基于CSIS報(bào)告：美國技術(shù)出口管制政策趨勢(shì)與應(yīng)對(duì)策略

原文發(fā)表于《科技導(dǎo)報(bào)》2026 年第2 期 《 美國關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制政策走向研判與對(duì)策研究——基于美國戰(zhàn)略與國際研究中心報(bào)告的分析 》

在美國不斷運(yùn)用技術(shù)出口管制、單邊制裁、“長臂管轄”等工具和手段，全方位遏制中國科技發(fā)展的背景下，本文梳理歸納了CSIS關(guān)于優(yōu)化關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制的主要觀點(diǎn)和建議。最后，提出加強(qiáng)自主創(chuàng)新、監(jiān)測(cè)預(yù)警、國際合作等的啟示，以應(yīng)對(duì)美國關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制的可能影響。

技術(shù)出口管制是一國或地區(qū)出于政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技或軍事目的，通過政府干預(yù)對(duì)技術(shù)施加的貿(mào)易限制，用于控制產(chǎn)品、技術(shù)的出境出口。隨著全球競爭日趨激烈，美國實(shí)行了更加嚴(yán)格的技術(shù)出口管制措施限制高技術(shù)產(chǎn)品出口，積極聯(lián)合盟友在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域升級(jí)對(duì)中國的技術(shù)遏制力度，力圖通過技術(shù)聯(lián)盟、多邊出口管制來確保美國的技術(shù)競爭優(yōu)勢(shì)，以維護(hù)其國家安全和利益。

作為全球外交政策和國家安全知名智庫的美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）明確提出，美國政府須設(shè)想和制定新的戰(zhàn)略技術(shù)框架，來保持美國技術(shù)優(yōu)勢(shì)并應(yīng)對(duì)中國發(fā)展。為此，CSIS于2023年開展了專項(xiàng)研究，并相繼發(fā)布3份核心報(bào)告，分別聚焦于重構(gòu)特定敏感技術(shù)領(lǐng)域的管制方法、評(píng)估美國商務(wù)部管制工具與清單的運(yùn)用效能，以及分析關(guān)鍵和新興技術(shù)的供應(yīng)鏈并倡議構(gòu)建新的關(guān)鍵新興技術(shù)多邊制度。我們的研究以此系列報(bào)告為主要對(duì)象，綜合多方研究，梳理歸納美國優(yōu)化關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制的政策走向，旨在為中國應(yīng)對(duì)相關(guān)技術(shù)遏制提供參考。

1 美國進(jìn)一步優(yōu)化關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制的原因

1）該類技術(shù)對(duì)美國國家安全至關(guān)重要。重構(gòu)出口管制政策首先需確定哪些技術(shù)對(duì)美國國家安全至關(guān)重要。2022年9月，美國國家安全顧問杰克? 沙利文（Jake Sullivan）發(fā)表講話，提到量子信息、人工智能、微電子等計(jì)算相關(guān)技術(shù)，生物技術(shù)與生物制造，清潔能源技術(shù)等3大技術(shù)系列在未來10年將特別重要，認(rèn)為美國在每個(gè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位是國家安全的當(dāng)務(wù)之急。

2）該類技術(shù)是國際競爭的焦點(diǎn)。關(guān)鍵和新興技術(shù)及其無形資產(chǎn)的全球轉(zhuǎn)讓，目前已成為中美競爭的前沿和核心。各清單均將半導(dǎo)體、量子技術(shù)、生物技術(shù)、人工智能、通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及無人駕駛技術(shù)等作為關(guān)鍵和新興技術(shù)。

3）該類技術(shù)的出口管制是美國國家安全戰(zhàn)略的核心。美國出口管制有嚴(yán)格、細(xì)致的立法，其目的主要是為了國家安全、外交政策、供應(yīng)短缺控制、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等。隨國際關(guān)系和新興技術(shù)的發(fā)展不斷變化，受出口管制的實(shí)體不再局限于貨物，還包括無形技術(shù)及人工智能、量子計(jì)算等新興技術(shù)，這些新興技術(shù)的快速發(fā)展促使相關(guān)部門需要修改出口管制限制以應(yīng)對(duì)新的安全挑戰(zhàn)。

2 美國關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制政策工具發(fā)展趨勢(shì)

美國的出口管制政策工具包括實(shí)體清單、國家清單、外國直接產(chǎn)品規(guī)則及全面控制等，旨在防止美國管轄下的物品、軟件或技術(shù)的最終用途或用戶對(duì)其國家安全和外交利益構(gòu)成威脅（表1），隨著美國越來越多地采取限制對(duì)手獲取本土及盟國技術(shù)的政策，該工具包不斷擴(kuò)大。

1）實(shí)體清單規(guī)模不斷擴(kuò)容。實(shí)體清單隨機(jī)更新，由美國商務(wù)部代表擔(dān)任主席的跨部門最終用戶審查委員會(huì)決定實(shí)體清單增補(bǔ)、移除或其他修改。實(shí)體清單變化反映當(dāng)今美國在日益多極化的世界中面臨的動(dòng)態(tài)變化的威脅形勢(shì)。因此，在出口管制政策方面的地緣戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變也導(dǎo)致實(shí)體清單規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。此外，實(shí)體清單的功能得到擴(kuò)展，使命從專門打擊外國大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃，擴(kuò)大到打擊對(duì)美國國家安全和外交政策更廣泛的外國威脅，削弱相關(guān)國家增強(qiáng)國家安全相關(guān)技術(shù)方面的能力。

表1 美國出口管制的主要政策工具

2）國家清單列表不斷更新。美國政府維護(hù)著多個(gè)國家清單，確定了對(duì)指定國家實(shí)施貿(mào)易控制和制裁的經(jīng)濟(jì)措施。這些清單目的有差異，但最終都有一個(gè)共同的總體目標(biāo)：保障美國的海外安全利益。國家清單不斷更新，以更準(zhǔn)確地反映不斷變化的安全環(huán)境。

3）外國直接產(chǎn)品規(guī)則范圍不斷擴(kuò)大。自2013年以來，F(xiàn)DP規(guī)則清單不斷增加，對(duì)外國因獲得美國原產(chǎn)商品而生產(chǎn)的商品的出口、再出口和轉(zhuǎn)讓范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，現(xiàn)在有9項(xiàng)FDP規(guī)則，如表2所示。

隨著實(shí)體清單FDP規(guī)則擴(kuò)展，BIS在2022年10月實(shí)施了全面的先進(jìn)計(jì)算和超級(jí)計(jì)算機(jī)FDP規(guī)則，嚴(yán)格管控先進(jìn)計(jì)算、超級(jí)計(jì)算機(jī)的涉華出口，擴(kuò)大了美國出口管制的域外管轄范圍，以促進(jìn)政府的“小院高墻”戰(zhàn)略。

表2 美國主要外國直接產(chǎn)品（FDP）規(guī)則

4）全面控制措施不斷完善。全面控制是美國及其盟友出口管制體系中的關(guān)鍵機(jī)制，它要求對(duì)未列入具體管制清單但受《出口管理?xiàng)l例》管轄的物項(xiàng)，在涉及特定最終用戶或敏感最終用途時(shí)也必須申請(qǐng)?jiān)S可證。該機(jī)制旨在防范物項(xiàng)流向大規(guī)模殺傷性武器等領(lǐng)域，其特點(diǎn)在于以情報(bào)為依據(jù)，兼顧了安全管控的靈活性與貿(mào)易便利性。

在全面控制的框架下，美國還發(fā)展出一套差異化的針對(duì)性清單工具，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管控。被拒絕人員清單（DPL）針對(duì)有嚴(yán)重違規(guī)行為的實(shí)體，施以暫停貿(mào)易特權(quán)的懲戒，措施具有臨時(shí)性和可移除性。未核實(shí)名單（UVL）主要針對(duì)因所在國阻礙等原因無法完成最終用戶核查的外國實(shí)體，其列入是一種程序性警示，旨在促使其配合審查以恢復(fù)可信狀態(tài)。軍事最終用戶清單（MEU）明確限制指定物項(xiàng)流向中國、俄羅斯等國涉及軍事最終用途的實(shí)體，是遏制對(duì)手軍事現(xiàn)代化的核心工具。

3 美國優(yōu)化關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制的政策方向

為應(yīng)對(duì)日益激烈的技術(shù)競爭與安全挑戰(zhàn)，優(yōu)化關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制體系已成為美國維護(hù)其技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位與國家安全的核心議題。基于CSIS的相關(guān)分析，其核心優(yōu)化路徑聚焦于3方面。

1）強(qiáng)化國內(nèi)政策與能力建設(shè)，夯實(shí)技術(shù)領(lǐng)先基礎(chǔ)。政府需為新興技術(shù)領(lǐng)域提供持續(xù)、充分且可迭代的支持，包括提供財(cái)政激勵(lì)、放寬移民限制以吸納全球頂尖人才，從而降低行業(yè)成本并鼓勵(lì)創(chuàng)新冒險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)將數(shù)據(jù)明確界定為受管制“商品”，設(shè)立新的數(shù)據(jù)出口許可類別，在保護(hù)公民個(gè)人信息與國家安全的同時(shí)，增強(qiáng)其在全球數(shù)字規(guī)則制定中的話語權(quán)。政策執(zhí)行層面，必須制度化與私營部門的溝通機(jī)制，并顯著增加對(duì)BIS的預(yù)算與人力資源投入，以提升其對(duì)管制措施的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)影響進(jìn)行全面評(píng)估的能力，確保管制精準(zhǔn)有效，避免過度抑制產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力（表3）。

表3 美國優(yōu)化關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制的關(guān)鍵行動(dòng)及政策建議

2）實(shí)施動(dòng)態(tài)與精準(zhǔn)的清單管理，提升管制效率與針對(duì)性。實(shí)體清單與商業(yè)管制清單（CCL）需要從“一刀切”的靜態(tài)模式轉(zhuǎn)向靈活的動(dòng)態(tài)管理模式。一方面，BIS應(yīng)建立年度審查機(jī)制，以維持清單的威懾力和法律嚴(yán)肅性。另一方面，需要對(duì)CCL項(xiàng)目進(jìn)行全面審查，以減輕本國企業(yè)的合規(guī)負(fù)擔(dān)（表4）；同時(shí)，將管制資源集中聚焦于微電子、先進(jìn)機(jī)床、無人機(jī)等領(lǐng)域的真正前沿和關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，并審慎評(píng)估FDP的擴(kuò)展范圍與自身執(zhí)行能力，確保管制措施的實(shí)際效力。

表4 CCL審查項(xiàng)目和建議采取的行動(dòng)

3）構(gòu)建以盟友體系為核心的多邊管制協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)聯(lián)盟的內(nèi)部強(qiáng)化與對(duì)外一致。美國將致力于推動(dòng)建立一個(gè)新的關(guān)鍵和新興技術(shù)多邊制度（R?CET）框架。該框架旨在依托3大治理支柱運(yùn)行：共同治理（制定與協(xié)調(diào)技術(shù)使用與倫理準(zhǔn)則）、協(xié)同能力建設(shè)（協(xié)調(diào)投資、避免補(bǔ)貼競賽并共建安全屏障），以及高效的部門性出口管制（在瓦森納協(xié)定基礎(chǔ)上，建立由供應(yīng)鏈核心成員組成的具體技術(shù)的專門委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)快速、精準(zhǔn)的決策）（表5），通過凝聚盟國的集體優(yōu)勢(shì)，塑造有利于其長期競爭力的全球技術(shù)生態(tài)與安全規(guī)范。

表5 R?CET假設(shè)的部門委員會(huì)

4 總結(jié)及啟示

4.1 美國關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制的潛在影響分析

1）管制范圍動(dòng)態(tài)擴(kuò)張，對(duì)華限制趨于全面化。一方面，管制的物項(xiàng)將不僅涵蓋半導(dǎo)體、人工智能、量子技術(shù)等領(lǐng)域的先進(jìn)產(chǎn)品、材料與軟件，更將延伸至數(shù)據(jù)等無形商品。另一方面，中國、俄羅斯等被明確為主要戰(zhàn)略競爭對(duì)手，成為實(shí)體清單等工具新增的重點(diǎn)目標(biāo)。其政策呈現(xiàn)出顯著的定向精準(zhǔn)與全面圍堵雙重特征。

2）管制工具多協(xié)同運(yùn)用，對(duì)華技術(shù)發(fā)展構(gòu)成阻礙。美國正通過系統(tǒng)化協(xié)同運(yùn)用多種出口管制工具，以構(gòu)建更嚴(yán)密的“小院高墻”。其實(shí)體清單、外國直接產(chǎn)品規(guī)則、全面控制等核心工具將進(jìn)一步聯(lián)動(dòng)，聚焦于人工智能、量子計(jì)算等關(guān)鍵新興技術(shù)領(lǐng)域。美國工業(yè)與安全局將通過年度審查使清單更具針對(duì)性，并不斷擴(kuò)大外國直接產(chǎn)品規(guī)則的適用范圍。此舉將阻礙中國在前沿領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，其理由通常指向“支持軍事現(xiàn)代化”等。

3）多邊管制聯(lián)盟強(qiáng)化，對(duì)中國科技合作空間收緊。圍繞關(guān)鍵和新興技術(shù)，美國正積極優(yōu)化并構(gòu)建新的多邊出口管制協(xié)調(diào)機(jī)制（如R?CET），加強(qiáng)政府與產(chǎn)業(yè)界以及盟友和戰(zhàn)略伙伴的磋商與合作等。該機(jī)制具有較強(qiáng)的靈活性，成員資格不限于傳統(tǒng)盟友，而是吸納在特定技術(shù)供應(yīng)鏈中扮演關(guān)鍵角色的國家與地區(qū)；其管制范圍將根據(jù)安全需求動(dòng)態(tài)調(diào)整。此舉雖將對(duì)中國構(gòu)成嚴(yán)峻的科技安全挑戰(zhàn)，制約其國際科技合作，影響其科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但同樣可能倒逼中國提升自身創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的韌性與自主性。

4.2 對(duì)中國的啟示

1）加強(qiáng)自主創(chuàng)新，提升中國在關(guān)鍵和新興領(lǐng)域的競爭力。一是加強(qiáng)量子技術(shù)、半導(dǎo)體、人工智能等關(guān)鍵領(lǐng)域科技自立自強(qiáng)。二是結(jié)合實(shí)際推動(dòng)關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展。需在短板領(lǐng)域加快突破，也要順勢(shì)而為，在優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域做大做強(qiáng)，增強(qiáng)在關(guān)鍵和新興領(lǐng)域的國際競爭力，維護(hù)國家安全。

2）加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，提升中國應(yīng)對(duì)西方科技封鎖的能力。一是圍繞美國技術(shù)出口管制做好監(jiān)測(cè)預(yù)警防范工作。二是建立可疑行為報(bào)告制度。三是健全面向科技安全的科技情報(bào)體系。

3）加強(qiáng)國際合作，維護(hù)中國關(guān)鍵領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。一是認(rèn)識(shí)到美國聯(lián)合盟友對(duì)中國技術(shù)競爭的長期性。二是拓展新的國際科技合作空間。三是立足優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定，在國際新規(guī)則秩序的建構(gòu)中積極作為，以更好地參與國際競爭與合作。

本文作者：韓文艷、熊永蘭

作者簡介：韓文艷，中國科學(xué)院成都文獻(xiàn)情報(bào)中心，館員，研究方向?yàn)榭萍荚u(píng)價(jià)與科技政策；熊永蘭（通信作者），中國科學(xué)院成都文獻(xiàn)情報(bào)中心，副研究員，研究方向?yàn)閯?chuàng)新政策與創(chuàng)新戰(zhàn)略。

文章來 源 ： 韓文艷, 熊永蘭. 美國關(guān)鍵和新興技術(shù)出口管制政策走向研判與對(duì)策研究——基于美國戰(zhàn)略與國際研究中心報(bào)告的分析[J]. 科技導(dǎo)報(bào), 2026, 44(2): 108?117 .

本文有刪改，

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