堅決遏制“攤大餅”式擴張！什么信號？

文|凱風

城市大擴張，戛然而止。

在近日召開的國新辦發布會上，自然資源部表示，嚴格國土空間用途管制，統籌劃定城鎮開發邊界等，堅決遏制城市“攤大餅”式擴張。

這意味著，盛行一時的大拆大建、興建新城、合并擴容等模式，行不通了。

01

為何要遏制“攤大餅式”擴張？

遏制“攤大餅式”擴張，不是第一次提及，但此番有了“堅決遏制”的前綴，態度更為明確。

就在一個月前，中央城市工作會議首次提出“兩個轉向”：

城鎮化從“快速增長”到“穩定發展”，城市發展從“增量擴張”到“存量提質”。

從“增量時代”到“存量時代”，這是1980年代以來的最大轉向。

過去，很多地方習慣“以地謀發展”、“以債謀發展”，借助“土地、房地產、金融”循環，拼命拉大城市框架，做大土地財政，以此刺激經濟增長。

為何要遏制“攤大餅式”擴張？

遏制“攤大餅式”擴張，不是第一次提及，但此番有了“堅決遏制”的前綴，態度更為明確。

就在一個月前，中央城市工作會議首次提出“兩個轉向”：

城鎮化從“快速增長”到“穩定發展”，城市發展從“增量擴張”到“存量提質”。

從“增量時代”到“存量時代”，這是1980年代以來的最大轉向。

過去，很多地方習慣“以地謀發展”、“以債謀發展”，借助“土地、房地產、金融”循環，拼命拉大城市框架，做大土地財政，以此刺激經濟增長。

資源過度集中于大城市，而大城市又借助大建新城、合并周邊地市，不斷擴張。

過去20多年來，部分地區新城、新區呈現爆發之勢，遠超正常需求。

媒體統計，高峰時期，全國規劃了3000多個新城，能容納34億人，足以裝下全球近半人口，這就屬于典型的“攤大餅”。

在高速增長期，一切還不成問題。一旦大潮退去，沒有產業支撐的郊區新城，房價將會迅速回落。

當“攤大餅式”擴張不再可取，內涵式發展成為大勢所趨。

抱團競爭、城市更新、創新驅動正在成為新的方向，這在新一輪城市競爭一文有詳細論述。

02

三條紅線，越來越嚴了。

日前批復的2035總體規劃,摹畫了城市定位與核心功能，也劃出了三條紅線，成為“攤大餅”式擴張的最大約束。

三條紅線，即耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界。

城鎮開發邊界，影響最為直接，圈定城市擴張的空間范圍，決定工業、商業、居住用地的規模。

根據規定，城鎮開發邊界外不得進行城鎮集中建設，不得規劃建設各類開發區和產業園區，不得規劃城鎮居住用地。

哪些城市開發邊界面積最大？

根據2035總規，在“國批”城市中， 共有20多座城市超過1000平方公里，9城超過2000平方公里。

總體來看，城市開發邊界與面積、人口正相關，但也受到城市能級、產業規模以及政策因素的影響。

北京、重慶、上海、天津位居第一梯隊，直轄市享受省級待遇，可開發面積高于一般地市。

在非直轄市中，蘇州、成都、廣州、鄭州、青島可開發面積超過2000平方公里，位居第一梯隊。

深圳與哈爾濱、石家莊、昆明等處于同一區間，城市開發面積只有1000平方公里左右。

中西部一些省會，蘭州、太原、呼和浩特等，開發邊界面積只有六七百平方公里，主要受到城市經濟實力與人口規模限制。

值得一提的是，蘇州力壓廣深城杭，堪稱2035總規最大贏家。

這背后或許不乏工業第二大市、縣域經濟、園區經濟帶來的助力，但也足以體現政策傾斜。

可見，雖然只是普通地級市，沒有機場，也不是省會，但蘇州的政策能級絲毫不弱于省會。

03

哪些城市的可開發建設強度最高？

相比開發面積，城鎮開發強度更為關鍵，衡量的是有多少土地可用于建設。

在主要“國批”城市中，城鎮開發強度超過30%的只有6個，超過20%的只有11個，多數都是經濟大市或工業強市。

深圳、東莞、上海開發強度均超50%，佛山、無錫、蘇州均超30%，這是制造大市的傾斜，有更多土地可用于工業開發。

這就凸顯深圳的特殊性。

雖然城鎮開發邊界面積僅位居中游，但開發強度遙遙領先，一半以上土地都用于建設。

深圳地少人多，面積不到2000平方公里，卻承載了1800萬人口。

對于一座工業強市來說，哪怕劃出一半土地用于開發，仍然不夠用。

為此，深圳在100公里之外打造了深汕特別合作區，作為第10+1區，同時在都市圈和城市群內打造產業飛地，拓展產業空間。

與之對比，蘭州、昆明、南寧、哈爾濱、石家莊的開發強度均不足10%，這是“廣域型城市”帶來的問題。

一些省會看起地域龐大，但城區面積和城區人口相對有限，開發空間自然有限。

某種程度上，城市開發強度，也是衡量真實城市與名義城市的重要參考。

04

大城市，人口“天花板”也定了。

人口天花板，基于資源承載力而來，考慮經濟發展、人口流動因素，以此作為公共資源的配置依據。

2035總規限定了兩大指標：一是常住人口上限，二實際管理和服務人口。

實際服務人口，相當于“常住人口+暫住人口”，包含短期出差、探親、旅游的人群，更考驗資源承載力。

先看常住人口天花板，重慶最高，北上廣成次之，強二線城市普遍在1500萬以上。

重慶2035年常住人口天花板是3600萬人，北上廣成超過2000萬人，深圳則是1900萬人。

鄭州、蘇州、天津都是1800萬人左右，武漢、西安、杭州、長沙均超過1500萬人。

再看實際服務人口規模，如果考慮到暫住人口，未來將有10多座城市，躋身2000萬人口俱樂部。

一般而言，城市按照常住人口上浮20%，以此配置公共資源，作為實際人口的上限。

根據規劃，廣州、成都2035實際服務人口規劃都在2500萬，深圳是2300萬，杭州、武漢、鄭州、西安、天津都在2000萬左右。

05

超大特大城市，人口“余額”還剩多少？

上海所剩無幾，北京也在嚴控之列，深圳剩余空間只有100萬，廣州則超過300萬。

二線城市普遍“余額”更為充足，普遍都有200萬以上的增長空間。

重慶、天津、鄭州、長沙、蘇州均在400萬以上，南京、合肥超過300萬，武漢、西安、杭州都在200萬以上。

未來10多年，人口增長300萬乃至400萬，意味著年均增長30萬人。

在出生率高企、城鎮化突飛猛進之時，或許還有可能。但隨著人口大盤見頂、城鎮化放緩，可謂難上加難。

城鎮開發空間不等于發展空間，人口天花板“余額”也不等于人口吸引力。

唯有產業強大，才能形成根本且持久的競爭力。