聚焦資金穿透式監管等五大領域，走向“主動控險”

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原文標題：國資監管方式正在變化

近期，國資委黨委發表署名文章《以過硬作風有力保障國資央企高質量發展》，其中指明，下一階段，國資委將著力推動國有企業監管方式從“被動防守”向“主動控險”轉變，堅決杜絕監管空白與責任虛化。

2025年，國家層面定調：“推動完善權力配置運行的制約和監督機制，豐富防治新型腐敗和隱性腐敗有效辦法”，“穿透式監管”已成為當前國企治理領域的一個熱門話題。

業界認為，國資委此次為下一階段國企監管指明方向，表明構建穿透式監管體系已是大勢所趨，是國企改革必須完成的一項任務。

01

從四大方向“主動控險”

國資委在前述署名文章中強調，國資委黨委把中央八項規定精神作為日常“管控標準”，有序實施穿透式監管數智化工程，運用先進算法構建問題線索識別大模型，規范權力運行，強化紀律約束，防控廉潔風險，推動監管方式從“被動防守”向“主動控險”轉變。

《企業觀察報》梳理，下一步，國資委將從四大方向“主動控險”：

一是強化數據穿透，緊盯“煙酒糖茶”等關鍵詞，健全敏感消費智能識別手段。通過自動篩選資金支付與費用報銷中包含“香煙”“高檔酒水”等敏感信息，結合分析企業主業范圍和經營資質，在海量交易數據中識別篩查違規線索，精準糾治相關問題。

二是強化標準穿透，圍繞差旅、會議等易發高敏場景，構建超標準報銷監測機制。指導中央企業把履職待遇等經費標準數字化內嵌財務信息系統，差旅費智能匹配財務標準、接待費強制關聯審批事由、會議費自動核驗會議紀要，強化“單據聯動”和“時空校驗”，實現智能審批全流程覆蓋，避免“濫支冒領”。

三是強化業務穿透，加強業務和財務數據一體化聯通，攔截虛構支付事項。加強信息共享、協同聯動，推動中央企業供應商管理、合同簽訂、采購執行、資金支付等系統的集成融合，整合海量數據，全面篩查業務源頭和管理過程，拒付不合規款項，防止“無中生有”。

四是強化主體穿透，深度挖掘人員、資金往來背后的關系網絡，實現違規經費支出全域追蹤核查。融合工商、稅務、資信等外部信息，構建包括股權關系、人員關聯、資金往來等信息的關聯關系圖譜，通過對比商戶的實際控制人、實際經營狀況等信息，識別“皮包公司”發票違規報銷問題，開展疑似違反中央八項規定精神問題核查整改，及時追損挽損。通過分析連號發票開具頻次、日期和金額等要素，重點打擊虛列業務費用套取資金問題。

02

強化落實“穿透式監管”

業界認為，國資委監管升級背后，是對國有企業“穿透式監管”的進一步強化落實。

03

國企穿透式監管需聚焦五大領域

知本咨詢國企改革數據中心研究員王依提出，未來國有企業的穿透式監管，應聚焦股權結構梳理、資金流動全周期管控、關聯交易審查、“三重一大”決策機制監督、海外投資風險防范等五大領域。

股權結構梳理方面，

由于多數國有企業股權結構復雜，多層嵌套的股權架構往往導致國有資本控制權虛化，信息不透明。因此，穿透式監管的首要任務之一就是要破解這一難題，厘清國有企業股權結構，清晰界定國有資本最終控制主體與權益邊界。

王依建議，依托穿透式監管系統，國企可構建股權關系動態圖譜，逐層拆解下屬公司的復雜股權結構，實現股權層級的可視化，識別直接和間接持股關系，并明確每一層級的控制主體。在股權穿透的基礎上，需進一步識別每層控制主體的權責邊界。通過建立權力清單與責任追溯機制，將公司章程、股東協議等文本中的抽象權利轉化為可量化、可追溯的監管指標。

此外，還需強化對實際控制主體履職行為的合規性評估，確保其決策與國家及國企集團層面戰略目標要求高度一致。

資金流動全周期管控方面，

流動資金是企業經營活動的核心，更是防止國有資產流失的關鍵環節。穿透式監管需要以“資金流向清晰化、風險預警前置化”為核心，構建覆蓋資金募集、使用、周轉的閉環監管體系，實現對資金流動的全程監控和風險預警。

王依認為，在資金流向方面，傳統資金監管多局限于單一業務或層級，難以穿透關聯交易、境外資金池等復雜場景。穿透式監管需整合全部業務數據，構建跨層級、跨主體的資金流向模型。例如，通過API接口實現銀行賬戶、財務系統與監管平臺的實時對接，追蹤資金在不同主體之間的全路徑流轉，確保資金使用透明化。

同時，在資金穿透式監管過程中還需要加入預警機制，采用大數據分析和人工智能技術，設定資金異常流動識別指標，識別資金流動中的異常模式和可疑交易。一旦發現資金異常流動，立即啟動調查程序，查明原因，采取相應措施，盡可能消除負面影響。

關聯交易審查方面，

關聯交易是國企經營活動中常見的一種行為，但其隱蔽性和復雜性也容易導致利益輸送和國有資產流失。穿透式監管需通過建立“形式合規”與“實質公允”雙重審查標準，對關聯交易進行穿透式審查。

“交易必定離不開合同，但傳統審查多聚焦合同文本的合法性，忽視交易背后的商業邏輯與經濟實質。在穿透式監管中，需對交易定價依據進行合理性驗證。”王依認為，對低于市場價的資產轉讓，需核查是否存在隱性利益補償；對高溢價并購，需評估標的資產真實價值與協同效應。在監管過程中，還需構建“業務線—合規線—監督線”三維責任體系：業務部門對交易真實性負責，合規部門對流程合規性負責，審計紀檢部門對交易結果公正性負責，進而實現關聯交易責任的溯源，杜絕監管空白與責任虛化。

“三重一大”決策機制監督方面，

“三重一大”決策機制是國企治理的核心環節。穿透式監管誕生之初就是用于監管“三重一大”決策過程，通過標準穿透和信息穿透，能夠更好的實現“權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡”。

“標準穿透是指統一上下決策體系標準。無論是國資監管機構，還是國企集團公司，在推動‘三重一大’穿透的過程中，核心都是從上到下統一這些重大決策事項的標準和口徑，而不是要跨層替代決策，影響不同決策分層和決策責任。”王依說，在統一標準后，各級企業的決策授權就能更容易劃分清楚，也更容易進行動態評估，各級決策主體承擔責任也更有基礎。在標準統一的基礎上，再通過信息化、數字化的管理手段，實現從國資監管機構，到國企集團層面，再到各級子公司的信息聯通。信息穿透后，國企集團公司可通過分析和掌握全面決策信息，更好地為子企業提供科學決策賦能。

海外投資風險防范方面，

近年來國有企業紛紛加速出海，通過投資、并購等方式，深度融入全球產業鏈和供應鏈，實現了資源的優化配置和市場的廣泛布局。但是，由于海外局勢動蕩，且與國內運作體系存在差異，國有企業在進行海外投資時存在較高風險，需要監管體系具備更強的協同性與前瞻性。

王依認為，穿透式監管需將政治風險、匯率波動、合規制裁等納入統一評估框架。通過地緣政治大數據平臺實時監測投資目的國的政策變動，整合境內監管部門、境外律所、國際會計師事務所等資源構建跨境合規信息共享平臺，并結合項目可行性分析生成風險評級。對于高風險項目，需實施資金分階段撥付與退出預案預置，避免“一刀切”式叫停導致沉沒成本激增。

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《2024—2025年中國司庫報告》

（主報告+子報告）

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