房地產供地“暫停”？專家：系土地新規誤讀 存量盤活力度將加大

3月16日，自然資源部舉行例行新聞發布會，就自然資源部、國家林草局近日聯合出臺的《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》進行介紹和解讀。

值得一提的是，此前該通知中，“新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發”的政策表述一經傳出，便引發市場廣泛熱議。

自然資源部自然資源開發利用司司長孔維東在發布會上表示，土地供應是房地產市場平穩健康發展的一個重要環節，立足房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，文件中明確新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發，這不等于不供應房地產用地，而是要重點用好存量資源“精供優供”，因城施策把握好供地的節奏和時序，優先布局區位優越、配套完善的區域，促進企業“拿好地、建好房"，不斷完善城市功能、提升市民生活品質。

什么是新增建設用地？中指研究院相關負責人指出，土地分為農用地、建設用地和未利用地(如鹽堿地、沼澤地等)，通俗來說，農用地和未利用地轉為建設用地的，即為新增建設用地。

“市場之所以產生‘停止供地’的誤讀，主要混淆了‘新增建設用地’與‘房地產開發用地’兩個概念。房地產開發用地絕大多數來源于存量建設用地，如舊城改造、低效用地再開發，以及規劃確定的城鎮建設用地范圍內通過招拍掛出讓的土地。這些土地本身已是建設用地，不屬于新增建設用地范疇，即便可能確實存在部分通過新增建設用地(農轉非)來實現供地，其比例也是非常小的。”上海易居房地產研究院副院長嚴躍進在接受中國網財經采訪時解讀道。

此外，新聞發布會上自然資源部國土空間用途管制司司長劉彥指出，健全增存掛鉤機制，加大力度推動存量盤活，新增建設用地優先保障重大基礎設施項目建設、新業態新動能等產業和民生事業所需，助力城市更新、城中村改造和房地產去庫存，防止城市無序擴張、攤大餅，促進城市高質量發展。

本次政策進一步強化新增建設用地與存量用地盤活規模掛鉤，且新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發，在中指研究院相關負責人看來，這意味著未來房地產開發項目通過新增建設用地方式供給將受到嚴格限制，更多或將通過盤活現有存量土地的方式獲取開發資源，政策導向是推動城市內涵式發展，避免“攤大餅”。

近兩年，多地通過專項債收購存量閑置土地、“收-調-供”、換地等方式盤活存量土地。

本次發布會披露數據，2025年自然資源部配合財政部，指導各地發行地方政府專項債5400余億元主要用于收儲存量閑置土地。根據中指研究院監測，近幾年武漢“收-調-供”土地合計超30宗；截至2026年2月末，全國28個省市已公示的擬使用專項債收購閑置存量土地的總金額超7700億元，專項債實際發行超3350億元，占比約43%。

中指研究院相關負責人預計未來地方政府或加快存量閑置土地收儲節奏，同時通過合理調整土地規劃、換地等方式，以更優的方案適配市場用地需求。在此過程中，支持和鼓勵跨城、跨區換地，支持土地調規等的配套政策仍需進一步完善，打通堵點。

嚴躍進也表示，在“縮量提質”基調下，各地自然資源部門將更注重推出區位優越、配套成熟、限制條件少的優質地塊，以穩定市場預期。

嚴躍進舉例，上海、杭州、廣州等熱點城市，近期仍保持一定頻率的宅地供應，且地塊容積率、建筑密度等約束有所放寬，反映出“少而精”的供地策略。

在嚴躍進看來，存量土地盤活將成為中長期主基調。通過城市更新、閑置土地收購和處置(專項債收購等)、低效用地再開發等途徑，可釋放大量可用空間，補充傳統層面的土地供應渠道，并促進房地產市場供求平衡、增量存量互通。

值得一提的是，中指研究院相關負責人談到，從中長期看，我國城市更新空間大，未來其承擔的作用將更加重要和綜合，也將更加緊密地與城市的經濟轉型、現代化治理水平提升等深度融合。預計本次新政落地后，各地有望加大城市更新力度，更加注重高價值土地的更新改造。

從數據上看，據中指研究院，2025年，全國二手房成交面積占比提升至45%。重點30城二手房成交占比達65%，成為絕對主力；根據中指測算(結合第七次全國人口普查數據)，2020年末我國城鎮住宅存量約為364億平米，其中2000年以前規模約100億平方米。

此外，2024年底住房城鄉建設部曾指出，“據有關調查，僅在全國35個大中城市，需要改造的城中村就有170萬套，那么從全國其他城市來看，這個量還會很大”“全國城市需要改造的危舊房，我們也做了一個調查，有50萬套”。

中指研究院相關負責人還指出，本次政策落地對地方政府、房地產開發企業均提出了更高要求，未來房地產開發將更依賴存量盤活、城市更新等路徑，企業應積極參與前期更新、存量盤活等進程中，更大力度獲取區位優越、配套完善區域的優質資源機會。