萬州凱萊停車場權(quán)屬迷局：《政府紀(jì)要》與法院判決相悖

來源：社會與法治網(wǎng)|作者：朱晨輝 發(fā)布時間：2026-03-14

近日，重慶萬州區(qū)凱萊酒店停車場權(quán)屬糾紛持續(xù)發(fā)酵，當(dāng)?shù)卣猩桃Y企業(yè)重慶恒鑫房地產(chǎn)開發(fā)公司（下稱“恒鑫公司”）與停車場實際權(quán)利人黃娟，深陷一場關(guān)乎巨額投資回報與合法權(quán)益的法律博弈。這場糾紛牽扯出政府公文效力、法院判決一致性、國有資產(chǎn)監(jiān)管等多重議題，也折民營企業(yè)在經(jīng)營過程中面臨的權(quán)益保障困境。

《政府紀(jì)要》確定權(quán)屬，寫明“誰投資誰受益”原則

20年前恒鑫公司投資千萬元改建停車場，由政府會議《紀(jì)要》明確規(guī)定和安排，享有獨立排他的使用受益權(quán)，卻被法院一紙判決導(dǎo)致完全喪失權(quán)利，變成子虛烏有。這不是劇情而是現(xiàn)實——權(quán)利人要向無權(quán)利人交還場地。按照政府會議《紀(jì)要》精神，改造后的停車場先由凱萊酒店使用20年，后交給投資人重慶恒鑫房地產(chǎn)公司使用。政府會議《紀(jì)要》事前明確了停車場改造工程的主導(dǎo)者、投資者和竣工后的使用原則以及時間節(jié)點：即從2024年6月1日開始，由恒鑫公司將停車場交由黃娟經(jīng)營使用并受益。然而，黃娟從恒鑫公司接手停車場僅僅使用才一年半時間，法院卻要求黃娟將停車場交回早已喪失任何權(quán)利的凱萊酒店。彼時，本來應(yīng)屬于黃娟的經(jīng)營使用權(quán)利面臨歸零風(fēng)險。

糾紛的根源要追溯到2006年6月22日萬州區(qū)政府出臺的一份核心文件。當(dāng)年，萬州區(qū)人民政府印發(fā)《萬州府紀(jì)〔2006〕35號議事紀(jì)要》（下稱“35號紀(jì)要”），明確由恒鑫公司等企業(yè)出資改建凱萊酒店停車場，改造完畢后，“地下部分無償交由凱萊大酒店使用到與區(qū)委辦公室簽訂的租賃期滿時止；地上部分，緊鄰凱萊酒店50%的面積交由凱萊大酒店使用到與區(qū)委辦公室簽訂的租賃期滿時止。屆時，按‘誰投資誰受益’原則，交由福斯德商業(yè)廣場項目業(yè)主單位（即恒鑫公司）使用。”這份由時任常務(wù)副區(qū)長主持、多方參與達(dá)成的《35號紀(jì)要》，成為恒鑫公司主張權(quán)利的核心依據(jù)，也為后續(xù)的糾紛埋下了伏筆。

2004年，恒鑫公司作為萬州區(qū)招商引資企業(yè)響應(yīng)政府號召，投入巨資開發(fā)福斯德商業(yè)廣場。2006年按照萬州區(qū)人民政府要求，恒鑫公司出資1000萬余元進(jìn)行了凱萊停車場改建。該停車場作為福斯德商業(yè)廣場的配套設(shè)施，與廣場共生共存。2005年1月，黃娟與凱萊酒店先后簽訂了停車場租賃合同（建成后凱萊酒店所有停放車輛免費停放），租期至2024年5月31日。

2017年9月，恒鑫公司與黃娟依據(jù)《35號紀(jì)要》的權(quán)威與信譽簽訂《凱萊大酒店停車場經(jīng)營使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，黃娟以近2000萬元的對價受讓該停車場使用權(quán)，后續(xù)通過債務(wù)抵扣方式足額支付了轉(zhuǎn)讓費用，成為停車場的實際權(quán)利人。

矛盾的爆發(fā)始于凱萊酒店的違約行為。2020年，因凱萊酒店累計拖欠萬州區(qū)委辦公室（其后來的權(quán)利承繼人為三峽平湖公司）租金本息超過800萬元被平湖公司起訴。（注：2018年8月1日區(qū)委辦將房屋管理權(quán)承繼給國有資產(chǎn)平臺重慶市萬州三峽平湖有限公司，其移交財產(chǎn)權(quán)利清單中，并不包括停車場。因此，作為承租人的凱萊酒店就更不可能有對停車場的任何權(quán)利。

法院審理時將兩個不同地塊混淆，作出錯誤認(rèn)定

但平湖公司向萬州區(qū)法院對凱萊酒店提起訴訟，法院就此作出（2021）渝0101民初1312號民事判決，確認(rèn)2020年12月21日解除凱萊酒店相關(guān)租賃協(xié)議，凱萊公司須將承租時的房屋及場地交還平湖公司。此舉意味著自該日起，平湖公司及凱萊酒店已失去對凱萊停車場的管理權(quán)與收益權(quán)，凱萊酒店與黃娟的租賃合同也因喪失轉(zhuǎn)租權(quán)而自然終止。

令人意外的是，本已喪失權(quán)利基礎(chǔ)的凱萊公司，于2023年2月起訴黃娟，以黃娟拖欠租金為由，要求其交還停車場，程序上存在問題。

更讓人不解的是，萬州區(qū)人民法院與重慶市第二中級人民法院兩級法院審理后，均判決凱萊公司勝訴，支持其交還停車場的訴求。這一判決與此前兩級法院的生效文書形成鮮明矛盾——萬州區(qū)法院（2023）渝0101民初4541號、重慶市第二中級人民法院（2023）渝02民終2989號民事判決均明確認(rèn)定2024年5月31日凱萊酒店租賃期滿后，停車場經(jīng)營使用權(quán)歸恒鑫公司享有。

“一審法院將兩個不同地塊混為一談，無視《35號紀(jì)要》和生效判決，作出了錯誤認(rèn)定。”黃娟的代理人在上訴狀中指出，案涉停車場坐落于萬州區(qū)太白路99號，土地性質(zhì)為“出讓”，名稱為凱萊酒店地下停車場，沒辦理房權(quán)證，而平湖公司向法庭提交的房權(quán)證對應(yīng)的是太白路81-89號，土地性質(zhì)為“劃撥”，房屋名稱為“萬州區(qū)辦公室太白路臨街危房改建綜合樓負(fù)1層車庫”，屬凱萊酒店主樓地下車庫，二者并非同一標(biāo)的，屬于事實錯誤。

（2021）渝0101民初1312號判決也未涉及該停車場，平湖公司根本不是停車場的合法權(quán)利人，無權(quán)主張租金或要求交還場地，屬虛假訴訟。

從法律層面分析，這場糾紛的核心在于對《35號紀(jì)要》效力的認(rèn)定及各方權(quán)利的界定。根據(jù)最高人民法院第二巡回法庭2021年第17次法官會議紀(jì)要精神，《35號紀(jì)要》作為多方協(xié)商一致形成的文件，具有民事合同性質(zhì)，對參與各方均具有法律約束力。《中華人民共和國民法典》第一百四十二條規(guī)定：“有相對人的意思表示的解釋，應(yīng)當(dāng)按照所使用的詞句，結(jié)合相關(guān)條款、行為的性質(zhì)和目的、習(xí)慣以及誠信原則，確定意思表示的含義。”結(jié)合《35號紀(jì)要》內(nèi)容，“誰投資誰受益”的原則明確，恒鑫公司作為投資人，在凱萊酒店租賃期滿后享有停車場使用權(quán)，且《35號紀(jì)要》未約定終止時間，應(yīng)視為使用權(quán)持續(xù)至福斯德商業(yè)廣場消滅時止。

《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第二十四條明確了案外人享有的足以排除強(qiáng)制執(zhí)行的民事權(quán)益，包括基于行政確權(quán)及合法投資形成的用益權(quán)益。作為合法受讓方的黃娟，在法院采取執(zhí)行措施前已支付合理對價，實際占有使用停車場近十年，其權(quán)益未得到法律保護(hù)。《中華人民共和國民法典》第五百零九條也規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)，遵循誠信原則，萬州府紀(jì)〔2006〕35號議事紀(jì)要作為政府作出的行政允諾，政府及相關(guān)部門理應(yīng)遵守，保障投資人的合法權(quán)益。

黃娟已支付合理對價，合法權(quán)益應(yīng)依法受到保護(hù)

針對該案涉及的核心法律與實務(wù)爭議，人民大學(xué)法學(xué)院張教授、北京大學(xué)法學(xué)院王教授、西南政法大學(xué)黃教授和北京師范大學(xué)法學(xué)院張教授等法學(xué)領(lǐng)域權(quán)威專家在2026年1月下旬在京舉行了論證會，給記者提供了要求不透露姓名的專家意見書。這份四千多字的專家意見書進(jìn)一步明晰了案件的法律邊界與權(quán)益歸屬。

上述四位法學(xué)專家表示：《35號紀(jì)要》作為萬州區(qū)政府主導(dǎo)、多方參與協(xié)商形成的文件，明確約定了投資主體、投資回報方式及權(quán)利歸屬，其性質(zhì)兼具行政允諾與民事合同的雙重屬性，并非單純的內(nèi)部議事文件。結(jié)合最高人民法院相關(guān)裁判精神及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等相關(guān)指引，此類包含明確權(quán)利義務(wù)約定的《政府紀(jì)要》，對參與各方均具有法律約束力，政府部門應(yīng)當(dāng)遵循誠信原則，切實履行《政府紀(jì)要》中承諾的“誰投資誰受益”的原則，這也是優(yōu)化法治化營商環(huán)境、保護(hù)民營企業(yè)投資信心的核心要求。

有法律人士指出，從民事權(quán)利保護(hù)角度來看，恒鑫公司作為合法投資人，依照《35號紀(jì)要》享有停車場的經(jīng)營使用權(quán)，其將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓給黃娟的行為，符合《中華人民共和國民法典》關(guān)于用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，且黃娟已支付合理對價并實際占有使用多年，其合法權(quán)益應(yīng)依法受到保護(hù)。而凱萊公司在2020年12月21日已喪失租賃權(quán)及轉(zhuǎn)租權(quán)，其此后向黃娟收取租金、起訴要求交還場地的行為，缺乏任何權(quán)利基礎(chǔ)，兩級法院支持其訴求的判決，與此前確認(rèn)恒鑫公司享有使用權(quán)的生效判決存在明顯沖突，違背了“同案同判”的司法原則，也不符合最高人民法院強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)執(zhí)法司法保護(hù)”的要求。

更值得關(guān)注的是，凱萊公司自2020年12月21日喪失租賃權(quán)后，已無權(quán)向黃娟收取租金，但其仍收取了2020年12月21日至2022年10月31日期間的租金547671.23元，且無權(quán)收取停車場地面另外50%面積的租金，實際上卻違規(guī)收取了2008年至2020年期間的相關(guān)費用618082.19元。黃娟據(jù)此提出反訴，要求凱萊公司退還上述款項，被一審法院駁回。

恒鑫公司董事長王一霏在接受采訪時表示，公司2004年招商引資入駐萬州，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，卻因政府相關(guān)部門未落實《35號紀(jì)要》，面臨巨額投資無法收回的困境。更令王一霏憤慨的是，他作為70歲老人，前往萬州區(qū)政府詢問《紀(jì)要》落實情況時，竟遭到工作人員粗暴對待，身體受到傷害。

據(jù)王一霏透露：“凱萊公司實際控制人羅某某，放四分高利給凱萊酒店法人代表劉薇，幾個月后通過野蠻手段逼走劉薇，侵占資產(chǎn)、逃脫債務(wù)，還與平湖公司個別人員形成利益輸送，試圖通過訴訟強(qiáng)取豪奪停車場使用權(quán)。”

黃娟于2025年6月11日提起上訴，請求撤銷一審判決，駁回凱萊公司全部訴訟請求，并判令其退還多收取的租金，重慶第二中級人民法院在2026年2月5日下達(dá)民事判決[（2026）渝02民終1749號]維持一審的錯誤判決。

這場糾紛不僅關(guān)乎恒鑫公司與黃娟的財產(chǎn)權(quán)益，更考驗著地方政府的契約精神與司法公正。政府公文的公信力、法院判決的一致性是民營企業(yè)安心經(jīng)營的重要保障。若無視“誰投資誰受益”的基本原則，無視生效法律文書與政府承諾，不僅損害了民營企業(yè)的合法權(quán)益，更會破壞地方營商環(huán)境，影響政府公信力。

案件下一步如何發(fā)展，我們將持續(xù)關(guān)注，期待相關(guān)單位能依法查明事實，糾正錯誤判決，維護(hù)民營企業(yè)與公民的合法權(quán)益，讓“誰投資誰受益”的原則落在實處，讓政府承諾經(jīng)得起法律與時間的檢驗。