出口管制新常態(tài)下企業(yè)識別判斷兩用物項的挑戰(zhàn)、風(fēng)險及應(yīng)對措施

一、前言

2025年10月9日，商務(wù)部公布4則出口管制公告，新增對部分超硬材料、中重稀土及稀土相關(guān)技術(shù)、鋰電池和人造石墨負(fù)極材料的出口管制，同時進一步強化了對出口經(jīng)營者在申報出口兩用物項時的注意義務(wù)。此舉不僅擴大了出口管制范圍，也提升了企業(yè)在物項識別判斷方面的法律義務(wù)及合規(guī)風(fēng)險。

兩用物項出口管制的判斷涉及物項識別（本文所稱的“物項”指貨物、技術(shù)、服務(wù)、數(shù)據(jù)等管制物項）、對進口商的盡職調(diào)查、最終用戶及最終用途審核等多方面的因素。作為前提條件，兩用物項識別的復(fù)雜性已讓諸多企業(yè)無所適從，原因在于，物項識別并非一個客觀要素，而是涉及法律評價的要素。本文將以此開展，分析當(dāng)前企業(yè)在兩用物項識別判斷中存在的困難、風(fēng)險，并初步提出企業(yè)的應(yīng)對措施。

二、兩用物項出口管制物項識別的挑戰(zhàn)

（一）挑戰(zhàn)一：兩用物項出口管制規(guī)定的分散性。

1.《兩用物項出口管制清單》《兩用物項和技術(shù)進出口許可證管理目錄》及補充規(guī)定

當(dāng)前，兩用物項出口管制范圍主要依據(jù)《兩用物項出口管制清單》（下簡稱《清單》）、《兩用物項和技術(shù)進出口許可證管理目錄》（下簡稱《目錄》），如《目錄》與《清單》規(guī)定不一致，以法律、法規(guī)、規(guī)章和《清單》為準(zhǔn)。

此外，商務(wù)部（及海關(guān)總署）制定的公告會對《清單》進行補充，如商務(wù)部、海關(guān)總署2025年第58號公告公布了對鋰電池和人造石墨負(fù)極材料相關(guān)物項實施出口管制的決定，其中明確規(guī)定“本公告自2025年11月8日起正式實施。《中華人民共和國兩用物項出口管制清單》同步予以更新。”

（注：筆者在此處僅以兩用物項為例，出口管制物項除了兩用物項外，還有易制毒化學(xué)品、軍品、核材料等，這些物項有另外的清單或者目錄。）

2.臨時管制

《出口管制法》規(guī)定，根據(jù)維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務(wù)的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，或者經(jīng)國務(wù)院、中央軍事委員會批準(zhǔn)，國家出口管制管理部門可以對出口管制清單以外的貨物、技術(shù)和服務(wù)實施臨時管制，并予以公告。臨時管制的實施期限不超過二年。臨時管制實施期限屆滿前應(yīng)當(dāng)及時進行評估，根據(jù)評估結(jié)果決定取消臨時管制、延長臨時管制或者將臨時管制物項列入出口管制清單。

如，商務(wù)部、海關(guān)總署、國家國防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部2023年第28號公告決定對部分無人機實施臨時出口管制，商務(wù)部、國防科工委、海關(guān)總署2006年第50號公告決定對石墨類相關(guān)制品實施臨時出口管制措施等，這些都屬于臨時管制規(guī)定。

3.針對特定國家和地區(qū)的特殊規(guī)定

《出口管制法》規(guī)定，根據(jù)維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務(wù)的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，或者經(jīng)國務(wù)院、中央軍事委員會批準(zhǔn)，國家出口管制管理部門會同有關(guān)部門可以禁止相關(guān)管制物項的出口，或者禁止相關(guān)管制物項向特定目的國家和地區(qū)、特定組織和個人出口。

如，商務(wù)部公告2024年第46號決定加強相關(guān)兩用物項對美國出口管制，禁止兩用物項對美國軍事用戶或軍事用途出口，原則上不予許可鎵、鍺、銻、超硬材料相關(guān)兩用物項對美國出口；對石墨兩用物項對美國出口，實施更嚴(yán)格的最終用戶和最終用途審查。

再如，商務(wù)部、工業(yè)和信息化部、國家原子能機構(gòu)、海關(guān)總署、國防科工局聯(lián)合公告2018年第36號為執(zhí)行聯(lián)合國安理會第2375號決議增列禁止向朝鮮出口的兩用物項和技術(shù)清單。

4.不在清單、臨時管制范圍內(nèi)的其他物項

《出口管制法》規(guī)定，出口管制清單所列管制物項以及臨時管制物項之外的貨物、技術(shù)和服務(wù)，出口經(jīng)營者知道或者應(yīng)當(dāng)知道，或者得到國家出口管制管理部門通知，相關(guān)貨物、技術(shù)和服務(wù)可能存在以下風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)向國家出口管制管理部門申請許可：（一）危害國家安全和利益；（二）被用于設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具；（三）被用于恐怖主義目的。

該條屬于兜底性質(zhì)條款，即便貨物不在《清單》《目錄》之內(nèi)，如果存在上述風(fēng)險的，仍然有可能被納入出口管制的范圍，這就需要結(jié)合貨物性能屬性、最終用戶、最終用途、目的國等因素進行綜合考量。需要注意的是，即便企業(yè)向商務(wù)部致函咨詢、并取得擬出口商品不是管制物項的答復(fù)，該業(yè)務(wù)答復(fù)函中仍然會提示該條規(guī)定。

此外，10月9日發(fā)布即生效的商務(wù)部公告2025年第62號（公布對稀土相關(guān)技術(shù)實施出口管制的決定）明確規(guī)定，出口非管制的貨物、技術(shù)或者服務(wù)，出口經(jīng)營者明知其用于或者實質(zhì)性有助于境外稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用活動的，按照《中華人民共和國出口管制法》第十二條和《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》第十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在出口前向商務(wù)部申請兩用物項出口許可。未經(jīng)許可，不得提供。

（二）挑戰(zhàn)二：兩用物項出口管制規(guī)定的模糊性。

兩用物項出口管制通常會對物項的性能參數(shù)進行限定，但其中又涉及對規(guī)定文義理解的偏差，這也給企業(yè)進行物項識別帶來了諸多難題。

如，《清單》中9A012.c規(guī)制滿足一定技術(shù)指標(biāo)的專門用于特定“無人駕駛航空器”或“無人駕駛飛艇”的“載荷”，包括“紅外成像設(shè)備”、“合成孔徑雷達”、“目標(biāo)指示激光器”、慣性測量設(shè)備。9A012.d則規(guī)制專門設(shè)計用于將有人飛行器、有人駕駛飛艇改裝為9A012.a.1項所管制的“無人駕駛航空器”“無人駕駛飛艇”的設(shè)備或部件。

《清單》在通用說明中指出，“專門設(shè)計”是指針對某種特定目的而研發(fā)、且有獨特性能的系統(tǒng)、設(shè)備、部件、組件、材料或軟件。例如：一件為用于導(dǎo)彈而設(shè)計的設(shè)備，如果沒有其他的功能或用途，那么就將其視為“專門設(shè)計”的設(shè)備。再如：一臺為制造某種部件而設(shè)計的制造設(shè)備，如果不能生產(chǎn)其他部件，那么應(yīng)當(dāng)將其視為“專門設(shè)計”的設(shè)備。

但是，《清單》通用說明中并沒有關(guān)于“專門用于”的解釋。那么，“專門用于”“專門設(shè)計用于”二者之間是相同的意思，還是二者之間存在區(qū)別？對于9A012.c，如某慣性測量設(shè)備既可用于特定“無人駕駛航空器”或“無人駕駛飛艇”，也可以用于無人車、機器人等其他無人設(shè)備，則該設(shè)備是否符合9A012.c“專門用于”的要求？這個問題暫時無法從當(dāng)前的規(guī)定中獲得答案。

（三）挑戰(zhàn)三：提出兩用物項出口管制物項業(yè)務(wù)咨詢的復(fù)雜性與耗時性。

第一，咨詢流程多節(jié)點流轉(zhuǎn)，處理周期長且時效難保障。企業(yè)在商務(wù)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一平臺申請業(yè)務(wù)咨詢，需要先由地方商務(wù)局進行初審，如果經(jīng)初步審核咨詢申請符合形式要求的，地方商務(wù)局轉(zhuǎn)報商務(wù)部，由商務(wù)部進行審核處理。近期大量企業(yè)申請業(yè)務(wù)咨詢，且物項的判斷本身存在復(fù)雜性，商務(wù)部進行審核處理的時間較長，我們也遇到過有的企業(yè)申請了兩個多月仍沒有答復(fù)的情況。

第二，企業(yè)材料準(zhǔn)備要求高，填寫錯誤或文件缺漏將導(dǎo)致流程重啟。企業(yè)在提交咨詢申請時，需自行完成多維度的材料梳理與填報工作：一是需準(zhǔn)確提供擬出口商品的海關(guān)商品編碼，并對照《兩用物項出口管制清單》，逐一比對商品與清單物項的描述、指標(biāo)，明確標(biāo)注最接近或類似的清單物項（含物項編碼），同時詳細(xì)說明無法自行判定管制屬性的原因；二是需上傳完整的佐證材料，包括但不限于產(chǎn)品含量成分檢測報告、生產(chǎn)工藝介紹、技術(shù)說明書等，確保信息完整覆蓋審核需求。若企業(yè)在商品信息填報中出現(xiàn)錯誤，或佐證材料存在缺漏，咨詢申請將被退回，且整個咨詢流程需重新啟動，進一步增加時間成本與操作難度。

此外，商務(wù)部明確表示，商務(wù)部業(yè)務(wù)咨詢答復(fù)僅根據(jù)企業(yè)提供的書面材料作出，不是對實際擬出口物項“無需辦理許可證件”的認(rèn)定。如果企業(yè)出口的貨物與申請業(yè)務(wù)咨詢答復(fù)函不一致且實際屬于兩用物項，企業(yè)故意以答復(fù)函代替出口許可證件辦理通關(guān)的，屬于未經(jīng)許可出口，將依法依規(guī)嚴(yán)厲處罰。

三、兩用物項識別有誤或存在定性爭議的風(fēng)險

如果企業(yè)未進行兩用物項識別，或者認(rèn)為擬出口商品并不屬于兩用物項，未申請兩用物項和技術(shù)出口許可證而申報出口，可能面臨以下風(fēng)險：

（一）海關(guān)質(zhì)疑、貨物不予放行的風(fēng)險

根據(jù)《出口管制法》及相關(guān)規(guī)定，出口貨物發(fā)貨人未向海關(guān)交驗由國家出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，海關(guān)有證據(jù)表明出口貨物可能屬于出口管制范圍的，應(yīng)當(dāng)向出口貨物發(fā)貨人提出質(zhì)疑，并制發(fā)《兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑通知書》。

出口貨物發(fā)貨人自收到《兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑通知書》7個工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)按要求提交加蓋公章的紙質(zhì)報關(guān)單、出口貨物合同、情況說明（載明貨物的性能指標(biāo)、主要用途以及認(rèn)為不屬于出口管制范圍的理由等）、檢驗檢測報告等有關(guān)技術(shù)資料以及海關(guān)要求提交的其他材料，以供海關(guān)判定。如果海關(guān)無法判定是否屬于兩用物項的，依法向國家出口管制管理部門提出鑒別申請，并根據(jù)鑒別結(jié)論依法處置。

需要注意的是，在鑒別或質(zhì)疑期間，海關(guān)對相關(guān)出口貨物不予放行，這可能直接導(dǎo)致貨物交付延遲，情節(jié)嚴(yán)重時還可能引發(fā)相應(yīng)的違約責(zé)任。

（二）行政處罰風(fēng)險

如果相關(guān)貨物最終被認(rèn)定為兩用物項，那么海關(guān)可以依據(jù)《出口管制法》《兩用物項出口管制條例》《海關(guān)行政處罰實施條例》等進行行政處罰。

1.《出口管制法》《兩用物項出口管制條例》規(guī)定的處罰

如根據(jù)《出口管制法》《兩用物項出口管制條例》認(rèn)定企業(yè)構(gòu)成擅自出口管制物項或者出口禁止出口的管制物項的，可以決定責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，違法經(jīng)營額五十萬元以上的，并處違法經(jīng)營額五倍以上十倍以下罰款；沒有違法經(jīng)營額或者違法經(jīng)營額不足五十萬元的，并處五十萬元以上五百萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至吊銷相關(guān)管制物項出口經(jīng)營資格。

此外，還有其他隨附后果：①違反出口管制法規(guī)定受到處罰的出口經(jīng)營者，自處罰決定生效之日起，國家出口管制管理部門可以在五年內(nèi)不受理其提出的出口許可申請，依法將出口經(jīng)營者違反出口管制法的情況納入信用記錄；②對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，可以禁止其在五年內(nèi)從事有關(guān)出口經(jīng)營活動，因出口管制違法行為受到刑事處罰的，終身不得從事有關(guān)出口經(jīng)營活動。

2.《海關(guān)行政處罰實施條例》規(guī)定的處罰

如海關(guān)依據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定企業(yè)構(gòu)成申報不實影響國家許可證件管理的，企業(yè)可能被處貨物價值5%以上30%以下罰款。

如企業(yè)被認(rèn)定構(gòu)成走私，但尚未構(gòu)成犯罪的，將視貨物屬性處理：①走私國家禁止進出口的貨物的，沒收走私貨物及違法所得，可以并處100萬元以下罰款；②應(yīng)當(dāng)提交許可證件而未提交但未偷逃稅款，走私國家限制進出境的貨物、物品的，沒收走私貨物、物品及違法所得，可以并處走私貨物、物品等值以下罰款。

需要注意的是，根據(jù)現(xiàn)行有效的《海關(guān)行政處罰實施條例》，海關(guān)作出沒收貨物的行政處罰決定，如果貨物存在已經(jīng)實際出口等情況導(dǎo)致無法或者不便沒收的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)追繳該批貨物的等值價款。

《海關(guān)行政處罰實施條例》與《出口管制法》等的相關(guān)處罰規(guī)定存在競合，海關(guān)通常是根據(jù)重法優(yōu)于輕法的原則進行處罰。

（三）刑事處罰風(fēng)險

如果企業(yè)存在逃避海關(guān)監(jiān)管、逃避國家有關(guān)進出境的禁止性或者限制性管理的行為，如通過偽報品名、稅則號列等方式規(guī)避兩用物項出口管制管理的，則可能構(gòu)成走私犯罪。

對于走私禁止出口的兩用物項，數(shù)量達到二十噸以上或者數(shù)額達到二十萬元以上，即可構(gòu)成走私國家禁止進出口的貨物罪。

當(dāng)前，對于走私限制出口的兩用物項，司法機關(guān)通常根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2014〕10號）第二十一條的規(guī)定，以走私國家禁止進出口的貨物、物品罪等罪名定罪處罰。盡管該條規(guī)定面臨違反罪刑法定原則、不當(dāng)擴大解釋的諸多質(zhì)疑，但其仍是當(dāng)前司法實踐定罪處罰的重要依據(jù)。

四、企業(yè)識別、判斷兩用物項的路徑及應(yīng)對

企業(yè)在開展外貿(mào)業(yè)務(wù)時，應(yīng)當(dāng)充分收集與交易有關(guān)的信息，包括并不限于產(chǎn)品技術(shù)說明、檢測報告、最終用戶和最終用途證明等，結(jié)合《清單》《目錄》及相關(guān)公告，初步識別判斷是否屬于兩用物項。

第一，對于判斷屬于兩用物項的，應(yīng)當(dāng)向商務(wù)部申請兩用物項和技術(shù)出口許可證，如實申報出口并交驗許可證件。

第二，對于不確定是否屬于兩用物項的，可以向商務(wù)部、主管海關(guān)進行業(yè)務(wù)咨詢。

第三，經(jīng)識別、判斷不屬于兩用物項的，可以進行分類管理：①如對于明顯不屬于兩用物項，或者經(jīng)海關(guān)實質(zhì)性審核認(rèn)定不屬于兩用物項等情況，可以正常報關(guān)出口；②對于產(chǎn)品類型涉及兩用物項出口管制，但因型號、性能參數(shù)不符合管制標(biāo)準(zhǔn)的，可以提前準(zhǔn)備好不屬于兩用物項的情況說明，并將相關(guān)文件資料予以整合獨立歸檔，以備海關(guān)核查。同時，還可以向商務(wù)部、海關(guān)總署進行咨詢，取得官方回復(fù)。由此，如遇海關(guān)質(zhì)疑，可以及時快速的提供相關(guān)文件，加快海關(guān)質(zhì)疑的流程，避免質(zhì)疑期間不予放行帶來或者擴大違約風(fēng)險等經(jīng)營風(fēng)險。

無論是向海關(guān)、商務(wù)部進行業(yè)務(wù)咨詢，還是出具不屬于兩用物項的情況說明，都建議企業(yè)能夠從不同方面充分論證理由，增加取得有利結(jié)果的概率。此外，企業(yè)應(yīng)根據(jù)經(jīng)營情況，逐步建立出口管制合規(guī)制度，搭建合規(guī)流程，定期開展相關(guān)員工培訓(xùn)，學(xué)習(xí)最新海關(guān)政策規(guī)定。

五、結(jié)語

兩用物項出口管制是當(dāng)前許多進出口企業(yè)面對的一道復(fù)雜難題，本文分析了企業(yè)識別判斷兩用物項的難點、風(fēng)險及簡要的應(yīng)對之策。然而，實踐中企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)遠不止于此，操作環(huán)節(jié)更為紛繁復(fù)雜。而且，識別判斷兩用物項僅僅是合規(guī)流程的第一步，一旦涉及兩用物項出口管制，企業(yè)還需承擔(dān)起對進口商的盡職調(diào)查，對最終用戶、最終用途的持續(xù)審核與后續(xù)跟進等一系列嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆闪x務(wù)。鑒于其中極高的專業(yè)性與法律風(fēng)險，企業(yè)在實際操作中，可以尋求專業(yè)律師的支持與指導(dǎo)，以構(gòu)建穩(wěn)健的合規(guī)體系，有效防范潛在風(fēng)險。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財稅團隊 吳欣潼