生育友好社會來了！從育兒補貼到普惠托育，養娃壓力能否減輕？

綱要起草過程中，相關部門開展了廣泛調研和意見征集。國家發展改革委副主任鄭備介紹，過去一年間，起草組赴不同類型地區調研40余次，召開50多場專題座談會，并通過網絡渠道征集意見，累計形成近7萬條建言。

2026年1月至2月，國務院再次召開多場座談會，進一步征求專家、企業家、黨外人士及地方政府意見，在修改完善后提請全國兩會審議。最終，經全國人大批準，“十五五”規劃綱要正式成為國家發展規劃。

（圖源：圖蟲創意）

五年規劃如何形成

“十五五”規劃綱要并非直接形成，而是經歷了從戰略構想到國家規劃的完整決策程序。

在此基礎上，國務院組織編制《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要（草案）》（以下簡稱《草案》），承擔將戰略構想細化為可執行政策和工程安排的任務，相當于將藍圖轉化為施工圖。

從結構上看，“十五五”規劃綱要共設18篇、62章、171節，整體分為三個板塊：

第一板塊為總論，包括發展環境、指導方針和主要目標，提出“十五五”時期經濟社會發展的20項主要指標。

第二板塊為重大戰略任務，對應第二篇至第十七篇，從產業發展、科技創新、數智化發展、國內市場、深化改革、對外開放、鄉村振興、人口發展、綠色發展等16個領域部署重點任務。

第三板塊則是實施保障，強調健全規劃實施機制，確保黨中央決策部署落實。

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在目標設置上，“十五五”規劃綱要提出五個方面共20項主要指標。鄭備表示，這些指標兼顧遠期戰略與近期發展，與2035年基本實現社會主義現代化目標保持銜接。

其中，備受關注的GDP增長目標延續了“十四五”期間的定性表述方式，即“保持在合理區間，各年度視情提出”。同時新增表述“為到2035年人均國內生產總值比2020年翻一番、達到中等發達國家水平打好基礎”。

在民生指標方面，規劃設置7項民生指標，占比超過三分之一。包括勞動年齡人口平均受教育年限、人均預期壽命、每千人口醫護人員數量等，并新增養老機構護理型床位占比和3歲以下嬰幼兒入托率等指標。

對比《草案》，多為細化和補充

從3月5日提交全國人大審議的《草案》，到3月13日正式公布的規劃綱要，整體框架并未發生重大變化，但在部分政策表述、制度安排和工程項目方面進行了補充和細化。

在新興領域立法方面有部分表述的調整。《草案》中提到“將低空經濟納入新興領域立法”，而在正式版的表述更新為“推進生物醫藥、智能駕駛、低空經濟等新興領域立法”。

民生領域內，育幼服務體系中新增“加快托育服務立法”的表述。

托育和教育政策方面還有更多調整。《草案》中關于“加快重點領域服務標準建設”的表述，被修改為“加快養老、托育等重點領域服務標準建設”；在基礎教育部分新增“有序推進小班化教學”。

加強托育服務體系建設也是今年全國兩會上重點討論的話題之一。據介紹，今年還將深入開展托育服務補助示范試點，發展普惠托育和托幼一體化服務，全國將新增普惠托位15萬個。

此外，今年政府工作報告還從生育假、生育保險、住房保障等多方面對呵護“一小”作出部署。可見，這將是未來五年的政策重點。

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鼓勵科技創新同樣是“十五五”規劃綱要的重點，也涉及了部分調整。在人工智能領域，具身智能部分新增“深入研究物理人工智能”；此外，規劃綱要新增“營造鼓勵探索、寬容失敗的良好環境”的表述，強調基礎研究創新生態建設。

規劃綱要對部分重大工程進行了補充完善。例如在現代化機場體系中，新增列舉成都天府機場改擴建工程；在水利工程方面，新增安徽引江濟淮二期工程；在灌區改造方面，新增寧夏青銅峽灌區。

更多調整主要涉及表述方面。例如《草案》中“實施城鄉居民增收計劃”的說法，在規劃綱要中新增“制定”二字，調整為“制定實施城鄉居民增收計劃”的表述。

整體來看，全國兩會審議階段的修改以補充具體措施和優化政策表達為主，并未改變規劃總體方向。

對比“十四五”，結構和重點出現新變化

與上一輪五年規劃相比，“十五五”規劃綱要在篇章結構和發展重點上出現多方面調整，這或許更能體現未來五年經濟發展的重點。

總體來看，規劃綱要在總體目標延續的同時，對發展方式和政策重點進行了結構性調整。一方面，規劃綱要更加突出科技創新與數智化轉型，包括人工智能、算力基礎設施以及未來產業布局。

這一點，在篇章安排上就已經能看到明顯變化。規劃綱要將數智化發展與數字中國建設整合，并單獨成篇，且章節順序明顯提前，顯然更加重視人工智能等新技術趨勢。

在12個重大戰略任務中，內容并無明顯變化，但位次有所調整。建設現代化產業體系被列到首位，科技創新次之，與“十四五”規劃中的兩者順序做了對調。

在全球貿易環境不確定性背景下，高水平對外開放章節整體前移。對外開放的位次從第12位大幅提升至第7位，顯示對開放戰略的進一步重視；新型城鎮化不再單獨成篇，而是納入區域經濟布局之中，這與中央提出城鎮化進入存量提質階段的判斷相對應。

另一方面，規劃綱要明顯強化內需與民生導向，通過就業、收入分配和社會保障體系改善居民預期。同時，在能源、人口和產業結構等方面，規劃綱要也體現出對長期結構性挑戰的回應。

中金研報指出，“十四五”時期的人口發展聚焦教育、健康、老齡化等領域，生育話題包含在老齡化章節下。“十五五”規劃綱要在延續對教育、健康、人口老齡化重視的基礎上，將生育話題——“建設生育友好型社會”獨立成章，作為人口發展篇的第一章，具體舉措包括完善生育支持政策（育兒補貼、生育保險、生育休假等），健全育幼服務體系（加快普惠托育服務體系建設、加強公辦托位供給）等，體現出“十五五”對少子化問題的重視，有助于促進人口長期均衡發展。

據廣發證券資深宏觀分析師王丹分析，規劃綱要中人口議題更加制度化。“人口高質量發展”與“人的全面發展”內容整合，并新增建設生育友好型社會等內容。生育支持政策主要思路減輕生育養育成本，具體舉措包括發揮育兒補貼和嬰幼兒照護、子女教育個人所得稅專項附加扣除政策作用，探索建立補貼標準動態調整機制，擴大生育保險制度覆蓋面，落實生育休假制度等。

在目標指標方面出現調整。托育方面由此前的“托位數”指標調整為“3歲以下嬰幼兒入托率”目標。

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在內需戰略方面，規劃綱要將消費與投資單獨成章，強調通過就業、收入增長和社會保障改善預期，并提出服務消費、首發經濟、汽車后市場等新的消費領域。

王丹分析，就業方面，“十五五”規劃綱要提出“把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標”。與“十四五”相比，規劃綱要在收入分配上更加強調分配制度體系的完善，初次分配上強調“健全各類要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬”，并且向“基層一線和艱苦地區”傾斜，“增加知識價值為導向的分配政策”體現了優化分配機制以支持創新的政策導向。

在備受關注的收入調節方面，有兩大稅收政策變化值得關注。

一是“加大個人所得稅抵扣力度”，二是“探索完善資本利得稅收調節機制，加強對高收入者稅收監管”。社會保障將優化發揮對改善居民預期的積極作用，如逐步提高城鄉居民基礎養老金，退休人員基本養老金調整向待遇較低群體傾斜，并提高靈活就業人員、農民工、新就業形態人員參保率。