民生發展：“十四五”回顧與“十五五”展望

Articles|China Economist Vol.21, No.2, March-April 2026

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民生發展：“十四五”回顧與“十五五”展望

作者簡介

都 陽

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所

摘要：保障和改善民生是以人民為中心的發展思想的集中體現。在發展中保障和改善民生不僅反映了發展的人民性，也表明民生改善是一個長期的、漸進的過程。“十四五”期間民生發展取得的成就主要表現為就業規模持續擴大、就業質量不斷改善，人民生活水平不斷提升，共同富裕扎實推進，社會保障覆蓋面擴大、保障水平提升。“十五五”時期，要加大“投資于人”的力度，促進高質量充分就業，持續推動人口高質量發展，不斷提升社會保障和公共服務水平。

關鍵詞：民生發展；高質量充分就業；投資于人

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）對保障和改善民生作出了一系列新的重大部署。不斷加大保障和改善民生的力度，扎實推進全體人民共同富裕，是中國式現代化的出發點和落腳點。《建議》對“十五五”時期民生領域的擘畫，是在“十四五”取得成就的基礎上作出的，因此，本文回顧“十四五”時期民生領域的主要進展，并展望“十五五”民生發展的關鍵領域。

一、在發展中保障和改善民生

民生發展是以人民為中心的發展思想的集中體現和主要載體。民生領域的每一項政策都涉及千家萬戶，直接關系人民群眾的福祉。在發展中保障和改善民生不僅反映了發展的人民性，也表明民生改善是一個長期的、漸進的過程。

（一）民生需求隨著發展水平而變化

滿足人民對美好生活的向往是發展的主要目標。經濟社會發展的領域眾多，其中民生領域發展水平的變化與滿足人民對美好生活的向往有著最直接的聯系。因此，如何通過民生發展更好地滿足人民的需求，既要把握民生需求隨經濟發展水平變化的規律，也要深入研究經濟發展條件的變化對民生領域政策供給能力的影響。

人民的幸福感和獲得感隨著發展水平的提升而提出更高要求，但二者并非線性關系。經濟學對主觀幸福感及其決定因素的關注，肇始于伊斯特林幾十年前發表的影響深遠的文章。伊斯特林指出，在長達數十年的時間里，發達國家的實際收入有明顯提高，但人們的主觀幸福感卻沒有相應改善，而是基本保持在同一水平（Easterlin，提升的背離即所謂“伊斯特林悖論”（EasterlinParadox）。自此，對伊斯特林悖論形成機理的探討，引發了大量經濟學文獻對主觀幸福感決定因素的探求。基于發達國家的研究對伊斯特林悖論的解讀具有高度的一致性，即絕對收入對幸福感的影響系數很小，而相對收入對幸福感的影響大于絕對收入。這表明，促進收入增長和完善收入分配在提升人民幸福感中都發揮著重要作用。發達國家大多已經完成經濟結構（如工業化）和社會結構（如城市化）的轉型，以其數據理解收入與幸福感的關系實際上是對穩態社會的觀察，其結果很可能與社會經濟結構迅速變化的經濟體有很大的不同。尤其是一個經濟體在人均收入達到高收入前后，幸福感的變化模式及決定因素是否會經歷劇烈變化，仍然需要深入研究。

具體來看，民生各領域的需求都隨著經濟發展水平的提升而發生變化。就業是民生之本，持續的經濟增長在增加就業機會的同時也推動了對更高質量就業崗位的需求。尤其是在中國經濟跨越劉易斯轉折點后，勞動力市場供求關系的變化使得更高質量的就業和更充分的就業變得同樣重要。教育等公共服務領域也面臨類似的發展形勢：教育范圍需要不斷拓展，義務教育作為公共服務需要向前后兩端延伸，并向更高質量發展。在中等收入階段，社會保障體系以擴大覆蓋面為主要任務；進入高收入階段后，人民群眾對社會保障水平也會提出越來越高的訴求。由此可見，在推動經濟發展和民生改善的過程中，必須準確把握人民幸福感和獲得感的動態變化規律。隨著經濟發展水平的持續提高，人民對美好生活的期待也會日益提升，這些不斷涌現的新要求、新問題，也需要在發展的進程中持續回應和解決。

（二）以民生促發展

保障和改善民生不僅是發展的主要目標，也是促進發展的重要手段。而且，隨著經濟發展水平的提升，這一手段所發揮的作用更加重要。這一點可以從主要民生領域的發展成果與經濟增長之間的關系得到驗證。

首先，教育水平和健康水平的提升是人力資本積累的主要途徑，而人力資本是長期經濟發展的主要動力源泉，也是發展新質生產力的重要決定因素。現代經濟增長理論早已說明了人力資本在長期經濟增長中的核心地位，但人力資本的形成離不開民生領域的高質量發展。因地制宜發展新質生產力是《建議》作出的重要部署。發展新質生產力以全要素生產率的大幅躍升為核心，而提升全要素生產率的基礎是長期的人力資本積累。同時，發展新質生產力也需要統籌好生產與分配、流通、消費的關系，推動發展成果更多惠及全體人民，最廣泛地調動各方面發展新質生產力的積極性、主動性和創造性，這也離不開民生領域的發展。

其次，高質量充分就業是發展的主要目標之一，也是推動發展的重要手段。長期經濟增長必然依賴高效的勞動力市場和勞動貢獻。對于任何一個經濟體而言，就業增長和勞動力市場規模的擴大是經濟增長的重要源泉。經濟增長可分解為就業增長和勞動生產率提高兩部分。從我國既往的經濟增長實踐看，勞動力市場規模的擴大一直是經濟增長的重要來源，解釋了一半以上的經濟增長（都陽，2024）。今后，高質量充分就業仍然是長期經濟增長的重要源泉。

再次，完善高效的社會保障體系不僅是保障民生、兜牢底線的重要安全網，也是提升居民消費意愿與能力的關鍵支撐，更是推動經濟增長向消費驅動轉型的堅實保障。堅定實施擴大內需戰略，構建完整的內需體系，關系到長遠發展和長治久安。《建議》明確指出，要堅持擴大內需這個戰略基點，促進消費和投資、供給和需求良性互動，增強國內大循環內生動力和可靠性。擴大消費在這一戰略中居于重要地位。織牢民生安全網、不斷提升民生保障的質量和水平，能對提升消費意愿和增強消費能力起到“四兩撥千斤”的效果，有助于轉變經濟增長方式，為長期經濟增長注入新動能。

（三）民生領域供給能力的變化

民生領域的政策供給也隨著經濟社會發展水平而變化，是經濟發展進入新階段必須面對和解決的問題。首先，促進高質量充分就業是發展和保障民生最基礎的手段。隨著經濟發展水平的提高，就業結構出現較大變化，就業創造的內容和方式均呈現新的特征。我國的制造業就業規模在“十三五”時期達到頂峰。此后，雖然制造業發展水平和國際競爭力不斷提升，但吸納就業的規模卻開始下降。服務業成為創造就業的主要部門，是就業增長的主要來源。進入高收入階段后，這一趨勢將更加明顯。發展服務業，尤其是以生產性為主的現代服務業將更加重要。從就業治理的角度看，就業組織方式、就業內容和就業管理體系的明顯差別，對政策供給形成了新的挑戰。

其次，隨著經濟發展水平的提高，居民收入來源更加多元化。一般而言，在經濟發展水平較低時，勞動是人們擁有的主要資源和稟賦，發展勞動密集型行業、不斷擴大就業成為提升收入最主要的手段。隨著人民生活水平的提高，財產性收入對于提升居民收入的作用越來越重要。綜合國力的增長則使得轉移性收入的內容更加豐富，形式更加多樣。收入來源的多元化使得促進居民增收的方式與以工資性收入為主的階段有很大不同，構成了新的挑戰。

再次，以人工智能為核心的第四次科技革命已成不可逆轉的浪潮，對就業結構與收入分配的影響日益深化。這要求政策在大力發展新質生產力、推動經濟轉型升級的同時，必須有效應對其對勞動力市場造成的沖擊并優化收入分配格局。平衡這多重目標，構成了當前面臨的緊迫課題與多維挑戰。

此外，隨著人口形勢的變化，推動人口高質量發展成為發展和改善民生越來越重要的內容，要不斷拓展公共服務的領域，亟待以新的政策工具促進人口高質量發展。

二、“十四五”時期民生發展的主要成就

《建議》總結了“十四五”時期我國發展取得的巨大成就，指出：“我國經濟實力、科技實力、綜合國力躍上新臺階，中國式現代化邁出新的堅實步伐，第二個百年奮斗目標新征程實現良好開局。”“十四五”時期的重大成就為“十五五”期間的經濟社會發展奠定了堅實的基礎，也為保障和改善民生創造了有利的條件。“十四五”時期民生領域的成就主要體現在以下幾個方面。

（一）就業形勢保持總體穩定

就業作為民生之本，對于保障和改善民生的重大意義不僅顯而易見，也一直受到高度關注。“十四五”時期的發展經受了世紀疫情的考驗，也經歷了復雜多變的外部環境沖擊。由于堅持就業優先原則，始終把“穩就業”放在重要位置，“十四五”時期的勞動力市場運行總體保持穩定，如期完成了“十四五”規劃確定的目標。從一些主要的勞動力市場指標看，“十四五”時期的就業形勢有如下特點。

首先，城鎮調查失業率總體控制在調控目標以內。“十四五”期間，根據形勢和條件的變化，歷次《政府工作報告》確定年度調查失業率調控目標在5.5%以內或左右。如圖1所示，截至2025年11月，城鎮調查失業率的月度平均值為5.24%，除了受疫情沖擊的少數月份外，在絕大多數時間都在5.5%的調控目標以內。25—59歲年齡組是就業的主要群體，其失業率一直低于總體調查失業率。城鎮調查失業率的總體波動較小，“十四五”時期59個月的調查失業率標準差為0.25，變異系數為0.048，反映了勞動力市場運行處于較高的穩定水平。這些成果是在世紀疫情沖擊和國際經貿局勢復雜多變的情況下取得的，需要付出較以往更多的努力，實屬不易。

其次，“十四五”時期就業總量保持增長。雖然我國人口老齡化程度加劇，勞動年齡人口的總量已開始持續減少，但“十四五”時期就業總量仍然保持增長，反映了人力資源利用水平的不斷提升。城鎮就業人數從2020年底的46271萬人增長到2024年的47345萬人，增加了1074萬人，增長2.3%。截至2025年第三季度，外出農民工總量達到19187萬人的歷史高位，較之“十三五”末增加了2228萬人，增長13%。更多就業意味著有更多人可以通過參與經濟活動分享經濟增長的成果，其民生含義不言而喻。

再次，就業質量明顯提升。在就業規模擴大的同時，“十四五”時期全員勞動生產率年增長率達到6%，平均工資水平持續上升，就業質量不斷改善。

（二）居民收入水平持續提升

得益于就業規模不斷擴大和就業質量提升，“十四五”時期城鄉居民收入不斷增長。根據國家統計局的數據，2020年全國居民人均可支配收入為32189元，2024年為41314元。“十四五”時期居民人均可支配收入的年均復合增長率為6.4%，扣除價格因素，實際年均復合增長率為5.6%，快于同期經濟增長速度。分城鄉看，城鎮居民人均可支配收入由2020年的43834元增長到2024年的54188元，“十四五”時期年均復合增長率為5.4%，實際年均增長4.5%。農村居民人均可支配收入由2020年的17131元增長到2024年的23119元，“十四五”時期年均復合增長率為7.8%，實際年均增長7%。農村居民收入增長明顯快于城鎮居民。

收入增長必然提升消費的水平。“十四五”時期全國居民人均消費支出由2020年的21210元增長到2024年的28227元，年均復合增長率為7.4%，扣除價格因素，實際年均增長6.5%。其中，城鎮居民人均消費支出年均增長6.4%，實際年均增長5.4%；農村居民人均消費支出年均增長8.9%，實際年均增長8.1%。這一發展趨勢表明，農村居民民生福祉得到更快改善，共同富裕邁出切實步伐。

城鄉居民的收入來源多元化，拓展了增收渠道。居民收入主要來源于工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入，“十四五”期間城鄉居民收入結構保持相對穩定。勞動收入是居民收入的主要來源，城鎮居民人均工資性收入占人均可支配收入的比重一直保持在六成以上，2024年為60.7%。2024年農村居民工資性收入占比為42.4%，考慮到經營性收入也具有很強的勞動屬性，二者合計占比達76.3%。需要指出的是，由于不斷加大民生保障力度，農村居民人均轉移性收入由“十三五”末的3661元大幅增長到2024年的4895元，是“十四五”時期農村居民收入快速增長的重要因素。

（三）推動人口高質量發展

人口問題事關中華民族偉大復興，人口高質量發展是支撐中國式現代化的重要基礎條件。扎實推進人口高質量發展是民生領域的重要內容，具有覆蓋全人群、貫穿全生命周期的特點。當前，我國人口發展中少子化、老齡化問題突出，推動人口高質量發展必須深入貫徹黨的二十屆三中、四中全會精神，以“一老一小”為重點，不斷完善人口服務與管理體系。

為了應對少子化，“十四五”時期中央和地方政府出臺了一系列政策舉措，主要有以下內容。一是面向家庭的生育支持政策。在“十四五”時期開始實施3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除。2025年開始實施每孩每月300元的國家育兒補貼政策，這是首次大范圍、普惠性向群眾發放的民生保障現金補貼，是對家庭育兒成本的直接補償。一些地方政府在國家規定的假期標準基礎上延長產假、陪產假，部分城市針對生育二孩及以上家庭直接發放育兒補貼，給予購房補貼、公租房政策傾斜等。二是面向托育和教育機構的支持政策。國家層面制定了托育機構設置標準和管理規范，地方政府陸續落實托育機構建設補貼、運營補貼（托育床位補貼）以及示范獎勵補貼等舉措，在稅費、房產、土地、水電等方面給予優惠。三是面向用人單位的支持政策。國家層面出臺指導性意見，鼓勵用人單位與職工協商確定靈活休假和彈性工作方式，支持有條件的用人單位為職工提供福利性托育服務，鼓勵通過多種方式參與興建托育機構。四是面向城鄉社區的支持政策。主要支持社區公共服務配套設施建設，一些城市鼓勵社區“嵌入式”托育機構和家庭互助式托育服務。從2025年秋季學期起，逐步免除學前教育保育費。這既有助于強化學前教育的公共服務屬性，也有助于降低生育養育的成本。此外，各級政府管理部門也從落實專項規劃、加強女性權益保護、優化醫療（生育）保險政策、完善婚姻生育登記管理等方面出臺了舉措。

“十四五”時期我國教育事業繼續保持發展勢頭，對提升人口素質發揮了主導作用。當前，我國勞動年齡人口的平均受教育年限達11.2年，新增勞動力平均受教育年限達14.3年，已經接近發達國家水平。人力資本水平的大幅提升為經濟轉型升級積蓄了重要基礎，也成為“十五五”及以后時期經濟社會可持續發展的有利條件。2024年學前教育、高中階段教育毛入學率均達到92%，全國2985個縣域全部實現義務教育均衡發展，教育均衡發展邁上新臺階。

（四）扎實推進共同富裕

“十四五”時期，收入分配形勢不斷改善，主要體現在以下幾個方面。首先，勞動報酬占初次分配的比重持續上升。2021—2023年，勞動報酬占初次分配的比重分別為51.4%，52.8%和53.2%，表明勞動報酬在初次分配中已逐步占據主導地位。完善收入分配格局必須構建完整協調的收入分配體系，其中初次分配居于基礎性地位。勞動報酬包括勞動者獲得的工資、福利和社會保障等，既體現了國民收入中各種生產要素的相對貢獻，也成為奠定收入分配基本格局的重要因素。國民收入中勞動報酬比重的高低，直接體現了勞動和其他生產要素在初次分配中的相互關系，也是完善收入分配體系、促進共同富裕的重要基礎。

其次，城鄉收入差距顯著縮小。一直以來，城鄉收入差距是總體收入差距的主要來源之一。“十四五”時期在各項惠農政策的支持下，農村居民收入增速顯著高于城鎮居民，城鄉居民收入比逐年顯著下降。如圖2所示，城鄉居民收入比由“十三五”末的2.56下降至2024年的2.34，降幅達8.6%，是共同富裕持續推進的有力表現。

再次，居民收入分配格局趨于改善。全國居民收入基尼系數穩中有降，從“十三五”末的0.468下降至2024年的0.465。影響居民收入分配格局的因素很多，逐步縮小居民收入差距是一個長期的過程，需統籌好初次分配、再分配乃至第三次分配的關系，不斷加大對中低收入者的轉移支付力度，持續改善居民收入格局。

（五）社會保障和公共服務水平持續提升

截至2024年底，全國有超10億人擁有基本養老保險，13.3億人擁有基本醫療保險。在巨大人口規模的國家實現了基本社會保障廣泛覆蓋，是一項偉大的成就。2025年開始實施漸進式延遲法定退休年齡改革，這是“十四五”時期民生領域實施的重大改革措施之一。“十四五”時期建立并實施個人養老金制度，使養老保險支柱更加豐富，對積極應對人口老齡化將發揮重要作用。“十四五”期間職工基本養老金和城鄉居民基礎養老金都有不同程度增長，對保障老年群體的生活發揮了積極作用。

“十四五”時期，在教育、醫療、養老、住房等人民群眾最關注的領域，基本公共服務水平不斷提升，困難群眾基本生活底線得以兜牢。制定并動態調整國家基本公共服務標準，保障人民群眾享有9個領域81項基本公共服務。戶籍制度改革穩步推進，各項公共服務均等化水平不斷提升。

三、“十五五”時期促進民生發展的重點領域和關鍵問題

中國經濟即將邁入高收入國家門檻。根據世界銀行最新定義，2024年7月至2025年，中上收入國家人均國民收入標準為4516—14005美元，高于14005美元為高收入國家。以2024年底我國人均國民收入13359美元計算，距離目前的高收入國家門檻還需要再增長4.84%。大致在“十四五”末，我國人均收入將達到高收入國家的門檻。隨著人均國民收入的增長，人民對美好生活有更高期待，“十五五”時期要積極回應民生訴求，在以下幾個重點領域發力，使民生水平再上新臺階。

（一）“投資于人”和“投資于物”更緊密結合

《建議》指出，要“堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合”。我國經濟增長模式的轉換和人口快速轉變，都要求在公共投資方向上有重大轉變。經過改革開放以來的快速發展，在迅速實現工業化和城鎮化的同時，持續加大物質資本投資力度，大規模投資集中于基礎設施建設、重工業與制造業擴張、房地產發展等領域，大幅提升了中國經濟的物質資本積累水平。但長期的高投資率必然受資本報酬遞減規律制約，導致物質資本投資的效率下降。而且，由于“十五五”期間我國總人口減少的幅度加大，繼續保持以往的物質資本投資規模將難以保證投資效率。因此，在“十五五”時期，加大“投資于人”的力度，應該成為擴大內需戰略基點的重要手段，也是促進消費和投資、供給和需求良性互動的關鍵節點。

加大投資于人的力度，關鍵是發揮公共財政的杠桿作用。在“十五五”期間要進一步優化公共投資結構，更好地體現投資于人和投資于物的結合，通過加大人力資本投資的力度，提升“投資于物”的效率。公共財政在保障和改善民生中已發揮主導作用，但隨著民生需求增長和綜合國力提升，進一步加大“投資于人”的力度仍有空間。而且，“投資于人”的支出往往兼具消費與投資雙重屬性：通過公共投資引導居民在教育、醫療、文化、技能培訓、體育休閑等領域的支出，能夠同時提升人的能力、健康與素質，是對人力資本的長期投資。正是由于“投資于人”與消費之間存在天然的直接聯系，其促進消費的作用既體現在當期，又對長遠提高收入水平和消費傾向有積極的作用。

“十五五”時期，投資于人要更加聚焦于當前我國人力資本投資體系中相對薄弱的環節，加大對生育養育服務、兒童早期發展領域的公共投資，通過降低家庭在相應領域的支出，增強其消費能力和意愿。而且，這些領域的公共投資具有長期回報和較高回報率，需要公共投資的積極參與。

（二）促進高質量充分就業

“十五五”時期，人口轉變對勞動力市場的影響進一步加劇。勞動年齡人口繼續減少且老化更加明顯，但16—24歲的青年人口仍然保持增長，將從2025年的14036萬人增長到2030年的15846萬人。促進高質量充分就業必須基于這些新情況，實施更具針對性的政策。

首先，要更充分地發揮服務業尤其是現代服務業在就業創造中的主導作用。雖然我國制造業經過多年的高速發展，無論是規模和水平都已居世界領先地位，但由于資本深化程度不斷提升及勞動節約型技術的廣泛應用，制造業已經成為就業凈減少的部門。我國的制造業就業在“十三五”時期達到頂峰后持續減少，“十四五”時期仍保持這一趨勢。因此，在經濟發展進入更高水平后，服務業應在就業崗位創造中占據主導地位。“十五五”時期，要依據經濟發展的客觀要求和人口形勢變化，在以下幾個領域更充分地發揮服務業的就業創造功能：人口老齡化引發的醫療、看護、照料需求增加已是全球普遍現象，中國人口的迅速老齡化必然帶來相應的就業需求；為應對少子化困局，增加嬰幼兒照護公共服務可以在降低家庭生育養育的成本、提升生育意愿的同時創造就業崗位；教育、科研與技術服務、生產性服務業和文化娛樂業等也有巨大發展空間。

其次，“十五五”時期要著力解決青年就業問題。青年就業已經成為當前及今后相當長時期內就業的主要問題。雖然青年就業困難是國際普遍現象，但我國的青年就業問題具有自身特點，其中一個突出方面是大學畢業生面臨著更嚴峻的形勢。解決青年就業問題必須根據中國青年群體的實際情況，創造更多適合他們的就業崗位。《建議》指出，要“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”，優化提升傳統產業，培育壯大新興產業和未來產業，促進服務業優質高效發展。“十五五”時期落實好《建議》提出的上述目標和任務，是促進青年就業最有效的手段。

再次，“十五五”時期要積極應對新一輪科技革命對就業可能形成的沖擊。以人工智能為核心的新一輪科技革命正加速發展。科技進步對就業影響的機制具有復雜性。從以往經驗看，只要主動應對和利用好技術進步，總體上可以實現生產力發展與就業增長的兼容（都陽等，2025）。應對新一輪科技革命的影響也需要運用同樣原則。我國在人工智能的應用技術和應用場景方面位居世界前列，而新技術創造需求的功能恰恰是就業的主要來源。因此，“十五五”時期要更充分地發揮我國在人工智能領域的比較優勢，以更多應用創造更多就業，實現高質量就業與充分就業的兼容。

（三）繼續推動人口高質量發展

“十五五”時期，推動人口高質量發展需要繼續以“一老一小”為重點，加大投資于人的力度，以深化改革完善生育支持體系，形成久久為功的工作機制。

如前所述，中國經濟將很快跨越高收入國家門檻。綜合國力的增長使我們有條件加大生育支持政策力度，尤其是通過增加公共投入，有效降低家庭的生育養育和教育成本。發達國家的生育支持政策已經有幾十年歷史，其重點內容是面向家庭的公共投入，主要包括三類：現金轉移支付，即向有孩子的家庭直接提供現金補貼，如兒童津貼、父母產假育兒假期間的收入補貼、單親家庭的收入支持等；服務與實物補貼，即向有孩子的家庭提供相關服務支持，如早期教育與兒童照護設施給予直接融資或補貼，直接為家庭支付部分兒童照護費用，對年輕或有困難家庭提供兒童照護相關的設施與服務等；稅收減免，即通過稅務征收系統直接向有子女的家庭提供經濟支持，最常見的是根據生育養育子女數量免除或抵扣一定額度納稅。“十四五”時期已經開始育兒補貼、稅收抵扣、托育服務等政策，“十五五”期間要加大力度，力爭使面向家庭的公共投入占GDP比重達到1%。

要通過發展銀發經濟積極應對人口老齡化，充分發揮我國老年人口規模巨大的特點，在銀發經濟的細分市場上做文章。“十五五”時期我國人口老齡化加速發展，65歲以上老年人口總量將從2025年的22153萬人增長到2030年的26688萬人；65歲及以上人口占總人口比重由2025年的15.8%上升至2030年的19.3%。到“十五五”末，我國65—69歲年齡組老年人口將達到9289萬人，70—74歲年齡組為6302萬人，75—79歲年齡組為5788萬人，80歲及以上為5425萬人。聯合國人口展望數據顯示，2023年世界各國人口規模中位數為5489萬人，上述每個年齡組的老年人口數量比大多數國家的總人口還要多。處于不同年齡組的老年人對老年產品和服務的需求有別于其他群體，只有該組別老年人口數量足夠大時，才可能孕育出更加細分的產品和服務市場。我國巨大的老年人口規模，使銀發經濟即使在細分市場也有可能實現規模經濟，并不斷提升專業化水平和經濟效率。從供給能力看，我國具有世界上最大的制造業規模和最完整的產業鏈，因此最有條件將巨大的老年人口規模與強大的制造業基礎結合起來，發展出具有國際競爭力的銀發產業。“十五五”期間，應充分利用我國人口老齡化特征，在細分市場上做文章。

（四）完善社會保障體系和公共服務均等化

“十五五”時期要進一步織牢民生安全網，兜牢民生底線。在現有基礎上不斷深化改革，持續完善社會保障體系，提高公共服務均等化水平。在人口老齡化加速發展的情況下，要增強社會保障體系自身的“造血”能力，提高其可持續性；綜合運用需求側和供給側工具，提升養老保障體系的保障能力。同時，“十五五”期間要進一步提高社會保障體系的統籌層次，增強其包容性。

“十五五”時期要提升民生領域公共服務水平，促進公共服務均等化。應抓住重要改革機遇期，存量改革和增量改革并舉，將對“人”的投資和公共服務供給逐步落實到個人，為更徹底的公共服務均等化奠定制度基礎。可以通過建立公共服務個人賬戶，使公共服務附著于個人且可轉移，讓凡是來自中央財政的對“人”的投資只與個人掛鉤，消除地區因素對公共服務供給的影響；推動“一戶通辦”的管理體系，從而提升公共服務投資效率，打通公共服務均等化的難點和堵點。

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