第十三屆全國政協常委、人口資源環境委員會主任李偉：多措并舉，促進養老產業充分健康發展

來源：【人民日報中央廚房-民生無小事工作室】

李偉

康養，顧名思義應是健康養生之義。可以說，健康養生關乎老中少幼每一個人，涉及衣食住行方方面面，貫穿人的全生命周期。習近平總書記指出，人民健康是社會主義現代化的重要標志。

就健康養生的現實需求來說，老年人口無疑是重中之重、難上之難。老年人口，由于身體機能衰退、生活自理能力下降乃至歸零，其健康維護不同程度地需要外部幫助，圍繞老年人照護、預防、治療、康復、護理等需求所形成的養老產業鏈條長，業態多元，帶動力強，發展潛力大，在一些老齡化先行國家已成為重要產業。

我國正經歷快速而大規模的老齡化，60歲及以上老年人2025年已有3.23億，略少于美國總人口的3.45億，其中失能半失能老年人超過4900萬，“銀發浪潮”既給經濟社會發展帶來巨大挑戰，也蘊含著養老產業發展的寶貴機遇。

我國傳統的養老方式是家庭養老，社會化養老供給是從福利性事業起步的，主要是面向農村“五保”老人和城市“三無人員”的供養制度。

改革開放后，隨著人們社會活動方式和家庭日趨小型化，尤其是我國人口預期壽命延長，去年已達79.25歲，應社會發展而生的養老產業從無到有，已經達到較大規模。據《2025銀發經濟白皮書》預測，廣義銀發經濟市場規模2025年達到約16.1萬億元。但與我國人口老齡化面臨的嚴峻態勢及實際需求相比，養老產業發展不充分、不規范、不相適應的矛盾還較為突出。

專業部門預測，到2030年、2035年我國銀發經濟規模將分別達到20萬億元、30萬億元。要實現這一發展規模，基本適應我國老齡化增長的態勢，有一些關鍵、瓶頸問題亟須破解。我重點講五個方面。

一是政策激勵問題。養老行業投入大、回報周期長、利潤低、公益性強，必須通過強有力的政策激勵，引導市場主體形成公益和營利有機結合的經營模式，促進整個行業健康可持續發展。目前，各方面圍繞養老領域的支持政策按條例數量來說可謂不少，但是重事業、輕產業的思維慣性仍然存在，部門出臺的政策含金量不高，地方政府主導作用發揮不夠，行業普遍反映獲得感不強。

在此背景下，社會資本為避險一般選擇輕資產運營，致使產業發展規模受限。近幾年，即使是實力雄厚的大型國企，也不乏因成本與支付能力錯配等原因難以經營而退出的案例。

未來，需督促有關方面將規劃、準入、土地、稅費、融資、人才等支持政策真正落地。比如，充分挖掘政府、企事業單位閑置的療養院、各種培訓中心、園區等場所，通過無償提供場所和設施實施公建民營方式，以及財政補貼、減稅降費等措施降低投資成本和運營成本，提高運營的可持續性。

比如，國投滬康彩虹灣項目通過與地方政府合作的“公建民營”方式，實現了可持續運營，最近又在江蘇蘇州布局相關項目。最近自然資源部等部委圍繞“降低用地成本、激活存量資源”出了實招，值得進一步推進落實。

二是人力供給問題。由于養老護理人員待遇低、職業社會認同度低、護理難度高、勞動強度大，養老產業難以吸引高素質人員和年輕人，養老護理人員主要來源于“4050”人員、外來務工人員和退休返聘人員，專業水平普遍不高。據民政部有關同志反映，相當比例的養老相關專業學生畢業后轉行從事了別的職業。

未來，應多措并舉擴大養老人力供給。比如，加強區域間勞務協作，實現養老護理人力資源的供需匹配；通過時間銀行等機制設計，吸引低齡活力老人參與提供養老服務；加大養老相關人才培養培訓，通過現金補貼、落戶傾斜等措施，吸引畢業生從事養老護理工作；加快建立養老護理人員技術職稱序列，完善老年醫療、護理人員的職業資格評價和技能等級認定，提高職業吸引力。

三是費用分擔問題。未富先老和先富后老，是我國和日本、韓國、德國、法國等老齡化發達國家的最大區別。發達國家是在較長時期內分階段出現的，尤其是進入富裕階段之后才出現老年人收入保障、生活照護、醫療保健等需求。我國在約20年內由老齡化社會進入深度老齡化社會，而法國是126年，英國是46年，德國是40年。

這就導致全社會的養老資金積累少，養老基礎設施投資能力弱，多數老年人難以負擔社會化養老服務的費用，巨大的潛在需求不能轉化為有效需求，正是我國養老產業發展之痛。

我國退休職工平均月養老金是3800元左右，日常生活養老可以說大體夠了，但要入住養老院、護理院，大多數人就困難了。一方面，不少人有入住養老院、護理院的需求；一方面養老院、護理院床位閑置，支付能力欠缺則是重要原因。這也是養老機構經營成本與支付能力錯配的主要因素。

出路是加大公共籌資、合理分擔個人費用，這要從供需兩端雙向發力。從需求端看，主要是完善經濟保障、醫療保障、護理保障、老年人消費補貼等制度，提高老年人的支付能力。同時，通過積累性社保基金投資、劃轉國有資本充實全國社保基金等措施，擴大社會保障的財富儲備。從供給端看，主要是政府加大養老基礎設施建設投資，尤其是加大社區養老基礎設施投資，可通過加大預算資金投入及超長期特別國債支出傾斜等進行支持。

四是行業監管問題。前些年，通過取消養老機構設立許可、修改消防設計規范、簡化審批程序等措施，大大激發了養老產業活力。在“放活”的同時，“管住”也很重要，即對養老產品和服務的事中事后監管必須同步跟上。由于老年人在生理、心理、社會認知等方面都存在極大的脆弱性，其合法權益容易受侵害，近些年虐老欺老、非法集資、消防安全等問題時有發生。受路徑依賴的影響，目前政府的監管職能和力量配備主要還是集中在對公辦養老事業的管理上，遠不能適應全行業監管的需要。

比如，有的基層民政部門只有一兩個人從事養老服務監管工作，部門之間的協同監管機制也遠未形成，行業自我約束、自我管理作用不明顯。未來需強化政府監管、行業自律和社會監督，重點加強對養老行業的資金、安全、權益保護、從業人員行為等監管，加強行業標準化、規范化和信用體系建設，積極培育第三方社會監管力量。

五是科技賦能問題。現代科技既能輔助或替代人工照護，彌補養老人力不足、提高服務效率、改善服務質量，也能為老年人生理機能退化提供功能補償，是養老產業發展的重要助推器。當前，除了軟硬件的適老化改造等常規運用外，許多前沿技術領域已有適用的養老場景，比如對于老年人跌倒的智能監控就可極大緩解照護壓力。

雖然護理類機器人還未能達到商業化運行水平，但今年春晚機器人“天團”集體亮相，也使人們對養老機器人的發展充滿期待。目前，護理機器人、康復機器人和陪伴機器人產品創新日新月異，養老產業未來的發展應超前布局支持智能交互、智能操作、多機協作等關鍵技術研發，重點解決實用性、安全性、經濟性等問題，提高適老產品的智能水平。同時，在消費端通過補貼、窗口指導等對智能化產品進行傾斜支持。

我們也注意到，在現實生活中，有一些地區養老產業發展好一點，另一些地方發展得不盡如人意。這其中固然有發展階段、經濟發展水平等客觀因素，但更多的與政府的發展理念和重視程度密切相關。

去年底召開的中央經濟工作會議指出，要把投資于物和投資于人相結合，推動更多資金資源投資于人。養老產業就是投資于人的重要領域，其資源投入最終要落到“人”上，既造福于老年人，也解放年輕人，不僅極大改善全社會人力資本存量和配置效率，也是人民獲得感最強的領域之一。無論哪一個地區，有全局、有遠見的領導干部都應該像重視經濟工作那樣重視養老工作，用更多的精力、更大的力度真誠地支持養老產業的發展，這也是樹立和踐行正確政績觀的要求。

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原文刊載于2026年第8期 4月13日出版的《民生周刊》雜志

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