決勝公海中樞，比、智、中三方競標BBNJ協定秘書處，COP1將見分曉

這是一場深度博弈。請看本期“海潮天下”關于BBNJ的架構解析。
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本文約4700字，閱讀約10分鐘

作者： 王海詩

出品 | 海潮天下

隨著BBNJ協定于2026年1月17日已經正式生效，當前，國際社會正處于“建章立制”的沖刺階段。很快，2026年3月將召開BBNJ籌備委員會第三屆會議（PrepCom3），前不久聯合國海洋事務和海洋法公約事務廳也上線了PrepCom 3的官方會議文件、以及相關輔助談判文件。根據這些相關文件，全球公海治理“神經中樞”——BBNJ秘書處——在法律地位、行政歸屬以及運行效能上，其實都是有著制度性的深層考量的。本文是一篇小小的學習筆記，僅供參考，歡迎討論。

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制度設計

制度鏈接的三種路徑選擇

目前來看，BBNJ秘書處并不會從零開始摸索，而是要在幾種現成的國際機構模式中做選擇。

如上文《BBNJ第三屆籌備會議將審議評估秘書處東道國提案》所說，BBNJ秘書處在聯合國系統中的三類潛在身份。第一類是完全獨立的“相關組織”模式，如國際海底管理局（ISA）。這種模式雖然擁有極高的自主權，但需要從零開始建立財務、人事和法律系統，在生效初期的啟動成本和時間壓力極大。第二類是“專門機構”模式，但這涉及更為復雜的聯合國體系準入程序，目前并非討論主流。

討論的焦點高度集中在第三類路徑，即“制度化鏈接”（Institutionally Linked）模式。這種模式以《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為藍本：秘書處在行政上“嫁接”在聯合國系統內，但在職能上對締約方大會（COP）負責。這意味著，BBNJ秘書處將不再是聯合國內部的一個普通辦公室（如目前的DOALOS），而是一個享有聯合國“品牌溢價”且具備職能獨立性的準自治實體。這種鏈接模式最大的好處是“大樹底下好乘涼”。這對于一個需要頻繁在全球協調公海事務的機構來說，法律保護和出入境便利至關重要。同時，這些職員也能加入聯合國養恤基金，這讓機構在招聘全球頂尖海洋法專家時更有吸引力。

身份紅利

特權、豁免與全球通行

如果采取這種“制度化鏈接”，那么可能帶來的“身份紅利”是什么？如果采用該模式，BBNJ秘書處的職員將被正式視為聯合國官員。他們能接入聯合國的薪酬、保險和養恤基金體系，并且將享有1946年《聯合國特權及豁免公約》下的法律保護。

對于需要頻繁在公海事務中執行監督、評估任務的官員來說，持有聯合國通行證（Laissez-Passer）并享有外交豁免權，是確保其在全球范圍內順利履職的硬保障。如果放棄這種鏈接，那么，BBNJ秘書處則需單獨與每一個成員國簽署東道國協議或豁免協議，其溝通成本、法律風險肯定將呈指數級增長。

誰說了算

誰才是真正的“掌門人”？

聯合國BBNJ 有關文件在附件中拋出了一個極具爭議的問題：BBNJ秘書處負責人（Head of the Secretariat）到底由誰說了算？

通常來講，在國際條約機構的制度設計中，秘書處負責人的任命方式，就比較直接的決定了該機構是聯合國的“親兒子”、“加盟商”還是“獨立合伙人”。

比如《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）和《聯合國防治荒漠化公約》（UNCCD），就是聯合國秘書長直接任命模式（制度化鏈接）。當然了，在實際操作中，秘書長會與COP的局成員進行深入磋商以尊重成員國意愿，但在法律授權上，任命書還是由聯合國秘書長簽發的。而且，這種方式的政治屬性非常明確：秘書處被視為聯合國行政體系的延伸，負責人通常就是副秘書長（USG）或助理秘書長（ASG）的正式職級了。正因為任命權在聯合國秘書長手中，該機構的職員才被法律確認為“聯合國官員”，從而能夠自動適用1946年《聯合國特權及豁免公約》。

《生物多樣性公約》（CBD）的話有一些不同，CBD是由UNEP托管的條約機構，CBD執行秘書是由聯合國秘書長根據環境署執行主任的建議進行任命的。當CBD秘書處在蒙特利爾運作時，其日常的財務、人事和行政支持由環境署總部（內羅畢）提供。這也是一個比較有意思的例子。如果負責人任命權過于分散（比如像CBD這樣經過多次轉手），可能會導致秘書處在面臨全球緊急海洋事務時，行政響應速度可能會稍微慢一拍。因此，從當前情況看，目前BBNJ似乎傾向于跳過“托管機構”這一層，尋求由聯合國秘書長直接任命，這樣效率更高一些。

而對于獨立國際組織來說，任命方式就不太一樣了，比如一個典型代表是《聯合國海洋法公約》框架下的國際海底管理局（ISA），其秘書長由管理局大會（Assembly）在理事會推薦的基礎上選舉產生。ISA的提名權邏輯是非常硬核的，只有主權國家（States Parties）才有資格正式提交候選人名單。候選人首先要在由36個國家組成的理事會（Council）中獲得推薦，隨后再交由所有成員國參加的大會（Assembly）進行最終選舉。比如ISA的第三任秘書長邁克爾·洛奇（Michael Lodge，任期2017~2024），在2016年首次參選時，是由其祖國英國提名的；但在2024年尋求連任的過程中，出現了一個極具國際政治色彩的轉折——由于英國政府調整了深海采礦立場，拒絕為其背書，他最終是由太平洋島國基里巴斯提名的。現任秘書長萊蒂西亞·卡瓦略（Leticia Carvalho，2025年起）。她在2024年8月的選舉中擊敗了洛奇，由她的祖國巴西提名。……可見，這種任命，完全脫離了聯合國秘書長的行政管轄，這種方式下職員受管理局自身的《工作人員條例》約束。這種模式的政治屬性是“完全主權自治”。負責人與聯合國秘書長的關系是平等的合作伙伴，而非上下級。這種模式下，所有關于職員的特權、豁免以及差旅證件，都必須通過專門的東道國協議和特權豁免議定書來逐一落實，無法直接“套用”聯合國的現成體系。

當前，對于BBNJ這個新寶寶來說，目前存在兩種截然不同的邏輯：一種是由聯合國秘書長在咨詢COP后直接任命，這能最大程度強化其作為“聯合國官員”的身份合法性；另一種，則是由締約方大會直接選舉產生。

如果選擇選舉制，那么，負責人的任命書將由COP簽發，而非聯合國秘書長。這雖說肯定是體現了主權國家的自主性，卻可能導致該負責人在聯合國系統內的法律地位有點尷尬——ta還能持用聯合國通行證嗎？ta是否還能享受聯合國體系內的行政支持？……這些都是需要接下來討論的。所以這種“名分”vs“實權”的博弈，可能是3月PrepCom 3會議上最難啃的骨頭（討論話題）之一。

締約方大會

BBNJ的COP幾年一次？

其實這個是筆者非常好奇的問題。像UNFCCC COP那樣，一年一度？or，像CBD那樣，兩年一次？畢竟目前，國際主流環境公約（如CBD、UNFCCC）普遍采取每兩年舉行一次定期會議的制度。這種“兩年一會”的安排能夠為秘書處和各科學技術委員會留出足夠的執行時間，并減輕各成員國（尤其是發展中國家）的財政和外交負擔。

從目前的國際慣例和籌備委員會（PrepCom）的討論傾向來看，在BBNJ協定生效后的前幾年，由于有大量的制度建設工作，海潮天下（Marine Biodiversity）小編初步感覺，大概率會維持一年一度的節奏。比如，需要搭建機構、通過首批關于公海保護區（MPAs）的識別標準，敲定惠益分享的具體比例和發放流程，建立科學技術機構的議事規則，等等等等，好多事情。這些“硬骨頭”很難在兩年一次的節奏下快速啃完。

其實，召開COP是很大的考驗。辦好一場締約方大會（COP）遠非“租個場地、找個翻譯”那么簡單。它是對東道國政治動員力、財政韌性以及后勤極限的一次全方位“大考”。比如前段時間巴西之所以選擇在亞馬遜雨林的門戶城市貝倫（Belém）舉辦2025年的氣候大會（COP30），具有極強的政治象征意義——讓談判代表直接站在“地球之肺”面前討論減排；但是貝倫現有的高端酒店床位遠不足以支撐預期的三萬名參會者。結果巴西政府不得不采取極端措施：一方面緊急調集多艘大型郵輪靠岸充當“水上酒店”，另一方面斥巨資將老舊碼頭改造成臨時會展中心。又比如原定于2024年舉辦的《生物多樣性公約》（CBD）COP16，原本是由土耳其承辦的，但受地震災害影響后退出，其實這種“臨陣易帥”在一些國際公約or條約的歷史上其實并不罕見，這些年筆者也見過一些。接下來今年下半年要在亞美尼亞舉辦的CBD COP17，其實也是一場很有挑戰性的考驗。為了避免房價飛漲或房源枯竭，CBD秘書處已通過官方渠道預留了一批協議價客房，專門供應給人數在25人及以上的大型代表團。

其實從三個方案看，筆者個人覺得，從中國提交的競標文件的會場的設施來看（個人觀點），廈門應該是最好的，不僅有信心做好，而且在硬件、科研配套和資金保障上給出了可以說是極具競爭力的承諾。不光還是整個BBNJ秘書處能夠“拎包入住”（廈門領事館路1號那棟）、并快速進入實操期，而且提供全方位的財務支持和簽證入境便利、給全球南方國家掃清門檻。對于BBNJ這樣規模的會議（通常核心談判代表在1000~3000人，加上觀察員和邊會可能達到5000~8000人甚至更多），廈門的場地承載力不光是“容得下”，甚至可以用“綽綽有余”來形容的。小編查閱了過去的一些重要會議發現，在歷史實績中，廈門曾多次處理過單日超過10萬人的展會流量，而且規格、質量都是極高的。

▲上圖：比利時的proposal方案。這份文件一共是36頁，參見：

https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2026-01/BBNJSecHostOfferBelgium.pdf

從容量看，比起貝倫COP30，比利時在這方面可能好一些，即使是COP突然涌入5000人，布魯塞爾密集的酒店群（超過2萬間客房）能夠瞬間消化，不會出現巴西貝倫那種“要動用郵輪”的窘境；其次，這個地方交通網絡（高速鐵路和布魯塞爾機場）是為全球頂尖外交官設計的，從會場到各大使館區幾乎都在“外交步行圈”內。

▲上圖：智利的方案PPT。這份文件一共是30頁，下載方式參見：https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2025-12/BBNJSecHostOfferChile.pdf

再看競標BBNJ的智利瓦爾帕萊索，要應對上萬人的COP，可能得主要靠Valparaíso Terminalde Pasajeros國際會議中心+瓦爾帕萊索作為大學城的學術資源（如當地有四大名校，會議禮堂比較大）來形成聯動，所以估計也是“分布式會場”來應對。但是對比廈門的“一站式”體驗，比利時和智利競標方案，可能還是空間上會比較分散；在安保統籌和通勤效率上，肯定不如廈門那種“全封閉、一體化”的會展綜合體來得高效。

（位于廈門思明區領事館路，15層建筑）

▲上圖：從這棟樓看對面不遠處的會議中心。國際會議中心可容納16,000人，支持多規模會議并行。來源：中國廈門競標方案PPT / 聯合國網站

言歸正傳。關于BBNJ的COP幾年一次，當然需要COP1來定。

在今年晚些時候（or最遲明年1月）的BBNJ COP1上，成員國將就議事規則，正式決定后續會議是每年一次還是每兩年一次。

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▲上圖：2025年4月在紐約舉辦的第一次籌備會議。?Allen Huang | 海潮天下（Marine Biodiversity）

財務成本

“全額回收”機制

天下沒有免費的午餐。會務相關文件其實有提到，如果BBNJ秘書處決定使用聯合國的“Umoja”管理系統、翻譯服務、會議場地和網絡基礎設施，必須遵循“全額成本回收”原則。

換句話說，秘書處每調用一次聯合國資源，都得從締約方的會費中列支相應的服務費（比如，翻譯與同聲傳譯是很貴的，每小時數千美元，估計這個是會議成本的大頭）。當然，這種“外包”模式雖然省去了基建成本，但長期的行政溢價看，也是一筆巨款。發展中國家對此尤為敏感，他們自然是既希望秘書處能依托聯合國平臺提高效率，又擔心高昂的行政成本會擠占用于能力建設和技術轉讓的專項資金。

所以，這相當于是給各國代表的一份“選擇題”。2026年3月23日在紐約開啟的PrepCom 3會議，本質上是要在不同的方案選項之間找一個平衡。到底到時候各國對“負責人任命方式”的最后共識是什么，以及秘書處在招聘職員時，如何平衡“聯合國系統內調轉”與“面向全球南方國家公開選拔”的地域代表性問題，海潮天下（Marine Biodiversity）小編將持續觀察，讓我們拭目以待。

海

洋

聲明：1）本文僅代表資訊、以及筆者個人的學習筆記，所涉信息和觀點供讀者參考。不代表平臺觀點。2）歡迎專家、讀者不吝指正、留言、賜稿！歡迎有理有據的不同意見。

信息源 | 聯合國

文 | 王海詩

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

時間 | 2026年2月10日

【參考資料】
https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2026-01/BBNJSecHostOfferBelgium.pdf
https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2025-12/BBNJSecHostOfferChile.pdf
https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2026-01/BBNJSecHostOfferChina.pdf
https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2026-01/20260116BBNJPrepComIIINoteSecArrangementsAdvanceUnedited.pdf
https://docs.un.org/zh/A/ac.296/2026/1
https://zygh.xm.gov.cn/zwgk/zdxxgk/tdlygl/tdcrgg/202310/t20231011_2791130.htm

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