建立健全城際鐵路持續發展機制

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（作者：李連成 王楊堃 國家發展改革委綜合運輸研究所）

近日，經國務院同意，國家發展改革委印發了《關于推進城際鐵路健康可持續發展的意見》（以下簡稱《意見》），就推進城際鐵路健康可持續發展提出一系列政策措施，為健全城際鐵路行業治理體系提供了制度保障。《意見》圍繞城際鐵路規劃建設運營全過程，對各主要環節相關主體責任進行了明確，并從加強統籌協調、完善機制制度、有效防范風險等方面推動城際鐵路實現可持續發展，強調了政策的系統性、協同性和實效性。

一、明確責任主體

城際鐵路規劃建設運營涉及的主體多元、關聯復雜，《意見》進一步厘清工作界面，落實了各方責任分工。

《意見》明確，國家發展改革委承擔規劃審批責任，國家鐵路局履行行業監督管理部門職責，省級有關部門和鐵路部門聯合組織規劃編制，省級發展改革部門會同交通運輸部門落實規劃調整評估責任，省級發展改革、交通運輸部門商鐵路部門依法按權限落實新建項目審批（核準）責任，地方政府落實新建項目工程質量安全監管責任，城際鐵路運營企業落實安全主體責任，有力推動了城際鐵路行業治理體系的完善。

二、強化統籌協調

城際鐵路發展是復雜的系統工程，要素資源需求廣、利益平衡難度高，特別是涉及跨行政區域的城際鐵路，更需要從區域整體效益角度進行充分銜接，從而確保項目順利推進。對此，《意見》在規劃建設運營等多方面提出加強統籌協調的具體舉措。

一是加強中央層面在全局統籌上指導協調。《意見》明確，"國家發展改革委會同自然資源部、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等有關單位統籌推進城際鐵路發展"，加強指導協調。

二是鼓勵路地雙方在運營管理上協商合作。《意見》明確，"支持地方政府因地制宜選擇城際鐵路運營管理模式"，"鼓勵中國國家鐵路集團有限公司及其下屬企業與地方政府公平協商開展地方自主運營"。

三是支持地方政府在跨省協調上健全機制。《意見》明確，"支持城市群加強跨省協調，聯合審查項目技術方案，加強線路走向、技術標準等跨區域銜接，實現統一規劃、協同建設、同步運營"。

三、加強制度供給

從城際鐵路規劃建設運營的實際需求看，鐵路行業現行法規制度和標準規范還存在一些短板。比如，從全國范圍看，目前只有廣東、湖南、海南、湖北等少數省份出臺了城際鐵路運營管理辦法，行業層面還缺少具有統一指導性的政策法規依據。對此，《意見》結合相關主體責任劃分，在多處提出有關舉措。

一是推動行業監管部門加快配套規則標準制定。《意見》指出，由國家鐵路局"制定完善城際鐵路建設運營、服務評價和運營安全評估等標準規范，研究制定城際鐵路運營管理辦法"，用以指導支持地方相關實踐。

二是推動地方政府部門加強體制機制改革探索。《意見》指出，"支持地方政府改革優化運營管理體制機制，充分運用新技術，有序實現城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域（郊）鐵路票制互通、支付兼容、安檢互認、信息共享、應急聯動"。

三是推動運營服務主體持續健全運營相關機制。《意見》指出，包括國鐵集團及其下屬企業、地方自主運營主體在內的城際鐵路運營企業，要"建立公開透明、公平合理的清算機制，推動地方自主運營的城際鐵路與干線鐵路跨線可持續經營"，"合理確定票制票價，積極探索計次票、定期票、聯程票等多樣化票制"。

四、注重可持續發展

城際鐵路項目投資規模大、回報周期長，《意見》落實基礎實施適度超前、不能過度超前的要求，堅持需求導向、問題導向和目標導向，統籌發展需求、支持能力和建設節奏，注重投入產出，要求在全生命周期貫穿可持續發展的理念。

一是由需求定準入。《意見》明確，"新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年"。

二是看存量定增量。《意見》指出，"對于項目開通運營5年后、雙向客流密度仍未達到預期指標50%的，以及項目開通運營10年后未實現現金流平衡的地區，暫停審批（核準）新建城際鐵路項目"。

三是保支出重長效。《意見》強調，"地方政府嚴格落實政府支出責任，建立透明規范的城際鐵路建設、運營、維護資金投入長效機制"。

四是防風險守底線。《意見》強調，"對違規舉債融資或未落實償債及運營補虧資金來源的項目，一律不得審批（核準）。債務高風險地區不得新增地方政府債務用于新建城際鐵路項目"。

五是拓渠道探新路。《意見》指出，"拓展多元化投融資渠道，積極吸引社會資本參與，鼓勵金融機構依法合規探索提供適合城際鐵路項目的金融產品和服務模式"。

素材來源：綜合自發改委官網資料

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