10萬(wàn)億級(jí)化債舉措，能否重塑地方經(jīng)濟(jì)格局？

2024年11月，我國(guó)通過(guò)了近年來(lái)力度最大的化債舉措，地方政府債務(wù)限額增加6萬(wàn)億元，從2024年開(kāi)始連續(xù)五年每年安排8000億元專(zhuān)項(xiàng)債券用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬(wàn)億元。此外，2029年及以后年度到期的棚戶(hù)區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，仍按原合同償還。這一政策的出臺(tái)，標(biāo)志著化債工作正式成為經(jīng)濟(jì)刺激的重要抓手。

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，宏觀經(jīng)濟(jì)面臨內(nèi)外部多重壓力。2024年前三季度，我國(guó)社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速為3.4%，整體增速放緩。地方政府的財(cái)力受限，大量財(cái)力被用于償還債務(wù)利息，擠壓了基礎(chǔ)設(shè)施的投資空間，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度形成制約。在此背景下，化債政策的推出不僅有助于降低地方政府債務(wù)的利息負(fù)擔(dān)，減輕財(cái)政壓力，還能騰出更多空間用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障民生。

政府債務(wù)的界定與現(xiàn)狀

政府債務(wù)主要分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是“明著借的錢(qián)”，是通過(guò)正規(guī)渠道如發(fā)行地方政府債券籌集的資金，具有明確的用途和償還計(jì)劃，納入政府預(yù)算，信息透明且風(fēng)險(xiǎn)可控。隱性債務(wù)可以理解為“暗賬”，相對(duì)于顯性債務(wù)更為隱蔽，通常是通過(guò)地方融資平臺(tái)、城投公司等渠道借入，雖未直接體現(xiàn)在政府預(yù)算中，但往往有政府的隱性擔(dān)保。例如，某城投公司向銀行借款用于市政工程建設(shè)，這筆貸款雖不在政府支出預(yù)算中，但一旦出現(xiàn)問(wèn)題，政府仍需出面解決。

根據(jù)國(guó)務(wù)院的債務(wù)情況報(bào)告，截至2023年末，地方政府的顯性債務(wù)余額為40.74萬(wàn)億元，而隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元。如果看債務(wù)占GDP的比重，也就是負(fù)債率，我國(guó)政府的總體債務(wù)水平其實(shí)比很多發(fā)達(dá)國(guó)家要低，2023年底我國(guó)負(fù)債率為67.5%，日本接近250%、美國(guó)接近119%、G7國(guó)家平均政府負(fù)債率123%，雖然整體上我國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可控的，但隱性債務(wù)的存在仍需引起高度重視。

政府債務(wù)化解的政策與思路變化

中央對(duì)地方政府債務(wù)管理存在幾個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)：

2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，首次對(duì)地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行定義，并正式提出要開(kāi)始清理和規(guī)范地方政府債務(wù)。

2014年新《預(yù)算法》正式修訂實(shí)施后，當(dāng)年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)43號(hào)文）提出，要規(guī)范地方政府舉債機(jī)制，將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，并且要落實(shí)債務(wù)償還和風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。也就是“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”。

2017年7月的全國(guó)金融工作會(huì)議，提出“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。”當(dāng)月召開(kāi)的中央政治局會(huì)議正式提出“隱性債務(wù)”這一概念，要求“有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。監(jiān)管方向基本確定后，一系列針對(duì)地方政府債務(wù)管理的政策就開(kāi)始先后出臺(tái)。

最重要的幾個(gè)政策是，2017年的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，分別針對(duì)傳統(tǒng)違規(guī)舉債融資行為、以及43號(hào)文之后的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP這兩種新型違規(guī)舉債模式進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范；2018年財(cái)政部的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》，則是從融資源頭發(fā)力，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為。

2018年下半年，中發(fā)〔2018〕27號(hào)文作為密件下發(fā)，同步下發(fā)的還有《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》，文件中再次明確和強(qiáng)調(diào)三個(gè)重要原則：1、堅(jiān)持中央不救助原則；2、堅(jiān)持黨政同責(zé)；3、堅(jiān)決實(shí)行穿透監(jiān)管，建立地方政府舉債終身問(wèn)責(zé)和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。文件部署要求地方政府制定當(dāng)?shù)鼗怆[性債務(wù)的文件，正式拉開(kāi)了地方政府化解隱性債務(wù)的工作大幕。

政策的不斷出臺(tái)與變化，也反映出了不同階段，中央對(duì)地方化債工作重心的轉(zhuǎn)變，在地方政府債務(wù)問(wèn)題還沒(méi)有特別突出的時(shí)期，化債基本靠地方自己解決，通過(guò)融資平臺(tái)借錢(qián)發(fā)展基建，等經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，就可以靠賣(mài)地收入來(lái)還錢(qián)，這就是所謂的“以發(fā)展化債”。

到了2014年，隨著《預(yù)算法》修訂，地方政府被允許合法發(fā)行地方政府債券。地方債務(wù)管理開(kāi)始變得更加規(guī)范和透明。那個(gè)時(shí)候，化債的思路是“開(kāi)正門(mén)、堵后門(mén)”。允許地方政府通過(guò)發(fā)行債券來(lái)融資，同時(shí)限制地方融資平臺(tái)搞違規(guī)舉債。

從2018年開(kāi)始，化債進(jìn)入了“全域化治理”階段。中央的目標(biāo)更明確，就是要精準(zhǔn)摸底，逐步把隱性債務(wù)顯性化。像特殊再融資債券就是一個(gè)重要工具，專(zhuān)門(mén)用來(lái)幫助地方償還隱性債務(wù)，降低利息壓力，減輕地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，還推出了建制縣化債試點(diǎn)、“全域無(wú)隱性債務(wù)”試點(diǎn)等等，讓隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)逐步受控。

而2024年推出的“10萬(wàn)億化債方案”，可以說(shuō)是近年來(lái)力度最大的一次，思路上也有幾個(gè)很重要的轉(zhuǎn)變：

第一，從應(yīng)急處置到主動(dòng)化解。以前的化債更多是“哪里出問(wèn)題就解決哪里”。而這次明顯是提前布局，更主動(dòng)地去識(shí)別和消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，從點(diǎn)狀排雷到整體除險(xiǎn)。之前化債很多是針對(duì)個(gè)別地區(qū)、個(gè)別試點(diǎn)進(jìn)行，但這次是全面覆蓋，涉及范圍更廣。

第三，從單純防風(fēng)險(xiǎn)到防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展并重。這次的化債方案不僅僅是為了解決債務(wù)問(wèn)題，更重要的是騰出財(cái)政空間，用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生項(xiàng)目，可以說(shuō)化債和發(fā)展是雙管齊下。

政府債務(wù)化解路徑與難點(diǎn)

地方政府化債的主要路徑包括財(cái)政資金償還、資產(chǎn)處置償還、項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金和經(jīng)營(yíng)收入償還、轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、債務(wù)重組和展期、破產(chǎn)重整和清算這六種方式。然而，破產(chǎn)重整和清算的方式由于實(shí)施難度大，對(duì)地方政府信用影響較大，在目前已公布的各地化債方案中沒(méi)有采用過(guò)這種方式。而轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的方式則因?qū)鶆?wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)要求較高，實(shí)踐操作難度大，使用較少。其他幾種方式都是地方廣泛在運(yùn)用的手段。

在實(shí)際操作中，地方政府化債的有效路徑主要集中在三個(gè)方面：一是利用地方政府自身資源，通過(guò)政府預(yù)算內(nèi)資金償債，或變現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)等存量資產(chǎn)；二是依靠金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)債務(wù)展期、降息或債務(wù)重組和置換；三是依靠上級(jí)政府幫扶，如發(fā)行特殊再融資置換債券，置換隱性債務(wù)，降低利息負(fù)擔(dān)。

盡管化債路徑清晰，但在實(shí)際操作中仍面臨諸多難點(diǎn)。一是，地方債務(wù)總量龐大，短期內(nèi)難以有效化解，尤其是部分基建項(xiàng)目如高鐵、機(jī)場(chǎng)等，投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，短期內(nèi)難以形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流用于償債。二是，土地財(cái)政收入大幅下滑，進(jìn)一步加劇了地方政府的償債壓力。以往地方政府依賴(lài)土地出讓收入作為償債“底氣”，但當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，土地出讓金銳減，使得地方財(cái)力捉襟見(jiàn)肘。三是，隱性債務(wù)分散于各類(lèi)融資平臺(tái)、信托產(chǎn)品和銀行貸款中，結(jié)構(gòu)復(fù)雜、缺乏透明，導(dǎo)致底數(shù)不清、管理難度大，全面清理和監(jiān)管存在顯著困難。四是，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，融資成本較高，資金用途與項(xiàng)目收益周期嚴(yán)重錯(cuò)配。

大量短期、高息融資被投入到周期較長(zhǎng)、見(jiàn)效緩慢的基建項(xiàng)目中，收益尚未實(shí)現(xiàn)時(shí)即面臨還本付息壓力，不得不通過(guò)借新還舊的方式延續(xù)債務(wù)鏈條，形成惡性循環(huán)。最后，地方政府剛性支出比例高，可用于靈活調(diào)度償債的財(cái)力有限，進(jìn)一步壓縮了化債操作的空間。雖然化債政策力度空前，但要真正緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，仍需在優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、拓寬收入來(lái)源、健全制度機(jī)制等方面持續(xù)發(fā)力。

政府債務(wù)化解帶來(lái)的新機(jī)遇

緩解地方財(cái)政壓力，保障重點(diǎn)支出。通過(guò)債務(wù)置換，地方政府可以用低利率債券替換掉原來(lái)高成本的隱性債務(wù)，財(cái)政部預(yù)計(jì)五年內(nèi)能節(jié)約6000億元利息。這筆錢(qián)可以直接用來(lái)保障教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生和關(guān)鍵領(lǐng)域的投入，穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。置換隱性債務(wù)意味著將原來(lái)分散、不透明的債務(wù)納入顯性化管理，提高債務(wù)的透明度和規(guī)范性。這有助于地方政府更好地控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

提振市場(chǎng)信心，改善營(yíng)商環(huán)境。此次化債釋放了一個(gè)重要信號(hào)：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，中央支持化解地方債務(wù)。這將極大地提振市場(chǎng)和投資者信心。隨著地方財(cái)政壓力的減輕，地方政府不再需要通過(guò)亂收費(fèi)、亂罰款等方式補(bǔ)充收入，這將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，吸引更多民間資本進(jìn)入市場(chǎng)。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)，擴(kuò)大有效需求。通過(guò)騰出財(cái)政空間，這些資金可以用于基建項(xiàng)目和民生工程，直接擴(kuò)大投資需求。同時(shí)，地方政府可以更靈活地安排財(cái)政資源，帶動(dòng)就業(yè)、提升消費(fèi)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)良性發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

為未來(lái)發(fā)展贏得時(shí)間和空間。債務(wù)置換相當(dāng)于通過(guò)“時(shí)間換空間”，延長(zhǎng)了償債周期，緩解了短期的流動(dòng)性壓力。地方政府可以集中精力謀發(fā)展，用這段時(shí)間推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。

這次10萬(wàn)億債務(wù)置換既是一次化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“治標(biāo)”之舉，更是為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“治本”打基礎(chǔ)。

青矩技術(shù)的化債經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)

青矩技術(shù)股份有限公司作為一家專(zhuān)業(yè)的工程咨詢(xún)公司，在政府化債領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。自2018年中央要求地方政府開(kāi)展化債工作以來(lái)，青矩技術(shù)深度參與了多輪債務(wù)置換實(shí)施，為多個(gè)地方政府提供了系統(tǒng)性的債務(wù)化解服務(wù)。

以中部某地級(jí)市為例，青矩技術(shù)通過(guò)“資產(chǎn)和債務(wù)打包市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓”的方式，成功化解了數(shù)百億的高速公路隱性債務(wù)。同時(shí)，抓住政策窗口期，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣c最大債權(quán)人對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了數(shù)十億的債務(wù)置換，直接減少了10多億的償債壓力。此外，青矩技術(shù)還協(xié)助地方政府申報(bào)隱性債務(wù)置換試點(diǎn)，爭(zhēng)取到上百億的置換債券額度，有效緩解了地方政府的短期債務(wù)壓力。

青矩技術(shù)在化債領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)性、執(zhí)行力和快速響應(yīng)能力。其團(tuán)隊(duì)不僅具備審計(jì)、財(cái)務(wù)、投融資等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)能力，還涵蓋了工程管理、政策研究等多個(gè)專(zhuān)業(yè)方向，能夠?yàn)榈胤秸峁膫鶆?wù)摸底、分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到化解方案實(shí)施的全方位服務(wù)。同時(shí)，青矩技術(shù)長(zhǎng)期服務(wù)于國(guó)家部委、大型金融機(jī)構(gòu)和多個(gè)地方政府，能夠深刻理解政策要求及其地方化落地的具體差異，確保化債方案的科學(xué)性和可行性。