最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定關于應當出庭應訴的行政機關負責人范圍的理解與釋義

來源：行政涉法研究 2025年11月23日 08:51 北京

最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定

第二條 行政訴訟法第三條第三款規定的被訴行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人、參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。
被訴行政機關委托的組織或者下級行政機關的負責人，不能作為被訴行政機關負責人出庭。

【條文主旨】

本條是關于應當出庭應訴的行政機關負責人范圍的規定。

【起草背景】

本條第一款是關于行政機關負責人范圍的規定。修正的《行政訴訟法》首次確立了行政機關負責人出庭應訴制度。該法第三條第三款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”由于該條只是概括性規定，對行政機關負責人的范圍并沒有明確，實踐中迫切需要進一步細化。2015年4月20日通過的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱2015年《行政訴訟法解釋》）對出庭應訴的行政機關負責人的范圍作出了具體界定，其第五條規定：“行政訴訟法第三條第三款規定的‘行政機關負責人’，包括行政機關的正職和副職負責人。”2018年2月8日起施行的《行政訴訟法解釋》在2015年《行政訴訟法解釋》的基礎上進一步作出擴大性解釋，其第一百二十八條第一款規定：“行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。”根據司法實踐的發展需要，本條在對《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款援引的基礎上，進一步細化規定了負責人的范圍，使實踐中較常出現的政府秘書長等作為負責人出庭應訴的情形有據可依。另外，考慮到當前表現較為突出的因出庭負責人對被訴行政行為不了解或沒有相關決策權限等導致出庭效果不佳，以及負責人范圍的寬窄與負責人不能出庭時的理由說明等一系列義務的輕重相對應的問題，有必要對副職負責人以及其他分管負責人的判斷作出具體引導。本條規定將出庭負責人的范圍實質上限定于分管被訴行政行為具體實施工作的負責人，有助于解綁負責人不出庭的說明范圍。

需要說明的是，關于副職負責人的范圍，原《征求意見稿》的規定相對更為廣泛，包括分管被訴行政行為具體實施工作或分管法制工作的副職負責人。在征求意見時，有單位提出修改意見，建議將分管法制工作的副職負責人予以刪除，主要理由有：（1）本款的核心目的是確保對被訴行政行為以及相關爭議有所了解的負責人出庭，分管法制工作的副職負責人可能并不分管具體工作，不符合本款規定的要求。（2）明確寫入分管法制工作的副職負責人，可能產生不好的引導作用，使多數單位將分管法制工作的副職負責人專職用以出庭應訴，使真正符合條件的負責人未能出庭，制度執行流于形式。（3）從廣義范圍上， 分管具體實施工作的副職負責人可以包含分管法制工作的副職負責人。經研究，最終本條款采納了該意見。

此外，根據征求意見情況，本條繼續沿用了《行政訴訟法解釋》一百二十八條第一款關于“其他參與分管的負責人”的表述。根據這一規定，為了符合實踐需要，對于省、市政府的秘書長、分管法制工作的負責人等亦包括在行政機關負責人范圍內。

本條第二款是關于下級行政機關的負責人能否代替本級行政機關履行負責人出庭應訴義務的問題。盡管實踐中被訴行政行為可能由下級單位主導進行，下級單位的負責人出庭可能發揮更好的作用，本條仍規定“被訴行政機關委托的組織或者下級行政機關的負責人，不能作為被訴行政機關負責人出庭”，主要基于以下兩點考慮：（1）從立法層面，出庭應訴的負責人范圍限于本級行政機關的負責人，將下級單位的負責人視為本級單位的負責人，沒有法律依據；（2）下級單位的具體承辦事項的工作人員可以被委托為本級行政機關的相應的工作人員，也可以在訴訟中發揮重要作用。基于以上兩點理由，本條第二款最終確定下級行政機關負責人不能作為本級行政機關負責人出庭應訴。

【條文釋義】

由于《行政訴訟法》第三條第三款并沒有明確行政機關負責人的具體范圍，因此在司法實踐中對行政機關負責人的范圍產生了不少爭議。有人提出，行政機關負責人是僅指法定代表人還是包括了法定代表人之外的其他領導人員？如果僅僅包括法定代表人或正職負責人，有無實踐可行性，在司法實踐中有沒有這個必要？如果包括了法定代表人之外的其他所有領導人員，會不會造成該項制度的解紛功能難以實現？這些問題亟需統一和明確。對此，本條規定在《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款的基礎上進一步作出細化規定。

一、行政機關負責人包括行政機關的正職、副職負責人、參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人

行政機關負責人出庭應訴制度作為一種自下而上的司法制度創新，是隨著社會經濟文化發展和法治進程的推進，結合我國國情而產生的。2014年《行政訴訟法》修正之前，比較普遍的情況是，當行政相對人將行政機關告上法庭時，作為被告的行政機關往往派其普通的工作人員或僅委托律師出庭應訴，行政機關的負責人鮮有親自出庭的情況，行政相對人對此意見很大。這種“告官不見官”現象不僅損害了司法審判機關的權威，也不利于發揮行政審判對行政機關依法行政的有效監督，更難以實現行政爭議的實質性化解。對此，自2004年以來國務院在全國積極倡導和大力推行行政機關負責人出庭應訴制度。一些地方的黨委和政府也日益認識到行政機關負責人出庭應訴制度的重要性，部分地區相繼出臺了專門的規范性文件。最高人民法院近年來也將行政機關負責人出庭應訴制度作為行政審判工作的著力點之一，積極指導下級法院推廣行政機關負責人出庭應訴。如最高人民法院于2007年下發的《關于加強和改進行政審判工作的意見》，首次對行政首長出庭應訴制度進行了規定。2009年，最高人民法院發布《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》，明確要求“要通過推動行政機關法定代表人出庭應訴制度，為協調、和解提供有效的溝通平臺”。經過積極努力，行政機關負責人出庭應訴制度成為一項越來越成熟的制度在全國逐漸推廣開來。

但是隨著行政機關負責人出庭應訴制度的發展，各地在落實該項制度的過程中也產生了一些問題和爭議，其中關于行政機關負責人的范圍，大家爭論較多。如《行政訴訟法》修正后，有的地方法院提出，行政機關負責人是否與行政首長等同，行政機關負責人是否包括分管的副職負責人，是否包括其他領導班子成員，等等。對于行政機關負責人的范圍，主要有五種觀點：

第一種觀點認為，行政機關負責人是指行政機關的法定代表人。持此種觀點的主要依據是民法的規定。在民法上，法定代表人是指依照法律規定代表行政機關行使職權的正職負責人，沒有正職負責人的，由主持工作的副職負責人擔任法定代表人。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》）第五十條規定，依法不需要辦理登記的法人，以其正職負責人為法定代表人；沒有正職負責人的，以其主持工作的副職負責人為法定代表人。這種觀點實際上認為行政機關負責人是指正職負責人和主持工作的副職負責人，這是對行政機關負責人范圍的最狹義的理解。

第二種觀點認為，行政機關負責人是指行政機關的法定代表人、副職負責人和其他領導班子成員。也就是說，行政機關負責人既包括正職負責人、副職負責人，還包括其他領導班子成員。根據我國的行政體制，有些地方的行政機關領導班子成員實際上并非都是副職負責人，但是也參與分管具體工作。

第三種觀點認為，行政機關負責人是指行政機關的法定代表人、副職負責人和其他領導班子成員，在政府作被告的情況下，還包括法制部門的負責人和政府的秘書長、副秘書長等。另外，在特殊情況下，一些被訴行政行為實際上是被訴行政機關的下級行政機關作出的，應當由下級行政機關的負責人出庭應訴，更有利于解決行政爭議。例如，在訴國有土地使用證案件中，國有土地使用證由政府頒發和蓋章，但實際辦理的工作部門往往是政府下屬的國土資源部門，此時，雖然被訴的是人民政府，但也可以由國土資源部門負責人出庭應訴。這是最寬泛的行政機 關負責人概念。

第四種觀點認為，由于行政訴訟在各級各地各領域的情況不同，行政機關負責人的范圍最好由各地視具體情況自行酌定，不能一概而論，否則即使有明確的規定，也可能由于脫離各地實際而流于形式。

第五種觀點認為，行政機關負責人是指行政機關的正職和副職負責人。這種意見認為，《行政訴訟法》所指的“負責人”不等同于法定代表人，否則《行政訴訟法》就不會采用“負責人”這一概念。行政機關負責人既不能限定在法定代表人，也不能擴大到所有的班子成員，而是指行政機關正職和副職領導人。 另外，行政機關負責人的概念和內涵應當與《行政訴訟法》其他法條的規定保持一致。《行政訴訟法》第五十一條第四款規定：“……對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”第五十九條第二款規定：“人民法院對有前款規定的行為之一的單位，可以對其主要負責人或者直接責任人員依照前款規定予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第六十六條第一款規定：“……認為行政機關的主管人員、直接責任人員違法違紀的……”，第二款規定：“……依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。”第九十六條第五項規定：“……可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留……”從上述法條對“主要負責人”“行政機關的主管人員”“直接負責的主管人員”等的表述來看，將行政機關負責人范圍確定為行政機關的正職和副職負責人與《行政訴訟法》的規定精神相符。

一般來說，行政首長是指行政機關的一把手，而行政機關負責人則不僅包括一把手，還包括主持工作和分管的副職負責人。實踐中，行政機關的一把手總攬本機關行政事務，如果每個案件都要求行政首長出 庭，則會嚴重影響行政機關的正常工作。例如，近幾年來，各地政府信息公開案件呈井噴態勢，一些行政機關如國土部門涉及的相關案件每年達到數百甚至上千件，其中多數被告是地方人民政府，如果每個案件都要求行政首長親自出庭應訴，不僅沒必要，也很不現實。根據各地的實踐做法，大多數行政機關負責人出庭應訴的案件一般為副職或分管負責人出庭。例如，根據北京市的統計數據，在選取的行政機關負責人出庭的兩百余件案件中，行政機關法定代表人出庭應訴的比例僅為30%左右，大多數為副職負責人出庭，而且法定代表人出庭的一般也會選擇案情簡單、預期勝訴率高、當事人之間矛盾對抗小的案件，這就使得行政機關負責人出庭應訴制度的效果大打折扣。因此，各方面比較一致的意見是，為了推進這項制度的落地落實，應當從實際出發，對行政機關負責人作適當的擴大解釋。

有鑒于此，2015年《行政訴訟法解釋》采納了第五種觀點。該解釋在其第五條對出庭應訴的行政機關負責人的范圍作出了具體界定：“行政訴訟法第三條第三款規定的‘行政機關負責人’，包括行政機關的正職和副職負責人。”2015年《行政訴訟法解釋》實施之后，一些地方法院反映，行政機關負責人不僅應當包括正職負責人和副職負責人，還應當包括其他分管的行政機關負責人。例如，一些行政機關設置了與副職負責人級別相當的非領導職務，也具體分管某一部門或領域的行政事務，且與副職負責人的分管事務不交叉，這些參與分管的負責人出庭應訴更有利于案件的審理和爭議的解決，因此也應當屬于《行政訴訟法》規定的“行政機關負責人”。

為進一步規范和促進行政應訴工作，結合各地實踐的情況，最高人民法院根據《行政訴訟法》的相關規定，于2016年7月28日發布了《行政訴訟應訴通知》，明確要求“依法推進行政機關負責人出庭應訴”，指出：“準確理解行政訴訟法和相關司法解釋的有關規定，正確 把握行政機關負責人出庭應訴的基本要求，依法推進行政機關負責人出庭應訴工作。一是出庭應訴的行政機關負責人，既包括正職負責人，也包括副職負責人以及其他參與分管的負責人。二是行政機關負責人不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。三是涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。四是行政訴訟法第三條第三款規定的‘行政機關相應的工作人員’，包括該行政機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是人民政府作出的，人民政府所屬法制工作機構的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機關的工作人員，也可以視為被訴人民政府相應的工作人員。”該通知進一步明確，出庭應訴的行政機關負責人，既包括正職負責人，也包括副職負責人以及其他參與分管的負責人，增加了“其他參與分管的負責人”。通知同時強調：“行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的；或者人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴，行政機關負責人不出庭應訴的，人民法院應當記錄在案并在裁判文書中載明，可以依照行政訴訟法第六十六條第二款的規定予以公告，建議任免機關、監察機關或者上一級行政機關對相關責任人員嚴肅處理。”《行政訴訟法解釋》在制定時直接承繼了上述通知的精神，在第一百二十八條第一款對行政機關負責人范圍予以明確：“行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。”

由于行政機關負責人出庭應訴的目的主要在于實質性化解行政爭議，只有負責特定行政事務的行政機關負責人才能有效參與庭審和化解糾紛，因此，本規定在起草時，進一步綜合各方意見，在《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款的基礎上，進一步細化了行政機關負責人 的范圍，明確：“行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人、參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。”除了明確行政機關的負責人包括正職負責人和副職負責人以外，還包括“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人”，同時保留了“其他參與分管的負責人”的提法，使實踐中較常出現的政府秘書長、分管法制工作的負責人等作為行政機關負責人出庭應訴的情形也有了依據，且為后續司法實踐預留了解釋空間。

在實踐中要正確適用本款規定，需要注意以下幾個問題：
1.對行政機關負責人范圍的確定應當遵循“分管”原則。本款規定一方面在《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款的基礎上進行了細化，另一方面實際上對“副職負責人”的范圍進行了一定的限縮。為了解決當前表現較為突出的因出庭負責人對被訴行政行為不了解或沒有相關決策權限等導致出庭效果不佳的問題，需要通過本款規定對副職負責人以及其他分管負責人的判斷作出具體引導。本款規定實際上將出庭負責人的范圍限定于分管被訴行政行為具體實施工作的負責人，因為行政機關負責人出庭應訴制度的主要目的在于實質化解行政爭議，只有分管、經手或熟悉被訴行政行為的負責人才能最大限度地發揮出該項制度的功能。
2.行政機關負責人出庭應訴具有順序性。根據《行政訴訟法》第三條第三款的規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。也就是說，行政機關負責人出庭應訴首先是指行政機關的法定代表人，只有在其不能出庭應訴的情況下，才能由有關副職或副職級別的分管負責人出庭應訴。具體來說，被訴行政機關負責人應當出庭應訴，首先是指行政機關的法定代表人，如果法定代表人能夠出庭的，應當親自出庭應訴；如果法定代表人不能出庭的，應當由分管的副職負責人或者其他參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人，以及其他參與分管的負責人 出庭應訴。
3.“其他參與分管的負責人”的確定可實行“職級”標準。由于行政機關負責人出庭應訴的目的在于實質性化解行政糾紛，因此并非嚴格要求出庭應訴的行政機關負責人級別越高越好。對于“其他參與分管的負責人”的確定在實踐中可能會有一定爭議，較為可行的辦法是實行“職級”標準，可參照“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人”確定，即有的行政機關由與領導職務級別相同或相當的非領導職務分管相關工作，也應當認定為“其他參與分管的負責人”，比如參與分管法制工作的行政機關副職級別的負責人等。在司法實踐中，對于其他分管負責人，應當靈活把握，但應當明確的是，參與分管的負責人首先是指正職、副職等領導職務，以及參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人之外的負責人。

二、被訴行政機關委托的組織或者下級行政機關的負責人，不能作為被訴行政機關負責人出庭

關于被訴行政機關委托的組織的負責人或被訴行政機關的下級行政機關負責人能否代替本級行政機關履行負責人出庭應訴義務的問題，有的地方法院提出，被訴行政行為一般為被訴行政機關的下級行政機關或委托的組織具體作出或實施，下級行政機關的負責人或被委托的組織的負責人出庭應訴在提高庭審效率和實質性化解行政爭議等方面可能會發揮更好的作用。本規定最終沒有采納此種觀點，主要基于兩點理由：（1）從立法層面來看，對于行政機關負責人出庭應訴，《行政訴訟法》第三條第三款有明確規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第一款亦明確：“行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負 責人。”從法律及司法解釋的規定來看，出庭應訴的行政機關負責人范圍被明確限定在本級行政機關的負責人之列，將下級單位或委托的組織的負責人視為本級單位的負責人，于法無據。（2）從司法實踐來看，下級行政機關或被委托的組織的負責人及具體承辦事項的工作人員如果對被訴行政行為更加了解，更有利于化解行政爭議，完全可以通過委托其作為本級行政機關相應的工作人員出庭應訴加以解決。因此，本條第二款最終明確“被訴行政機關委托的組織或者下級行政機關的負責人，不能作為被訴行政機關負責人出庭”。

【實務指導】

一、關于地方人民政府中參與分管的負責人的問題

根據本條第一款的規定，地方人民政府作為被告的，地方人民政府的秘書長、副秘書長和政府法制部門的負責人，可以作為行政機關負責人出庭應訴，但前提是必須與被訴行政行為有分管關系。在我國目前的行政體制中，縣政府一般不設置秘書長，市政府以上的才設置秘書長，通常也被列為市政府領導。因此，秘書長和副秘書長可以作為“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人或其他參與分管的負責人”出庭應訴。政府法制部門負責本級政府的法制工作，如果被訴行政行為如行政復議由政府法制部門具體經辦或具有其他業務關系，且其負責人亦屬于行政機關的副職負責人或副職級別的負責人，則其出庭應訴也有助于糾紛解決，可以視為“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人或其他參與分管的負責人”。另外，由于我國行政體制的特殊性，有些行政機關還單獨設有負責黨務、紀檢監察等工作的副職或副職級別的負責人，如果其被安排分管與被訴行政行為有關系的工作，則其亦應當屬于“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人或其他參與分管的負責人”，可以作為行政機關負責人出庭應訴。

二、分管負責人須為行政機關的負責人

根據《行政訴訟法》第三條第三款的規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。根據該規定，出庭應訴的負責人應為被訴行政機關本級的行政機關的負責人，這里一方面強調“本級”，從而排除了被訴行政機關委托的組織的負責人或者被訴行政機關的下級行政機關負責人代替本級行政機關負責人履行負責人出庭應訴義務的情形；另一方面也強調“行政機關”，從而排除了非行政機關的負責人代替行政機關的負責人履行負責人出庭應訴義務的情形。司法實踐中，有些地方以鄉鎮人民政府為被告的，鄉鎮的人大主席、政協工委主任、人武部長等鄉鎮領導也負責特定的行政事務，有的法院將其列為行政機關負責人，應當予以糾正。

三、行政機關作為第三人出庭應訴的，其負責人出庭應訴也應當參照被訴行政機關負責人出庭的有關規定

應當追加為被告而原告不同意追加，人民法院應當通知該行政機關以第三人身份參加訴訟，這里的第三人實際上屬于類似被告地位的第三人，其負責人出庭應訴也應當參照被訴行政機關負責人出庭的有關規定。

四、另行委托訴訟代理人的名額

根據《行政訴訟法》第三十一條第一款的規定，當事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。對于行政機關負責人出庭應訴時委托代理人的數量，《行政訴訟法解釋》第一百二十八條第二款有明確規定：“行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。”根據該規定，行政機關法定代表人出庭應訴時，可以委托一至二名訴訟代理人；行政機關法定代表人不能出庭應訴，而由副職或其他分管領導作為行政機關負責人出庭應訴時，也可以委托一至二名訴訟代理人。

--- （撰寫人：張雪明）