呂紅兵委員: 給低空空域一張"國家所有"的產權證

低空經濟 通用航空 無人機

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無人機外賣配送、城市巡檢等低空應用正日益普及，然而，隨著這片低空空域日漸忙碌，怎么飛、誰來管、能飛多高等問題，成為了低空經濟發展的“必答題”。今年全國兩會，全國政協委員、中華全國律師協會監事長呂紅兵提出，應從產業促進法的角度完善法治，讓低空經濟在規則框架內有序騰飛。

呂紅兵指出，低空經濟是新質生產力的重要組成部分。2021年，低空經濟首次被寫入《國家綜合立體交通網規劃綱要》；2024年，黨的二十屆三中全會進一步提出“發展低空經濟”，這一年也被稱為“低空經濟元年”。如今，無人機已從“玩具”轉變為“工具”，廣泛應用于外賣配送、醫療急救、城市巡檢、農業測繪等領域，但隨之而來的空域緊張、管理困難等問題也逐漸顯現。

他認為，我國雖已形成以民用航空法為核心，以通用航空飛行管制條例、無人駕駛航空器飛行管理暫行條例等為支撐的法律框架，但這些規定主要針對傳統民航。低空經濟涵蓋制造、飛行、保障、服務等多業態，是面向科技與產業趨勢的新概念，應當通過專門立法來激發其活力、發揮其功能。呂紅兵建議，基于我國低空經濟的發展現狀和需求，該領域的基本法應采取更加側重促進型的立法模式。

在空域高度上，呂紅兵指出，目前國內普遍采用真高1000米以下作為低空空域的參考標準，如《國務院中央軍委關于深化我國低空空域管理改革的意見》就有“各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下”的表述。《國家空域基礎分類方法》則將空域分為A至W七類，將G、W類空域列為非管制空域。他認為，應結合真高及標高等概念對低空空域絕對高度予以明確，且在低空絕對高度設定上，以不影響民航公共運輸飛行為原則，拓展低空的空域范圍，平衡公共安全維護、交通管制便捷、資源高效利用之間的關系。

對于低空空域的權屬問題，呂紅兵指出，現行民用航空法、無人駕駛航空器飛行管理暫行條例，甚至憲法、民法典，均未對低空空域的歸屬作出明確規定。民法典雖未將空域、航道、頻道等列入國有財產范圍，但其第246條做了概括性規定——“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。”他認為，在低空經濟促進立法中，可以直接規定國家對低空空域的所有權，從源頭上厘清權利屬性。

呂紅兵強調，安全是低空經濟發展的底線，必須依法確立安全為先原則，堅持“管得住”才能“放得開”，并將這一原則貫穿于航空器制造與登記、運營資質與許可、基礎設施建設與運營、交通規則制定與監管、數據采集與合規等全過程。他以數據安全為例指出，目前相關規定主要依賴《民航數據管理辦法（試行）》等規范性文件及行業標準，這些文件在法律層級上較低、強制力不足，且在內容上存在數據分類重疊、應用場景規范缺失等問題。因此，有必要通過更高效力的立法予以提升和完善。

在管理權限方面，呂紅兵指出，新修訂的民用航空法規定由“國家空中交通管理機構”管理全國空域資源，相關表述為低空空域的管理留下了靈活的制度空間。實踐中，中央空管委已于2024年授權合肥、深圳等六個城市，對其600米以下空域進行部分管理試點。他認為，呂紅兵認為，將低空空域使用作為國家空中交通管理機構授權下的地方事權，存在合理性、可行性。

在應用拓展與支持保障方面，他提出，政府應依據法律中“促進低空經濟發展”的導向，系統推動其在醫療救護、物流配送、文旅旅游等領域的應用，并制定配套規則。同時，他建議：加強產業統籌規劃，明確各部門職責；鼓勵成立行業協會與產業聯盟；發揮國資引導作用，完善投融資服務；加大技術創新與知識產權保護力度；支持標準體系與試驗平臺建設；并深化國際合作，以推動產業高質量發展。

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