十五五：“曲江”會消失嗎？

15日起，曲江刷屏了。

這個本土知名度最高的“開發(fā)區(qū)”將在十五五迎來全新使命，即轉型為“市級文旅產業(yè)集團”。在西安市委市政府持續(xù)推動“深化開發(fā)區(qū)改革”的背景下，其獨特的“新區(qū)改企”是最大的動作之一。

在金融棒棒糖看來，本次動作的本質很簡單——“（主動）完善與新質生產力更相適應的生產關系”。在正確政績觀教育的背景下，這也是市委市政府“面對矛盾敢于迎難而上”、“自覺按規(guī)律辦事”的積極踐行。

01

開發(fā)區(qū)：為什么要改？

任何事物，都是時代的產物，開發(fā)區(qū)也一樣。

眾所周知，中國開發(fā)區(qū)自1984年誕生以來，最顯著的特征就是“政策差異化”。在吸引外資、升級產業(yè)、接軌國際等重大命題面前，中央政府作出了“設立開發(fā)區(qū)”的偉大創(chuàng)舉。這個探索當然獲得了巨大的成功，在中國人“從站起來到富起來”的時代窗口里，扮演了重要推手。但不可回避的是，以“稅收優(yōu)惠”、“財政支持”、“土地政策”為核心的一系列“差異化政策”，在改革開放40年后的“新時代”已經暴露了諸多不足。

于是，拐點在2022年出現了。中央推出了最重磅的政策——全國統(tǒng)一大市場。這個頂級文件的核心目標是三條：

1：商品要素資源在全國范圍內?自由流動、高效配置?；

2：破除?地方保護、市場分割、“內卷式”競爭?等壁壘；

3：形成?規(guī)則統(tǒng)一、設施聯(lián)通、監(jiān)管協(xié)同?的市場體系；

如此一來，“稅收優(yōu)惠”、“財政支持”、“土地政策”在事實上就走不通了，其直接影響就是我們曾經司空見慣的“獎補”不見了，甚至連上市獎勵也取消了。在這個情況下，“平權思路”下的“政策高地”已無法延續(xù)，“開發(fā)區(qū)”與“行政區(qū)”的區(qū)別，就必須重新思考。

而回到西安，開發(fā)區(qū)改革也是迫切的。

很長時間以來，“四區(qū)兩基地”盡管各有定位，各有各的規(guī)劃，但“內卷式招商”層出不窮，我們就接觸過互挖墻角的諸多案例，其主導產業(yè)定位及招商政策的重疊度其實也非常高。一定程度上說，這種在事實上把西安割裂開來的局面，與“全市一盤棋”是有沖突的。

但我們觀察的點不完全是急迫，而是西安市委市政府的“科學治市”，即在法治化與市場化的前提下，實施了“一區(qū)一策”。具體如下：

1：西咸新區(qū)：深化新區(qū)、新城、鎮(zhèn)街、國企綜合改革，新區(qū)加強行政管理，新城突出園區(qū)開發(fā)和產業(yè)發(fā)展，鎮(zhèn)（街道）強化項目服務和基層社會治理，國企發(fā)揮市場化支撐作用，“完善”新區(qū)行政區(qū)+開發(fā)區(qū)的管理運行機制。

2：高新區(qū)發(fā)揮產城融合基礎優(yōu)勢，增強行政管理能力，“優(yōu)化”開發(fā)區(qū)機構職能，發(fā)揮輻射帶動作用，促進科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新深度融合，規(guī)范園區(qū)開發(fā)和國企運行機制，打造高新技術產業(yè)基地。

3：經開區(qū)重點發(fā)展先進制造業(yè)，整合開發(fā)范圍，加大園區(qū)開發(fā)力度，構建有利于開發(fā)和社會治理相協(xié)調的管理“新機制”，打造北部先進制造業(yè)基地。

4：浐灞國際港聚焦提升國際陸港能力，發(fā)揮物流樞紐功能，帶動產業(yè)集聚，建設開放型經濟承載區(qū)，進一步理順與行政區(qū)的權責關系，“逐步”將托管的街道和成熟區(qū)域移交行政區(qū)管理。

通過上述“完善”“優(yōu)化”“新機制”“逐步”等詞匯可以判斷：西安開發(fā)區(qū)改革“只是行至中盤”，在此前區(qū)政合一（長安航天）、新區(qū)合并（浐灞港務）諸多探索的基礎上，每個開發(fā)區(qū)其實都領到了新任務，也被要求做出新的改變。

在扭轉預期的當下，西安市委市政府這種主動作為的勇氣，精準作為的方式，是我們寫作的出發(fā)點。

02

曲江：為什么改企？

曲江，做出了巨大貢獻。

這個點不用質疑，其“城市名片”的價值，不止于改變了“上車睡覺下車看廟”的城市形象，新區(qū)建設本身帶來了“人居環(huán)境”，也為城市自信帶來了福音。

曲江，也是遇到質疑的。

有一段時間，“曲江模式”幾乎是土地財政的代名詞。關于此，我們想實事求是地說，任何事物都是一分為二的，特定時期的土地財政在一定程度上確實推動二線、三線城市的普遍成長，目前是過度的路徑依賴導致了弊大于利，走到了必須改變的節(jié)點。

那么，曲江改革的方向為什么和別的開發(fā)區(qū)不一樣呢？

第一：其文化產業(yè)的招商定位，實施難度不是一般的大。僅從旅游業(yè)看，“全域旅游”素來是一個大挑戰(zhàn)。從大文化角度看，規(guī)上文化企業(yè)本身就少。因此曲江最知名的招商對象被迫集中于高端地產、主力商業(yè)及高檔酒店，這就導致最實質的困難——缺乏“高成長性產業(yè)”的支撐。

第二：曲江地域過度異地擴張，也導致了管理難度增大。例如曲江模式先后被輸入大明宮、樓觀臺及法門寺，一度還進入臨潼，這種漫長的資金戰(zhàn)線無論是哪個力量推動的，目前已超過了曲江新區(qū)本身的載荷。

第三：曲江內生模式的變化，加劇了后期治理的難度。曲江先后接入了多家原本市屬的上市公司，同時還以市場化的方式并購了部分民營上市公司，這些動作短期放大了曲江的資產盤子，但“控得”與“管好”暫時還無法劃等號。

除以上原因之外，曲江剩余可開發(fā)面積也相對較少，故此在“停”與“動”的節(jié)點上，市委市政府為曲江挑選了一條完全不同的路——轉制為企，鼓勵曲江去探索“內生動力”。

我們站在觀察者角度上看，這次“開發(fā)區(qū)”直接改企是“前無來者”的突破，也預示著巨大的可能。

首要是“及時停住”：僅從化債角度出發(fā)，將曲江新區(qū)轉企，就已經按下了“傳統(tǒng)政績考核”的暫停鍵，固定資產投資、招商引資、GDP等，在未來可能不再成為考核項，也就意味著承債式建設結束了。

其次是“樣本探索”：如上文所說，西安開發(fā)區(qū)改革“只是行至中盤”，各有各的路，但如果曲江探索成功了，其他開發(fā)區(qū)自然有了新樣本。而如果放置于全省角度看，曲江改革對其他地市及縣域，可能更有參考價值。

最后是“扭轉預期”：改革向來是最偉大的動力，西安市委市政府如此“深化改革”，已經在全國產生了重大影響，讓外部力量看到了西安探索新舊動能轉換的決心與行動，也讓全市老百姓感受到了“功成不必在我”的擔當。

03

五年后：新曲江歸來

行文至此，讀者們最關心的問題只剩下一個——“曲江”會怎么樣？“市級文旅產業(yè)集團”會是什么樣？

我們的猜測如下：

一：“曲江”二字依然是重要符號。

十五五規(guī)劃中，“社會管理事務移交行政區(qū)”肯定意味著區(qū)域內老百姓的生活體驗不會有變化，至于在曲江設立的1個街道辦、2個派出所會不會細分，那只是城市治理的細節(jié)。但基于目前曲江較為優(yōu)越的人居環(huán)境，雁塔區(qū)與曲江的舊邊界會被逐步打破，無論是招商引資還是聯(lián)動開發(fā)，“兩區(qū)融合”必然加速。

因此，我們判斷：十五五之后，曲江將更多成為一種“城市記憶的心理概念”。

二：“曲江大文旅”或有遞進方案。

這個曲江大文旅是相對于當前的曲江文旅（600706）上市公司而言，在目前僅有方向設定的前提下，關鍵表述是：“按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業(yè)集團”。

讓我們換個邏輯拆解：

1：先看出發(fā)點——責權利。

“責”，意味著“新官要理舊賬”，市委市政府大概率不會讓曲江大文旅“無負擔上場”，承擔一部分歷史責任是極有可能的，例如以公司口徑發(fā)行的債券。

“權”，意味著對部分模糊資產的確認，例如曲江文旅（600706）以委托經營方式介入的大唐芙蓉園。

“利”，意味著考核體系將更側重國資系統(tǒng)正在推進的“一利五率”（利潤總額、資產負債率、營業(yè)現金比率、凈資產收益率、研發(fā)經費投入強度、全員勞動生產率），甚至會包括市值管理。

2：再看新目標——市級文旅產業(yè)集團。

市一級：其地位將類似于工投集團、農投集團，即市屬一類國有企業(yè)。在歷史上，西安旅游集團原本就是市一級的，后于2019年劃入曲江新區(qū)，此次上翻屬于重新回到了應該有的位置，不但意味著該集團有望獲得“非曲江系的資產”，也意味著全市文旅資源的整合將進入新階段。

文旅：證明核心定位不變，仍然服務省委省政府確定的5個萬億產業(yè)集群之一，即文化旅游。

集團：多業(yè)務版塊設置。

在出發(fā)點和目標清晰之后，最難的事才剛剛開始，就是“匹配資產資源”。關于此，我們是很難猜測的，畢竟基于設立新區(qū)20余年的歷史真實，曲江已經形成了大量的資產資源，而且各個發(fā)展階段多有不同。

僅以我們熟悉的上市公司為例，除曲江文旅（600706）之后，西安旅游（000610）西安飲食（000721）華仁藥業(yè)（300110）世紀金花（00162）亦在其中。考慮到同業(yè)競爭、盈利能力、殼價值、監(jiān)管要求等多種因素，這個厘定就是一個專業(yè)活。

除此之外，物理資產資源的界定與配置也需要專業(yè)手段，其中既有類似于曲文投從華平置業(yè)手中回購的新樂匯等“控股型資產”，也包括曲金控與珠海華發(fā)合資海港城等“參股型資產”，這同樣是一個巨大的賬本。

或許正因為工程量巨大，在規(guī)劃中亦出現了“逐步轉型”一詞，這就意味著不會一步到位，而是會實事求是地穩(wěn)步推進。此一規(guī)劃，高度符合中央提倡的政績觀，即“所有規(guī)劃都要實事求是，追求實實在在、沒有水分的增長，推動高質量、可持續(xù)的發(fā)展”。

作為本土財經觀察者，我們可以確認的是：

一：曲江大文旅將是一次典型的“市場化籌建”，未來將成為肩負一定社會責任、具有現代治理結構、具備充分盈利能力的市場化國有企業(yè)。

二：曲江大文旅的成長將是一場“前所未有的實踐”，其每一次主營業(yè)務的進展、相關資產的進退，都將成為考驗成敗的節(jié)點。

行文至此，我們提出的根本觀點是：

基于全國統(tǒng)一大市場的建設需求，“開發(fā)區(qū)驅動模式”進入了全新階段，“一區(qū)一策”有望成為科學治市的理論創(chuàng)新源頭。同時我們預期：西安市委市政府“在全面深化改革中堅持守正創(chuàng)新”的勇氣，已經對全社會產生積極的影響。

這一點的最佳注腳是，“曲江改企”的諸多新聞之下，留言評價皆多正面。