央國企如何構建穿透式監管體系？六大模式體系解讀

原文標題：國企穿透式監管六大差異化模式體系構建與實踐

作者：白萬綱

在新一輪國資國企改革向縱深推進、十五五規劃全面啟動實施的關鍵階段，國務院國資委明確提出構建全級次、全鏈條、全過程、全要素穿透式監管體系，推動國資監管從管企業向管資本根本性轉變，從事后處置向事前預警、事中阻斷、全程閉環系統性升級。

穿透式監管已成為破解國企層級壁壘、信息孤島、監管盲區、責任懸空等痛點的核心抓手，是提升國企治理體系與治理能力現代化的必由之路。

但是，各界在構建穿透式監管體系的過程中，感到最為困惑的是：怎么與現有管理系統融合化、怎么結合現有數字化系統、怎么與現有法務、合規、內控、風控、紀檢監察等體系結合在一起；怎么個性化、差異化、制度化、體系化，成為個性化現代企業制度的有機組成部分：

為此，至少要關注七大差異化因素或場景

1. 國企類型多元（資本運營、重資產、科創等），監管需求不同。

2. 業務場景差異大（投融、生產、科創），風險點各不相同。

3. 企業層級與規模不一，監管顆粒度需精準適配。

4. 傳統“一刀切”監管針對性弱，易出現監管過度或缺位。

5. 不同領域（資產、資本、績效）監管重點存在本質區別。

6. 混改、境外業務等特殊場景需定制化監管方案。

7. 差異化可實現精準施策，提升監管效能與企業適配性。

本文基于八大共性要素（治理架構、制度體系、數據底座、技術平臺、運行機制、監督協同、責任體系、價值導向）、七層統一架構（底層邏輯層、體系支撐層、關注重心層、運行機制層、技術底座層、監督貫通層、價值目標層），系統構建六大差異化穿透式監管模式，即：體系型、風險型、要素型、資產型、資本型、績效型等六大模式。

《2025—2026年中國司庫報告》

（主報告+子報告）

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六大穿透監管模式適用企業和所解決問題：

1. 體系型：針對大型復雜集團，解決制度衰減、管控不統一

2. 風險型：針對強變革型/業務再造型公司/國際化型公司，解決高風險企業，解決風險隱匿、預警滯后

3. 要素型：針對供應鏈型/平臺型/開放整合型公司，解決要素不透明、監管粗放

4. 資產型：金融與多層次控股公司，解決資產體量大，解決資產流失、權屬不清

5. 資本型：國有資本投資運營公司/基金管理公司，解決資本失控、底層不明

6. 績效型：針對戰略/科創企業，解決考核虛化、戰略衰減

一、穿透式監管要解決什么問題：國資監管的核心痛點與變革動因

穿透式監管的本質是實質重于形式的監管革命，旨在打破傳統監管的物理邊界、法人壁壘、層級隔離，實現對國企經營管理、風險防控、資本運作、資產安全、績效責任的全域覆蓋、全程可控、全鏈可溯。

（一）當前國企監管面臨的七大核心痛點，正是穿透式監管的靶向解決目標。

1. 層級衰減：企業層級多、法人戶數繁，三級及以下主體成監管盲區，政策執行層層衰減、責任懸空。

2. 信息孤島：各業務系統獨立，數據標準不一、不通聯，風險發現滯后，隱性風險難識別。

3. 制度空轉：制度體系碎片化、各層級標準沖突，四位一體體系未融合，制度僅上墻不落地。

4. 風險隱匿：各類重大風險跨層級傳導，風控被動滯后，缺乏全流程預警、溯源與處置能力。

5. 資產流失：國有資產監管粗放，權屬不清、賬實不符，處置環節低價轉讓、利益輸送等問題頻發。

6. 資本失序：資本投融管理全鏈條缺乏穿透，無序擴張、偏離主業，資本配置與回報效率偏低。

7. 責任懸空：監管責任劃分模糊，問責形式化，只追基層不追上級，失察失管問題未嚴肅追責。

（二）穿透式監管的實施難點與阻礙

1、體制機制阻礙

1）法人獨立與實質監管難平衡，混改/參股企業穿透管控難度大。

2）多層級利益博弈，基層抵觸、中層抵制，監管要求難直達。

3）權責劃分不清，授權不足與管控過度并存，放活與管好難統一。

2、數據技術阻礙

1）數據標準不一、質量差，底層數據缺失失真，支撐乏力。

2）系統割裂、接口不兼容，數據整合難，實時互聯互通不足。

3）智能技術應用淺，缺乏成熟風險模型，難實現自動預警與干預。

3、管理能力阻礙

1）部分管理層認知滯后，將穿透監管視為額外負擔，推進動力弱。

2）復合型人才短缺，現有人員數據處理、風險研判等能力不足。

3）多部門各自為戰，協同機制缺失，監管合力難形成。

4、責任落實阻礙

1）問責機制軟化，責任上溯、終身追責未嚴格執行，違規成本低。

2）穿透監管成效與考核、薪酬、任免綁定不深，激勵約束不足。

二、如何穿透：核心路徑、八大要素與七大層次

（一）穿透式監管的四大核心路徑

國務院國資委明確全級次、全鏈條、全過程、全要素四大穿透路徑，構成穿透式監管的核心框架，四大路徑相互關聯、相互支撐，共同實現對國有資產運營的全方位穿透管控。

1.全級次穿透：打破法人層級壁壘，從集團總部直達四級及以下子企業、項目公司、境外實體、SPV，實現監管無死角、無特區。

無論企業層級高低、股權結構如何，均納入監管范圍，確保政策要求與監管標準自上而下剛性落地，避免監管層級衰減。

2.全鏈條穿透：覆蓋投資、融資、運營、處置、退出全業務流程，穿透業務表象，直擊底層資產、資金流向、交易實質。

從投資立項到退出清算，從融資籌集到資金使用，從資產購置到處置報廢，實現全流程可追溯、可管控，防范各類隱性風險。

3.全過程穿透：貫穿決策、執行、監督、問責、整改、復盤全周期，實現事前預警、事中阻斷、事后追責閉環。

通過建立事前風險預警機制、事中動態監控與風險阻斷機制、事后追責問責與整改復盤機制，實現對風險的全周期管控。

4.全要素穿透：聚焦主體、股權、資金、投資、數據、資產、責任、科技、知識產權等核心管理要素，實現最小單元精準監管。

將監管顆粒度細化到各個核心要素，對每個要素的全生命周期進行精準管控，消除監管盲區與薄弱環節。

（二）在此基礎上依托八大共性基礎要素

1. 治理架構：堅持黨委領導、董事會決策、經理層執行、監督貫通，明確各主體穿透監管權責。

2. 制度體系：構建法務、合規、內控、風險四位一體，全域統一、剛性穿透的制度標準流程體系。

3. 數據底座：建設統一數據湖，打通全業務數據，統一口徑標準，保障數據真實、完整、安全。

4. 技術平臺：搭建數字化智能平臺，實現股權、資金、風險、績效等穿透監管可視、可預警、可管控。

5. 運行機制：統一采用風險識別—穿透核查—事實確核—責任認定—整改舉措—反饋迭代六步閉環。

6. 監督協同：構建紀檢、監察、審計、追責問責大監督體系，實現信息共享、聯合核查、聯動問責。

7. 責任體系：建立直接責任、主管責任、領導責任三級追責，落實責任上溯、終身倒查、閉環綁定。

8. 價值導向：以國有資產保值增值、推動國企高質量發展為核心目標。

這些要素相互關聯、有機統一，為穿透式監管模式落地提供堅實支撐，確保各類模式協同發力、全域貫通。

（三）六類監管模式模式統一七大層次

1.底層邏輯層：治理+ 控制 + 協同 + 宏觀管理

2.體系支撐層：法務+ 合規 + 內控 + 風險（四位一體）

3.關注重心層：融入核心特征元素的精準監管焦點

4.運行機制層：風險- 核查 - 確核 - 確責 - 舉措 - 反饋（六步閉環）

5.技術底座層：數字化轉型+ 大數據治理 + 人工智能應用

6.監督貫通層：紀檢+ 監察 + 審計 + 追責問責（大監督融合）

7.價值目標層：模式定位與核心監管成效

（四）穿透的核心方法論：實質穿透+ 技術賦能 + 閉環問責

穿透式監管需堅持實質穿透、技術賦能、閉環問責三位一體、協同發力，構建核心監管支撐體系。

1. 實質穿透：突破法人形式、報表與業務表象，穿透核查股權、資金、資產、交易實質，追溯最終受益人、資金用途、資產權屬與真實交易目的，直擊風險本源。

2. 技術賦能：以數字化平臺為基礎，運用大數據、AI、知識圖譜等技術，打通全域數據，實現智能分析、風險預警、資產監控與全程留痕，為精準監管提供技術支撐。

3. 閉環問責：建立風險識別、穿透核查、事實確核、責任認定、整改落實、反饋迭代的全流程閉環，做到從嚴問責、徹底整改、持續優化，形成監管長效機制。

三、六大穿透式監管模式分析及案例

模式一：體系型穿透模式—— 全域治理架構下的制度一體化穿透

1.體系型監管模式七層架構核心內涵

·底層邏輯層：以治理為骨架、控制為手段、協同為路徑、宏觀管理為引領，構建覆蓋全集團、全層級、全業務的統一監管邏輯，確保監管要求自上而下層層穿透、剛性落地。通過完善治理架構、強化管控措施、促進協同配合、加強宏觀統籌，形成上下聯動、左右協同、全域覆蓋的監管格局，解決傳統監管中層級衰減、制度碎片化等問題。

·體系支撐層：全面貫通法務、合規、內控、風控四位一體體系，將法律約束、合規準則、內控流程、風險管控深度融合，形成統一的監管規則與執行標準。法務為監管提供法律依據與保障，合規明確企業經營行為邊界，內控通過設置控制節點防范管理風險，風控通過風險識別與預警保障企業穩健運營。

·關注重點層（注意體系型監管模式的核心差異就在這里，這個層次集成了該穿透式監管模式核心要素，核心要點，核心功能，核心價值，作為體系建設與運行的核心與主軸來驅動該模式運行）：聚焦八全理念深度融入 + 制度體系一體化構建，重點圍繞全過程、全要素、全價值、全功能、全流程、全業務、全風險、全合規開展制度統籌，解決制度碎片化、監管孤島、標準沖突、多層級執行失靈問題。

·運行機制層：識別制度缺陷、標準沖突、執行偏差、監管空白等風險；核查八全覆蓋度、制度體系完整性、層級執行一致性、流程嵌入有效性；確核問題根源、影響范圍與嚴重等級；認定制度制定、層級傳導、執行落地、監督檢查責任；采取制度修訂、標準統一、流程重構、培訓宣貫等整改舉措；跟蹤整改進度、驗證整改效果、迭代制度體系、沉淀監管經驗，形成閉環反饋。

·技術底座層：依托制度數字化管理平臺、流程引擎、大數據規則庫與AI 智能審查技術，實現制度八全要求的數字化嵌入、執行數據自動采集、偏差智能預警、規則動態優化。

·監督貫通層：與紀檢、監察、審計、追責全面銜接，對八全制度落地不力、制度空轉、執行違規等行為開展監督檢查，嚴肅追責問責，確保制度體系從頂層設計到底層執行無縫銜接。

·價值目標層：筑牢集團穿透式監管的制度底座，實現制度一體化、標準統一化、執行剛性化、治理規范化，為各類穿透監管模式提供堅實的制度支撐。

2. 案例

案例1：國家電網有限公司

國家電網作為全球最大的公用事業央企，下屬法人單位超2000 家，管理層級多達 5 級，業務覆蓋發電、輸電、配電、售電、儲能、數字產業等多元領域，長期面臨制度體系碎片化、跨區域標準不統一、基層執行層層衰減、監管孤島突出等痛點。

為解決上述問題，國家電網全面推行體系型穿透監管，以八全理念為統領，重構全域統一制度體系：

·制度整合與統一：整合法務、合規、內控、風控四位一體管理要求，廢止冗余、沖突制度1200 余項，統一發布集團級核心管控制度 386 項，實現全層級、全業務監管標準一本賬。

·制度數字化落地：搭建制度數字化管理平臺，將剛性管控條款轉化為系統內嵌規則，嵌入業務流程關鍵節點，實現制度執行自動校驗、流程節點剛性攔截。

·穿透式執行監測：建立穿透式執行監測機制，運用大數據技術對三級及以下子企業、縣公司制度落地情況實時掃描、智能預警，集團總部與上級單位及時介入督導。

·監督與問責聯動：將制度執行成效與紀檢監察、內部審計、績效考核全面掛鉤，對制度空轉、執行不力、變通操作等問題嚴肅追責問責。

通過體系型穿透監管，國家電網徹底解決了制度標準不一、執行衰減、監管空白等問題，集團管控效能提升80%，合規風險發生率下降 85%，為全集團各類穿透監管模式奠定了堅實制度底座。

案例2：山東省國有資本投資運營集團有限公司

山東國投作為山東省屬1+4核心國有資本投資運營平臺，下屬企業橫跨能源、金融、科創、基建、康養等多個領域，法人戶數多、層級鏈條長、制度體系互不兼容，存在監管標準沖突、流程規則不一、多層級執行失靈等典型問題。

為破解上述難題，山東國投以體系型穿透模式為核心抓手，全面推進制度一體化建設：

·統一治理管控框架：搭建集團統一治理管控框架，明確各層級監管權責，將法務、合規、內控、風控要求深度嵌入制度設計全流程。

·重構八全制度庫：按照八全理念重構集團制度庫，統一審批流程、管控節點、操作規范，針對不同業務板塊制定差異化實施細則。

·上線制度數字化穿透平臺：實現制度自動推送、執行痕跡留痕、偏差智能預警，員工開展業務時系統自動記錄制度執行情況，對違規操作進行預警。

·建立監督貫通機制：由紀檢、審計、風控部門聯合開展制度落地專項督查，對執行不力單位與責任人進行約談、通報與問責。

通過體系型穿透，山東國投實現了監管標準全域統一、制度要求剛性落地，徹底解決了多層級監管失靈問題，集團治理規范化水平大幅提升。

模式二：風險型穿透模式—— 全場景智能預警下的風險閉環穿透

1.風險型七層架構核心內涵

·底層邏輯層：以風險治理為核心，強化風險控制底線，推動跨部門、跨層級風險協同，落實宏觀風險研判與整體風險統籌管理。通過建立健全風險治理架構、明確風險管控責任、完善風險管控機制，實現對各類風險的有效管控。

·體系支撐層：以法務兜底法律風險、合規明確行為邊界、內控設置控制節點、風險實施監測預警，形成四位一體的風險防控支撐體系。

·關注重點層（注意這是風險型監管模式集成化的核心與主軸）：聚焦十一類重大風險實時監測、風險信號精準捕捉、風險源頭穿透溯源、風險事件閉環處置，重點解決風險隱匿、風險傳導、處置滯后、防控被動問題。十一類重大風險包括金融風險、債務風險、投資風險、境外風險、合規風險、安全風險、質量風險、輿情風險、供應鏈風險、數據安全風險、知識產權風險。

·運行機制層：對指標異常、數據偏離、行為異動開展風險識別；對風險源頭、傳導路徑、關聯主體開展穿透核查；對風險等級、損失程度、成因事實開展確核；對監測責任、預警責任、處置責任開展認定；通過風險阻斷、緩釋、糾偏、優化落實整改舉措；通過模型優化、閾值調整、復盤總結形成閉環反饋。

·技術底座層：依托風險監測駕駛艙、大數據風險畫像、AI 智能預警算法，實現 7×24 小時自動掃描、智能研判、分級推送、全程留痕。

·監督貫通層：將風險線索與紀檢、監察、審計聯動，對風險背后的失職、瀆職、利益輸送、違規違紀問題嚴肅追責，形成風控與監督同向發力。

·價值目標層：實現從事后處置向事前預警、事中阻斷轉型，守住不發生重大風險底線，構建主動式、智能化、穿透式風險防控體系。

2. 案例

案例1：中國工商銀行股份有限公司

中國工商銀行作為國有大型商業銀行，網點與子公司覆蓋全球，業務規模大、風險類型多、跨境傳導性強，信用風險、市場風險、操作風險、合規風險、境外風險高度集中，傳統事后處置模式難以滿足防控需求。

為應對上述挑戰，工行全面構建風險型穿透監管體系：

·搭建全球統一智能風險監測駕駛艙：覆蓋十一類重大風險，整合全球業務數據、客戶數據、風險數據等多維度數據，直觀展示風險實時狀況、風險等級、分布區域、傳導路徑。

·構建AI 智能預警模型：運用大數據與 AI 算法構建 286 個風險預警模型，涵蓋各類風險領域，通過分析客戶信用狀況、交易行為、市場波動等數據，實現風險自動識別與精準預警。

·實施穿透式核查與溯源：對風險信號進行穿透式核查，直達基層網點、具體業務、底層資產與交易對手，溯源風險源頭與傳導路徑。

·建立風險處置閉環機制：建立風險識別、預警、阻斷、緩釋、復盤全程可控的閉環機制，風險預警發出后自動推送至相關責任部門，及時開展處置工作，事后復盤優化防控措施。

通過風險型穿透監管體系的構建與實施，工行風險發現周期從3 個月縮短至實時，重大風險事件發生率下降 70%，牢牢守住了不發生系統性金融風險的底線。

案例2：北京國有資本運營管理有限公司

北京國管作為北京市核心城市建設與產業投資平臺，承擔重大項目投資、城市基礎設施建設、民生保障等職能，具有債務規模大、項目周期長、現金流管控要求高、風險敞口廣泛等特征，屬于典型的高負債、重投資類國企。

為有效防范各類風險，北京國管全面推行風險型穿透監管：

·建立全口徑風險監測體系：聚焦債務風險、投資風險、現金流風險、合規風險四大領域，建立全口徑風險監測體系，涵蓋債務規模、投資進度、現金流狀況、合規性等關鍵指標。

·搭建穿透式風險監控平臺：將每一筆融資、每一個項目、每一家子公司全部納入實時監測，實現風險指標動態預警，當指標達到預警閾值時系統自動發出預警信號。

·開展穿透式風險核查與溯源：對風險隱患開展穿透式核查，直達底層項目、資金用途與還款來源，明確風險真實狀況與根源。

·建立風險分級處置機制：將風險劃分為四個等級，制定差異化處置方案，一般風險由業務部門自行處置，較大風險由部門負責人牽頭處置，重大風險由公司管理層統籌處置，特大風險上報董事會與國資委。

通過風險型穿透監管，北京國管債務風險總體可控，現金流安全邊際持續提升，未發生任何重大風險事件。

模式三：要素型穿透模式—— 核心管理要素全生命周期解構穿透

1.要素型七層架構核心內涵

·底層邏輯層：以要素治理為最小單元、控制為精準手段、協同為跨要素紐帶、宏觀管理為要素布局引領，實現關鍵管理要素的精細化、穿透式監管。

·體系支撐層：將法務、合規、內控、風控四位一體要求嵌入各要素全生命周期，確保要素管理合法合規、風險可控、內控有效。

·關注重點層（注意這是要素型監管模式集成化的核心與主軸）：聚焦十三個核心管理要素全生命周期穿透監管，重點覆蓋主體，產權，治理，決策，業務，資金，數據，財務，責任，績效，合規，風險，監督等十三個要素，解決監管顆粒度不足、要素關聯不清、交叉領域失管問題。

·運行機制層：識別要素缺失、異動、關聯異常、失控、價值貶損等風險；核查十三個要素的全生命周期軌跡、層級穿透關系、實質控制狀態、關聯要素聯動情況；確核要素問題性質、影響范圍、風險等級與證據鏈；認定要素管理、操作、監督、整改責任；采取要素補全、規范管理、關聯梳理、流程優化等整改舉措；跟蹤要素狀態、驗證整改效果、迭代管理標準、復盤問題教訓，形成閉環反饋。

·技術底座層：依托要素監管數字化平臺、知識圖譜、大數據關聯分析、AI 智能識別技術，實現十三個要素的來源可溯、去向可追、狀態可控、責任可究。

·監督貫通層：與紀檢、監察、審計、追責深度聯動，對十三個要素管理中的違規操作、利益輸送、失職失責行為開展穿透式監督，實現要素監管與責任追究剛性綁定。

·價值目標層：實現十三個核心管理要素的精準管控、關聯穿透、全域覆蓋，消除監管盲區，構建要素級精細化穿透監管體系。

2. 案例

案例1：重慶市國有資產監督管理委員會

重慶市國資委統籌監管全市37 家市屬重點國企，企業普遍存在股權結構復雜、混改比例高、關聯交易隱蔽、資金流向分散、數據要素管理粗放等問題，傳統監管顆粒度粗、看不清、管不細。

市國資委在全國率先推行要素型穿透監管：

·構建統一要素監管平臺：聚焦十三大核心要素，構建全市統一要素監管平臺，實現要素集中管理與精準監管。

·運用知識圖譜繪制全景圖：運用知識圖譜技術繪制國企股權、資金、關聯交易、投資鏈條全景圖，穿透識別隱性關聯、代持持股、利益輸送、違規交易等問題。

·建立要素異動AI 監測模型：對要素缺失、異常流轉、失控風險自動預警，及時發現要素管理中的異常情況。

·實施全生命周期穿透核查：實現要素來源可溯、去向可追、狀態可控、責任可究，對要素全生命周期進行全程監管。

通過要素型穿透，重慶國企監管盲區全面消除，關聯交易違規率下降90%，資金使用效率提升 40%，成為地方國企要素精準監管典范。

案例2：中國電子科技集團有限公司

中電科是承擔國家關鍵核心技術攻關的科技型央企，以數據、軟件、核心芯片、知識產權、科研成果為核心競爭力，屬于典型的科技密集型、知識產權密集型、數據密集型國企，核心要素流失、泄密、失控風險極高。

集團全面實施要素型穿透監管：

·建立核心要素全生命周期管理臺賬：對數據資產、知識產權、科研成果、核心技術、關鍵人員等核心要素建立全生命周期管理臺賬，實現要素動態管理。

·搭建要素數字化監管平臺：運用知識圖譜厘清要素權屬、流轉、使用、對外合作等全鏈條信息，實現要素信息可視化。

·實時監測要素風險：對要素異動、違規使用、對外轉讓、泄密風險進行實時監測與智能預警，及時防范各類風險。

通過要素型穿透，中電科實現核心要素全流程可控、可溯、可查，有效保障國家關鍵核心技術安全。

模式四：資產型穿透模式—— 國有資產全形態價值守護穿透

1.資產型七層架構核心內涵

·底層邏輯層：以資產治理為核心、控制為安全底線、協同為跨部門紐帶、宏觀管理為保值增值引領，實現全域國有資產的統一監管與價值守護。

·體系支撐層：以法務明晰資產權屬、合規規范資產流轉、內控強化資產運營、風險防范資產流失，構建覆蓋資產全生命周期的四位一體支撐體系。

·關注重點層（注意這是資產型監管模式集成化的核心與主軸）：聚焦全域國有資產全形態穿透監管，全面覆蓋實物資產、無形資產、金融資產、產權股權資產、境外資產等各類形態，重點解決權屬不清、賬實不符、違規處置、資產流失、價值貶損問題。

·運行機制層：識別資產流失、減值、違規處置、權屬不清、賬實不符等風險；穿透核查全域國有資產的形態轉換、權屬關系、價值變動、流轉路徑、底層資產實質；確核資產損失金額、問題性質、違規事實與責任線索；認定資產采購、運營、處置、監督、整改責任；采取權屬厘清、賬實核對、價值修復、處置規范等整改舉措；跟蹤資產狀態、驗證整改效果、優化管理流程、復盤流失教訓，形成閉環反饋。

·技術底座層：依托資產數字化監管平臺、一物一碼標識、物聯網監測、區塊鏈存證技術，實現全域國有資產的全程可視化、動態化、穿透式管理。

·監督貫通層：與紀檢、監察、審計、追責緊密銜接，對全域國有資產流失、低價處置、利益輸送等行為開展聯合核查，嚴肅追責問責，筑牢國有資產安全防線。

·價值目標層：實現全域國有資產權屬清晰、賬實相符、流轉可溯、處置可控、保值增值，構建全方位、全形態、全生命周期的資產穿透監管格局。

2. 案例

案例1：中國五礦集團有限公司

中國五礦是全球最大的金屬礦產企業集團，屬于典型資源型國企，境內外礦產資源、土地、設備、房產、股權、無形資產等全形態資產規模巨大、分布廣泛、形態復雜，長期存在賬實不符、權屬不清、資產流失、違規處置等風險。

集團全面推行資產型穿透監管：

·開展全形態資產大清查：厘清資產權屬、核實資產價值、統一入賬管理，徹底解決賬實不符問題，建立完整的資產臺賬。

·搭建資產全生命周期數字化監管平臺：推行一物一碼、物聯網監測、衛星遙感盤點等技術手段，實現資產全程可視、可查、可控。

·穿透式審批與流轉追蹤：對資產采購、運營、處置、抵押、報廢實行穿透式審批與流轉追蹤，確保資產流轉合規。

·區塊鏈存證關鍵信息：運用區塊鏈技術對資產權屬、交易、評估、審批關鍵信息存證防篡改，保障資產信息安全。

通過資產型穿透，五礦集團賬實相符率100%，資產流失風險下降 95%，國有資產保值增值率連續三年保持行業領先。

案例2：中國寶武鋼鐵集團有限公司

中國寶武是全球最大鋼鐵制造央企，屬于重資產、大規模、全鏈條制造型國企，生產設備、廠房、原料、存貨、備品備件、土地使用權等實物資產規模巨大、分布廣、盤點難、管控復雜。

集團實施資產型穿透監管模式：

·構建資產數字化管控平臺：構建覆蓋全集團的資產數字化管控平臺，統一資產分類、編碼、估值、折舊標準，實現資產標準化管理。

·動態監測核心資產：對設備、存貨、不動產等核心資產實行穿透式動態監測，實現從采購、入庫、使用、維修到處置全生命周期可追溯。

·建立資產風險自動預警機制：對資產閑置、減值、流失風險自動預警，及時發現資產管理中的問題。

通過資產型穿透監管，中國寶武資產利用效率提升30%，閑置資產大幅下降，資產安全防線全面筑牢。

模式五：資本型穿透模式—— 國有資本投融管退全鏈條穿透

1.資本型七層架構核心內涵

·底層邏輯層：以資本治理為主線、控制為布局邊界、協同為投融紐帶、宏觀管理為資本配置引領，推動從管企業向管資本的根本性轉變。

·體系支撐層：將法務、合規、內控、風控四位一體要求全面嵌入資本投、融、管、退全流程，確保全域國有資本運作合法合規、風險可控、權責清晰。

·關注重點層（注意這是資本型監管模式集成化的核心與主軸）：聚焦全域國有資本全鏈條穿透監管，覆蓋資本布局、股權投資、融資運作、資本收益、股權退出、混改重組、基金運作、境外資本等全環節，重點防范資本無序擴張、投資低效、股權失控、收益流失、混改不規范問題。

·運行機制層：識別資本無序擴張、投資失誤、股權失控、收益流失、混改違規等風險；穿透核查全域國有資本的層級結構、底層資產、實際控制人、資金流向、收益分配路徑；確核資本損失規模、問題性質、違規事實與責任主體；認定資本布局、投資決策、投后管理、退出處置、監督管控責任；采取布局優化、項目糾偏、股權規范、收益追繳、退出完善等整改舉措；跟蹤資本運作狀態、驗證整改效果、優化投融管退機制、復盤資本運作教訓，形成閉環反饋。

·技術底座層：依托資本監管數字化平臺、股權穿透模型、大數據資金追蹤、AI 投資評估技術，實現全域國有資本投融管退全鏈條的可視化、智能化、穿透式管控。

·監督貫通層：與紀檢、監察、審計、追責深度融合，對全域國有資本運作中的違規決策、利益輸送、低效投資、失職失責行為開展穿透式監督，落實終身追責與倒查機制。

·價值目標層：優化全域國有資本布局，提升資本配置效率與回報水平，實現國有資本功能放大、安全可控與保值增值，構建現代化的資本穿透監管體系。

2. 案例

案例1：山西省國有資本運營有限公司

山西國運是山西省省級國有資本運營公司核心平臺，以管資本為核心職能，承擔全省國有資本布局優化、結構調整、股權運作、基金投資、價值管理等任務，資本層級深、底層資產復雜、投融管退鏈條長。

公司全面實施資本型穿透監管：

·搭建數智化穿透監管平臺：搭建國有資本數智化穿透監管平臺，覆蓋資本布局、投資、融資、運營、收益、退出、混改全鏈條，實現資本運作全程可視化。

·運用股權穿透模型：運用股權穿透模型，穿透至底層資產、實際控制人、資金最終流向，清晰掌握資本運作軌跡。

·全流程穿透管控：對投資決策、投后管理、股權運作、收益分配、退出路徑實行全流程穿透管控，確保資本運作合規高效。

·嚴控資本無序擴張：聚焦主責主業優化資本配置，避免資本投向非主業領域，提升資本配置效率。

通過資本型穿透，山西國運實現國有資本布局持續優化，資本回報率大幅提升，成功實現從管企業向管資本轉型。

案例2：中國誠通控股集團有限公司

中國誠通是中央首批國有資本運營公司試點央企，核心業務涵蓋基金投資、股權運營、資產重組、資本運作、混改實施等，基金層級多、參股企業廣、資本結構復雜，是典型以資本運作為主業的國企集團。

集團構建資本型穿透監管模式：

·搭建全鏈條穿透平臺：搭建資本投融管退全鏈條穿透平臺，實現基金、股權、項目、資金全景可視，動態掌握資本運作情況。

·穿透式管理基金運作：對基金設立、投資、管理、退出、收益分配實行穿透式管理，確保基金運作合規。

·精準穿透參股企業：精準穿透參股企業股權結構、實際控制人、經營狀況、關聯交易，全面掌握參股企業情況。

通過資本型穿透，中國誠通資本運作效率顯著提升，國有資本功能有效放大，成為國家級資本運營標桿。

模式六：績效型穿透模式—— 戰略錨定與責任導向的結果評價穿透

1.績效型七層架構核心內涵

·底層邏輯層：以戰略績效治理為引領、控制為目標底線、協同為執行紐帶、宏觀管理為績效統籌引領，確保集團戰略目標自上而下層層穿透、落地見效。

·體系支撐層：將法務、合規、內控、風控四位一體要求融入績效指標設定、分解、執行、考核、結果應用全流程，實現績效監管與合規風控一體化。

·關注重點層（注意這是績效型監管模式集成化的核心與主軸）：聚焦戰略目標穿透+ 全要素績效覆蓋 + 責任閉環綁定，重點圍繞集團戰略分解、財務與非財務績效、短期與長期績效、經營與合規績效開展穿透評價，解決戰略漂移、目標虛化、考核失真、責任懸空、短期行為問題。

·運行機制層：識別戰略目標偏離、績效指標失真、執行推進滯后、考核結果失效、激勵約束失衡等風險；穿透核查績效目標分解、執行過程、數據核算、責任落實的全層級、全環節情況；確核績效偏差程度、問題根源、影響范圍與責任事實；認定目標制定、執行推進、考核評價、結果應用責任；采取目標校準、執行強化、考核規范、激勵優化等整改舉措；跟蹤績效動態、驗證整改效果、迭代績效體系、復盤管理問題，形成閉環反饋。

·技術底座層：依托戰略績效駕駛艙、大數據實時采集、AI 偏差診斷、績效模型算法，實現績效目標穿透、執行監控、偏差預警、結果評價的智能化管理。

·監督貫通層：與紀檢、監察、審計、追責、干部任免、薪酬分配全面銜接，對績效造假、失職失責、目標未達等行為開展監督問責，強化績效結果的剛性運用。

·價值目標層：確保集團戰略目標層層落地、上下同欲、責任閉環，以績效穿透監管推動國企高質量發展與價值創造。

2. 案例

案例1：中國航天科技集團有限公司

航天科技是承擔國家重大戰略工程、國防科技、航天重大工程的核心央企，戰略使命特殊、任務剛性強、責任重大，屬于典型國家戰略使命型國企，必須確保戰略目標不漂移、不衰減、不落空。

集團全面實施績效型穿透監管：

·戰略目標層層穿透分解：將國家戰略、集團重大工程、科技創新任務自上而下層層穿透，分解至院所、部門、科研團隊、關鍵崗位，確保戰略目標落地。

·構建一體化績效評價體系：構建戰略、財務、創新、質量、安全、合規一體化績效評價體系，全面覆蓋各類績效指標。

·搭建戰略績效駕駛艙：實時監測目標執行進度，AI 智能診斷執行偏差，及時發現并解決績效執行中的問題。

·穿透核查績效全流程：穿透核查績效數據真實性、目標完成度、責任落實情況，確保績效評價真實準確。

通過績效型穿透，航天科技戰略執行率100%，重大任務圓滿完成，實現上下同欲、責任閉環。

案例2：中國中車集團有限公司

中國中車是全球軌道交通裝備高端制造龍頭企業，處于高度市場化競爭領域，創新要求高、質量責任重、經營壓力大，屬于典型市場化競爭類高端制造國企，亟需解決戰略虛化、考核失真、責任懸空、短期行為等問題。

集團構建績效型穿透監管體系：

·戰略目標穿透至基層：將集團創新戰略、市場戰略、質量戰略、國際化戰略穿透至子公司、產線、班組、崗位，確保戰略目標層層落地。

·建立綜合績效評價體系：建立財務績效、創新績效、質量績效、合規績效、市場績效綜合評價體系，全面評價企業經營成效。

·搭建績效數字化監控平臺：實時跟蹤指標完成情況，自動預警滯后風險，及時發現績效執行中的問題。

通過績效型穿透，中國中車戰略執行力、市場競爭力、經營效益全面提升，持續保持全球行業領先地位。

四、穿透式監管的實施路徑與落地保障

（一）實施路徑：三步走戰略推進穿透式監管落地

1.第一階段（1-2 年）：基礎建設與試點突破

·完成制度體系整合：整合法務、合規、內控、風控四位一體制度，消除制度沖突與碎片化，建立統一的監管制度與標準體系。

·搭建數據底座與技術平臺：建設集團統一數據湖，打通核心業務系統數據，統一數據標準；搭建穿透式監管數字化平臺，實現核心功能模塊上線。

·選擇重點領域試點：選取風險集中、問題突出的領域（如跨境業務、混改企業、基金投資）開展穿透式監管試點，總結可復制的實踐經驗。

2.第二階段（2-3 年）：全面推廣與深度融合

·全域覆蓋穿透監管：將試點經驗推廣至全集團、全層級、全業務，實現全級次、全鏈條、全過程、全要素穿透監管全覆蓋。

·深化技術賦能：優化AI 預警模型、知識圖譜等智能工具，提升監管的智能化與精準化水平；實現監管平臺與業務系統深度融合，嵌入業務流程關鍵節點。

·完善協同機制：健全大監督協同體系，強化紀檢、監察、審計、風控等部門聯動，形成監管合力。

3.第三階段（3-5 年）：優化升級與長效運行

·構建動態優化體系：根據國資國企改革要求、市場環境變化、企業發展階段，動態優化穿透監管制度、指標體系、技術模型。

·實現價值創造轉型：從風險防控導向向價值創造導向升級，通過穿透監管優化資源配置、提升運營效率、放大國有資本功能。

·形成長效機制：將穿透式監管納入國企治理體系，形成制度完善、技術先進、協同高效、責任閉環的長效運行機制。

（二）落地保障：四大支撐體系確保穿透監管見效

1.組織保障：成立穿透式監管領導小組，由集團黨委牽頭，董事會、經理層、監督部門負責人參與，統籌推進穿透監管體系建設；明確各部門穿透監管職責，設立專職穿透監管崗位，配備復合型專業人才。

2.資源保障：加大數字化轉型投入，保障數據底座、技術平臺建設與運維資金；加強人才隊伍建設，通過內部培養、外部引進、專業培訓等方式，打造兼具國資監管、法務合規、風控審計、數字化技術的復合型人才隊伍。

3.考核保障：將穿透監管成效納入各層級、各部門績效考核體系，設置穿透監管覆蓋率、風險預警準確率、問題整改率等核心考核指標；考核結果與干部任免、薪酬分配、評優評先直接掛鉤，強化激勵約束。

4.文化保障：加強穿透式監管理念宣貫，通過培訓、案例分享、制度解讀等方式，提升全員對穿透監管的認知與認同；培育合規穿透、風險可控、價值創造的監管文化，形成全員參與、全程堅守、全域覆蓋的監管氛圍。

五、與十五五規劃及國資國企改革的深度融合

（一）對接十五五規劃戰略要求

十五五規劃強調深化國資國企改革，加快國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，提升核心競爭力，穿透式監管作為國資監管現代化的核心手段，需深度對接規劃要求：

·服務國家戰略：通過穿透式監管引導國有資本向戰略性新興產業、未來產業、關鍵核心領域集中，助力實現科技自立自強、綠色低碳發展等國家戰略。

·優化國有資本布局：依托穿透式監管精準掌握國有資本分布與運作情況，推動國有資本從非主業、低效領域退出，向主業集中、向優勢企業集中，提升資本配置效率。

·防控重大風險：圍繞十五五規劃提出的金融風險、債務風險、國家安全風險等重點領域，強化穿透式監管，守住不發生系統性風險底線。

（二）支撐國資國企改革深化

1.助力管資本轉型：穿透式監管聚焦資本投融管退全鏈條，強化對底層資產、資金流向、實際控制人的穿透，推動國資監管從管企業向管資本根本性轉變。

2.規范混合所有制改革：通過股權穿透、合規穿透、資產穿透，防范混改過程中股權失控、資產流失、利益輸送等風險，保障混改規范有序推進。

3.強化國企治理現代化：將穿透式監管融入國企治理架構，完善黨委領導、董事會決策、經理層執行、監督貫通的治理格局，提升國企治理體系與治理能力現代化水平。

4.推動數字化轉型：穿透式監管以數字化平臺為技術底座，倒逼國企加快業務系統整合、數據治理、智能技術應用，同步推進監管數字化與企業數字化轉型。

寫給未來的話

建設國企穿透式監管體系十條行動建議

1. 錨定戰略核心目標，以穿透到底、精準監管、賦能發展為導向，破解多層級管理壁壘，守住國有資產安全底線，推動國企高質量發展。

2. 筑牢底層治理邏輯，以治理+控制+協同+宏觀管理四維度為基礎，深度融合法務、合規、內控、風控四位一體要求，搭建系統規范的監管框架。

3. 構建全維度立體化管控體系，嚴格落實全級次、全鏈條、全過程、全要素穿透要求，實現國企經營管理全域監管無死角、無盲區。

4. 抓實監管基礎摸排工作，全面摸清集團各級子公司、核心業務、全形態資產、潛在風險底數，建立動態更新、全程可溯的監管基礎臺賬。

5. 強化數字化技術深度賦能，打通各層級、各業務系統數據壁壘，搭建一體化智能監管平臺，實現數據實時采集、智能分析、風險精準預警。

6. 落地六步閉環管理機制，嚴格執行風險識別-穿透核查-事實確核-責任認定-整改舉措-反饋迭代，推動監管從被動應對向主動預防轉型。

7. 實施精準靶向差異化監管，聚焦核心業務、關鍵風險點及特殊主體，精準施策、避免一刀切，提升監管針對性與有效性。

8. 層層壓實全員監管責任，明確集團總部、各級子公司、各職能部門權責，建立直接、主管、領導三級追責體系，形成上下聯動、橫向協同的監管格局。

9. 堅持實用落地與簡約高效，摒棄形式化流程，讓監管體系適配企業實際運營，易操作、能落地、可執行。

10. 推動監管體系動態迭代升級，緊跟十五五規劃與改革要求，拓展至ESG、綠色低碳等新領域，持續優化監管模式，構建長效監管機制。

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