黃應生：只有走社會化、市場化的道路，才能真正激活調解的生命力

近日，最高人民法院、司法部、人力資源社會保障部聯合印發《關于加強和規范聘請退休法官從事調解工作的意見》，鼓勵支持廣大退休法官繼續投身化解矛盾、維護公正、保障穩定、促進和諧的法治實踐。這一文件的出臺，無疑是對退休法官群體專業價值的高度認可，也體現了國家層面對于調解工作的持續重視。然而，文件核心路徑依然聚焦于“人民調解”框架，強調財政經費保障和行政化推動。我深感欣慰之余，亦不禁反思：若僅將退休法官的力量局限于行政主導的公益調解，是否真能破解當前調解體系“失靈”與訴訟“過載”的雙重困境？結合二十余載司法審判經驗與五年多市場化調解實踐，我深刻認識到，唯有打破計劃經濟思維的桎梏，走社會化、市場化的道路，才能真正激活調解的生命力，使其成為與訴訟并行不悖的糾紛解決大道。

在法院工作的二十余年，我親歷了上千起案件的審理，也見證了無數矛盾從萌芽到激化，最終涌入法庭，歷經一審、二審、再審，甚至申訴到最高人民法院的全過程。那時，我們疲于應對源源不斷的訴訟案件，卻難以從根本上減少糾紛的產生。因此我選擇“下海”，與志同道合的伙伴們共同創立了調解中心，投身于調解事業已五年有余。

這五年的實踐，讓我對調解工作有了更為深刻認識。我深切地感受到，盡管各級政府年年發文強調調解的重要性，投入的財政資金也不在少數，但調解工作卻始終未能發揮出其應有的“減壓閥”和“防火墻”作用。基層法院的案件壓力不僅沒有減輕，反而愈發沉重。

究其原因，我認為，當前對調解的認知仍深陷計劃經濟的思維定式，對行政化手段過度依賴，而對市場化的調解機制則充滿疑慮甚至刻意壓制，這是問題的癥結所在。我們一方面大力推崇人民調解的“免費午餐”，將其視為調解的唯一正統模式；另一方面，卻對商事調解等市場化服務模式橫加指責，認為其“逐利”而不“為民”，甚至通過行政手段限制其合理收費。這種“一手硬、一手軟”的政策導向，導致調解服務供給嚴重錯配，無法滿足社會多元化的需求。

正是基于這二十年的法官生涯和五年多的市場化調解實踐，我才深刻認識到：傳統的、計劃經濟模式下的行政化調解已經走入了死胡同。它無法激發專業人才的積極性，無法保障服務質量，更無法形成可持續發展的良性循環。我們迫切需要一場深刻的變革，必須以市場經濟的理念和方式來重新思考和構建我們的調解體系。唯有走社會化、市場化的道路，讓專業的人做專業的事，并通過合理的市場機制獲得回報，才能真正激活調解這一“東方經驗”的生命力，使其成為與訴訟并行不悖、甚至在某些領域更優的糾紛解決選擇。

這，便是我撰寫本文的由頭，也是我作為一名從體制內走出、又投身于市場一線的法律人，最真切的反思與呼吁。

一、現象描述：調解“失靈”與訴訟“過載”的雙重困境

正如我上述親身體驗所揭示的，當前我國糾紛解決領域正面臨著一個看似矛盾的局面：一方面，政府對調解工作不可謂不重視，政策文件年年下發，財政投入逐年增加；但另一方面，基層法院的案件壓力卻有增無減，人民調解的“第一道防線”作用微乎其微。具體表現為：

1.案件數量持續高位運行，司法系統承受高壓

以浙江法院系統為例，近年來民商事案件總量始終居高不下，尤其在杭州、寧波等經濟活躍地區，許多基層法院年受理案件數量動輒數萬件。法官人均年辦案量普遍超過300件，這意味著一個法官平均每個工作日就要辦結一個案件，其工作強度和壓力可想而知。

“立案登記制”的推行，本意是保障當事人的訴權，但在實踐中，卻在一定程度上加劇了“訴訟萬能”的傾向。許多當事人，甚至一些機關干部，都將法院視為解決糾紛的首選甚至是唯一途徑。于是，法院這個本應是維護社會公平正義的“最后一道防線”，在現實中卻常常扮演了“第一道防線”的角色，這無疑是對司法資源的一種巨大浪費。

2.人民調解功能虛化，前端化解能力嚴重不足

與訴訟“過載”形成鮮明對比的，是調解的“失靈”。盡管在全國范圍內，我們已經建立了號稱覆蓋城鄉、涵蓋村/社區/企業/行業的龐大人民調解組織網絡。但在我離開法院投身調解事業后，通過大量的實地調研和與基層調解員的交流，我發現“有組織、無活動”“有牌子、無實效”的現象非常普遍。

二、原因分析：制度慣性與市場脫節的深層矛盾

作為一名在體制內工作了二十多年的法律人，我深刻理解制度慣性的力量。當前調解體系所面臨的困境，其根源在于計劃經濟時代的治理模式與當前市場經濟現實之間的嚴重脫節。

1.計劃經濟模式的路徑依賴與體制惰性

⑴行政化運作根深蒂固。現行的調解體系，尤其是人民調解，本質上是行政體系的延伸。調解組織依附于村（居）委會或鄉鎮政府，調解工作被視為一項“政治任務”或“維穩工作”，而非一項專業的社會服務。這種“體制內延伸”的模式，使得調解組織缺乏獨立性和自主性，其工作重心往往圍繞上級的考核指標，而非當事人的實際需求。

⑵兼職化與非專業化。基層調解員多由村干部、綜治干部等兼任。他們本職工作已經非常繁忙，很難有足夠的時間和精力去鉆研調解技巧、學習法律知識。在我的調解中心，我們常常遇到一些本可以在基層解決的簡單糾紛，因為最初的調解員缺乏專業能力，處理不當，反而將矛盾激化，最終只能訴諸法律或尋求更專業的調解。這種“兼職化”模式，從根本上限制了調解工作的專業水準。

⑶指令性任務導向。政府對調解工作的管理，往往沿用計劃經濟時代的指令性模式。例如，過于注重考核指標，但對案件的質量、當事人的滿意度、協議的履行率等關鍵結果卻缺乏有效的關注。這種“重數量、輕質量”的導向，導致基層為了完成任務而“湊數”，甚至出現“紙上調解”“臺賬調解”的形式主義現象，更缺乏創新和提升服務質量的動力。

2.調解機制自身存在結構性缺陷

⑴法律效力薄弱。人民調解協議本質上屬于民事合同，不具有強制執行力。一方當事人如果反悔或拒絕履行，另一方只能再向法院提起訴訟，之前的調解努力便付諸東流。這種“軟約束”機制，使得當事人，尤其是商事主體，在面對重大利益糾紛時，對調解缺乏信任，更愿意直接尋求法院判決的“終局性”和“強制性”保障。

⑵專業能力不足。面對日益復雜的商事糾紛、金融糾紛、知識產權糾紛，傳統的基層調解員往往束手無策。他們缺乏相關的法律專業知識、行業背景和談判策略。在我們調解中心的調解員不僅懂法律，還懂商業邏輯和行業慣例。而現有的行政化調解體系，無法提供這樣一支高度專業化的隊伍。

⑶銜接機制斷裂。理論上，我們有“訴調對接”“警調對接”“訪調對接”等機制，但在實踐中，這些銜接往往流于形式。法院將案件委托給調解組織后，常常缺乏有效的跟蹤和反饋機制；公安、信訪部門與調解機構之間信息不共享、程序不互認，導致糾紛在不同部門之間“踢皮球”，不僅效率低下，更讓當事人感到無所適從，最終還是回到訴訟這條“最熟悉”的路上來。

3.市場理念缺位導致供需錯配與激勵失靈

這一點，正是我最想強調的，也是我親身實踐后感觸最深的。

⑴無償服務的“悖論陷阱”。規定人民調解“不得收取費用”，本意是便民惠民。但在市場經濟條件下，這卻形成了一個“悖論”。任何服務的提供都需要成本，包括時間、專業知識、場地和管理。當服務提供者無法通過服務本身獲得合理回報時，其服務質量就必然與投入成本脫鉤。這就像計劃經濟時代的“大鍋飯”，干好干壞都一樣，最終導致“低投入—低質量—低信任—低使用”的惡性循環。群眾不信任免費的調解，覺得“免費的沒好貨”，寧愿花錢請律師打官司，也不愿免費尋求調解。

⑵服務供給“一刀切”。現行法律政策將所有調解都視為“公益服務”，忽視了社會需求的多樣性。對于鄰里糾紛、家庭矛盾等民生類糾紛，公益調解無疑是必要的。但對于企業間的商事糾紛，當事人需要的是高效、專業、保密的調解服務，他們愿意為此支付合理的費用。然而，我們的政策卻壓制了這種市場化的需求，將商事調解與“逐利”“不為民”劃等號，這無異于削足適履，扼殺了調解服務的多樣性和生命力。

⑶激勵機制缺失。在現有的行政化體系下，調解員的付出與回報嚴重不成正比。無論是基層的兼職調解員，還是市場化機構的專業調解員，都面臨著職業認同感低、收入不穩定等問題。優秀的人才不愿意進入這個行業，現有的人員也缺乏持續提升專業能力的動力。試想，如果一個資深律師或退休法官，通過調解獲得的收入遠低于其從事訴訟代理，又怎會全身心地投入到調解事業中去呢？

三、應對方案：構建市場化、社會化、專業化的現代調解體系

基于二十多年的司法實踐和五年的市場化探索，我堅信，要破解當前的困局，必須進行一場深刻的變革。我們必須摒棄對行政化手段的迷信，擁抱市場經濟的理念，構建一個以社會化為基礎、以市場化為驅動、以專業化為支撐的現代調解體系。

1.理念革新：從“行政包辦”到“市場驅動”

⑴重新定位調解服務。我們必須承認，調解服務是一種“準公共產品”。它既有公益性的一面（如民生糾紛），也有營利性的一面（如商事糾紛）。政府的責任是保障公益性調解服務的供給，而營利性調解服務則應完全交給市場去配置資源。

⑵重塑政府角色。政府應從調解服務的“直接提供者”轉變為“規則制定者”“秩序維護者”和“服務購買者”。政府的工作重點應放在制定行業標準、加強監督管理、購買公益服務上，而不是事必躬親地介入調解事務中。

2.機制創新：市場化運作路徑

⑴培育社會化調解組織。鼓勵和支持設立各種形式的調解組織，包括民辦非企業單位性質的調解中心、商事調解公司、行業調解協會等。這些組織應具有獨立法人資格，能夠自主經營、自負盈虧。實踐證明，這樣的機構完全可以在市場競爭中生存和發展，并提供高質量的服務。

⑵實施差異化收費機制：商事調解實行市場化定價

公益調解：對于家事、鄰里、物業等民生類糾紛，繼續實行免費調解。經費來源應由政府通過“購買服務”的方式予以保障，但要建立嚴格的績效評估機制，確保財政資金的使用效率。

商事調解：必須放開收費限制，實行市場化定價。收費標準可以參照訴訟費用的50%-80%來設定，由當事人自愿選擇并承擔。這不僅是對調解員專業價值的尊重，也是保證服務質量、實現機構可持續發展的基礎。我們中心的成功，很大程度上得益于我們探索出了一套被市場接受的收費模式。

⑶建立績效導向的激勵機制。調解員的報酬必須與其專業能力、案件難度、調解成功率和當事人滿意度緊密掛鉤。要建立分級分類的薪酬補助體系，讓“能者多得”。同時，可以設立“金牌調解員”榮譽制度和專項獎勵基金，提升這一職業的社會尊榮感。

3.專業化賦能：打造高素質調解人才隊伍

⑴建設專業人才庫。打破體制壁壘，整合全社會的優秀人才資源。重點吸納退休法官、資深律師、仲裁員、行業專家、心理咨詢師等，建立一個開放、動態、分級認證的調解員庫。例如，泰和天平調解中心創新性地構建了“退休法官+行業專家”的雙軌人才體系。中心聘請的退休法官不僅包括具有豐富民商事審判經驗的資深法官，還涵蓋擅長行政、刑事等領域的老法官，確保各類糾紛都能得到精準、權威的法律指導。在一起涉及征地拆遷的群體性糾紛中，中心特邀的退休行政庭法官運用其深厚的法律素養和調解智慧，成功促成政府和村民達成和解，避免了群體性事件的發生。退休法官的加入，不僅顯著提升了調解的專業性和公信力，更通過“傳幫帶”機制，培養了一批年輕調解員，為調解事業注入了可持續發展的動力。

⑵推動調解職業化。將調解員作為一項專門的職業來建設。探索設立“專職調解員”崗位，納入社會治理專業人才隊伍序列。鼓勵高校開設調解專業課程，培養具備法律、經濟、心理等多學科知識的復合型人才。

⑶建設數字化調解平臺。利用大數據、人工智能等現代信息技術，開發功能強大的在線調解系統。實現案件的智能受理、精準分案、遠程視頻調解、電子簽名和數據統計分析。這不僅能極大地降低調解成本，提高效率，還能打破地域限制，讓更多人享受到便捷的調解服務。

4.法治化保障：增強調解權威與執行力

⑴強化調解協議的法律效力。進一步完善調解協議的司法確認程序，使其更加簡便、高效。探索擴大“賦強公證”的適用范圍，探索完善“仲裁確認”程序規定，未來可以考慮修改立法，明確規定：經依法成立的調解組織調解達成的調解協議，具有法律效力。

⑵建立信用懲戒機制。對于惡意違約、虛假調解、故意拖延履行調解協議的當事人，應依法將其行為納入社會信用記錄，實施聯合懲戒，如限制高消費、限制參與招投標等。通過提高違約成本，來增強調解協議的約束力。

⑶推動立法完善。建議制定《多元化糾紛解決機制促進法》。在法律中明確市場化調解的合法地位，對商事調解的資質、收費、監管等核心問題予以規范，并直接賦予調解協議法律效力，為調解事業的健康發展提供堅實的法治保障。

結語

作為一名從法院“下海”的實踐者，我深知這條路的艱辛，但也更加堅信其方向的正確性。調解，這項被譽為“東方經驗”的偉大創造，絕不應被鎖在行政化的籠子里，日漸萎縮。我們必須以壯士斷腕的勇氣，打破計劃經濟的思維定式，擁抱市場，擁抱社會，擁抱專業。

讓市場來配置資源，讓專業的人獲得應有的回報，讓當事人能夠自由選擇最適合自己的糾紛解決方式。我相信，只有走社會化、市場化的道路，我們的調解事業才能真正煥發出生機與活力，才能真正成為與訴訟并行不悖的“另一條大道”，才能真正為建設更高水平的平安中國、法治中國貢獻出其應有的、巨大的力量。這不僅是我的呼吁，更是我正在用行動踐行的信念。