美國大企業組織了強大的游說團，并為此投入巨額資金。以美國商會和商業圓桌會議為首的聯盟為這場運動撥款1200多萬美元，這是自《北美自由貿易協定》以來最大的一筆游說資金。為了贏得反對派的支持，克林頓政府還向國會作出了妥協，支持萊文等眾議員提出的旨在對中國的人權狀況進行監督的議案。

2000年5月24日，眾議院以237票對197票通過給予中國PNTR的法案。克林頓隨后在白宮發表講話表示歡迎。中國方面也隨即作出反應。5月25日中國外經貿部發言人就此發表談話，一方面對美國國會眾議院通過對華PNTR法案表示歡迎；另一方面指出法案同時包含了借口人權等問題企圖干涉中國內政、損害中國利益的條款，這是中國政府所堅決反對和不能接受的，中方對此表示嚴重關切和不滿，并保留進一步作出反應的權利。[6]

眾議院通過議案后，參議院卻一再拖延PNTR議案的表決。部分參議員甚至揚言美國應重新談判對華PNTR和中國加入世貿組織的條件，理由是目前的PNTR議案沒有包括人權、宗教自由、勞工權利和環境保護等條件。[7]參議院拖延討論PNTR議案的態度激怒了工商界。在日益增大的壓力下，參議院共和黨議員改變態度。經過激烈辯論，9月19日參議院以83票對15票通過了給予中國PNTR的法案。

9月28日，克林頓在《紐約時報》發表了題為《中國的機遇，我們的機遇》的文章，論述通過對華永久貿易關系地位促進中國改革和全球化的問題。他認為，中國即將加入世貿組織是自1979年中美關系正常化以來兩國關系中最為重要的進展。美國貿易代表巴爾舍夫斯基也稱中國加入世貿組織和對華PNTR是美國10年來最重要的貿易和外交政策問題。[8]中國外交部發言人20日發表評論說，美國國會通過對華PNTR符合世貿組織非歧視性原則的規定。它有利于為中美經貿合作創造長期穩定的環境，對中美關系健康發展也具有重要意義。他同時指出，參議院通過的議案仍保留了眾議院文本中損害中國利益、干涉中國內政的內容。中國政府就此向美國政府表明了中方堅決反對的立場。[9]

10月10日，克林頓總統在白宮舉行的儀式上簽署了眾議院第4444號決議案（即對華PNTR議案），使之成為法律，中國與美國的永久正常貿易關系地位由此確立。

三、小結

在1993年至2000年克林頓執政期間，美國貿易政策經歷了一場深刻的轉型，其核心特征是從冷戰時期的地緣政治考量轉向以經濟安全和全球化為中心的結果導向型戰略。克林頓政府簽署的主要貿易協定包括：北美自由貿易協定 （NAFTA, 1993年)、世界貿易組織建立 （WTO, 1995年) 以及對華永久正常貿易關系 （PNTR, 2000年)。

北美自由貿易協定是克林頓早期最重要的立法勝利之一，它建立了當時全球最大的自由貿易區。該協定雖然面臨來自勞工組織和環保團體的激烈反對，但極大地促進了美、加、墨三國間的貿易往來。克林頓還推動完成了關貿總協定（GATT）烏拉圭回合談判，最終促成了WTO在1995年正式成立，為全球貿易建立了更強的強制性執行機制。在2000年，克林頓成功促使國會批準給予中國永久正常貿易關系地位，這為中國在2001年正式加入WTO鋪平了道路。

然而這一時期也是反全球化運動興起的時期。1999年西雅圖WTO部長級會議遭遇的大規模抗議（“西雅圖之戰”）標志著公眾對全球化帶來的社會和環境代價產生了強烈質疑。

[1]本節內容主要參考陶文昭：《中美關系史》第九章。

[2]“Statement by the President”，Bulletin，June 4，1999，pp.7-8.

[3]《杰克遜 — 瓦尼克修正案》（Jackson–Vanik Amendment）是美國 1974 年《貿易法案》（Trade Act of 1974）第四章核心條款，是冷戰時期將人權（移民自由）與貿易待遇深度綁定的標志性立法，也是美國授予他國正常貿易關系（NTR/PNTR）的核心法律門檻。該法案的核心宗旨是以貿易優惠為杠桿，迫使非市場經濟國家（主要是蘇聯及東歐陣營）放開公民移民自由。改法案規定任何限制移民自由的非市場經濟國家，將被自動剝奪三大核心貿易權益：第一，不享受最惠國待遇，無法獲得美國最惠國關稅，適用歧視性高稅率；第二，不能獲得美國政府金融支持；第三，不能與美國簽署雙邊商業協定。為兼顧外交與貿易靈活性，法案同時設立總統年度豁免權，即總統認定某國已實質性改善移民政策，可年度豁免其適用《杰克遜 — 瓦尼克》條款，但需要經過國會批準。只有國會通過專門立法，正式終止該國適用《杰克遜—瓦尼克》條款，才能授予永久性正常貿易關系（PNTR），徹底取消年度政治審議。

[4]這一理由顯示克林頓當時顯然是低估了中國的競爭能力。

[5]“President Clinton Press Conference”，Washington File，February 16，2000，pp.11-12.

[6]《1993年—2000年大事縱覽》，第453頁。

[7]“Senator Helms July 19 Remarks on Implications of China PNTR”，“Senator Wellstone July 19 Statement on PNTR for China”，Washington File，July 21，2000，pp.6—12.

[8]William Jefferson Clinton，“China's Opportunity，And Ours”，Backgrounder，September 28，2000. “Trade Policy 1992-2000： The Clinton Record and the Road Ahead”，Washington File，September 29，2000，pp.12-19.

[9]《1993年—2000年大事縱覽》，第460頁。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。