歐盟官員：27國26國支持，一國反對致一事無成

歐盟外交政策接連受挫，從對烏克蘭援助資金籌措艱難到對伊朗戰爭反應不一，這些困境正引發要求徹底改革該集團外交運作方式的呼聲。

九位歐盟外交官、官員、立法者和專家表示，歐盟無法做出統一決策——例如解凍對基輔的900億歐元（約 7157.7億元人民幣）貸款、對約旦河西岸暴力定居者實施制裁以及執行針對俄羅斯的措施——暴露出了一種系統性的癱瘓。

這不僅僅是內部流程的問題：隨著中東沖突升級、俄羅斯在烏克蘭的戰爭持續以及跨大西洋關系緊張，外交官們表示，在地緣政治決策速度超過其體系處理能力之際，歐盟面臨被邊緣化的風險。

對僵局的不滿正在公開化，以德國和瑞典為首的越來越多的國家正推動嚴格限制——或完全廢除——允許單個成員國首都阻止行動的“一票否決權”。

根據德國豐克媒體集團的消息，德國外交部長約翰·瓦德普爾上周六表示：“我們應該在本屆立法任期結束前廢除歐盟外交和安全政策中的一致同意原則，以便在國際上更有行動力，真正成熟起來。我們最近幾周在援助烏克蘭和對俄羅斯制裁方面獲得的所有經驗都表明了這一點。”

上月，瑞典首相烏爾夫·克里斯特松表示，關于使用合格多數表決制來制定外交政策決策的討論將在領導人中“再次提出”。這一推動正值匈牙利——距離其4月12日大選不到一周——屢次拖延包括對基輔900億歐元（約 7157.7億元人民幣）貸款在內的重大決策之際，這加劇了其他成員國首都的擔憂，即歐盟外交政策成果可能被國內政治挾持。外交官們警告，即使總理維克托·歐爾班失去權力，根本問題依然存在，因為一致同意原則允許任何政府扮演同樣的阻撓角色。

“我們在決策方式上存在嚴重問題，”歐洲議會外交事務委員會成員、西班牙社會黨議員納喬·桑切斯·阿莫爾表示。“每個月都有新問題凸顯這種趨勢。我們必須做出反應。”

另一個集團——包括法國、比利時和一些擔心被碾壓的小成員國——則堅持捍衛否決權，認為這關乎其國家利益核心。

比利時首相巴特·德韋弗上月在布魯塞爾對記者表示：“我認為，現在發起關于歐洲一致同意規則的辯論，將是使其陷入真正麻煩的最快途徑。”

歐洲各國首都近乎普遍認同一點：現行體系運轉不靈。

“看看對約旦河西岸定居者的制裁——完全是一場災難，”一位了解該議題的歐盟高級官員表示。他指的是對極端以色列定居者實施制裁的、獲得廣泛支持但被匈牙利阻止的計劃。“我們27國中有26國支持，連德國也贊成，但因為一國我們就什么都做不了。”

近期的機構緊張關系加劇了這種失控感。歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩與歐盟最高外交官卡婭·卡拉斯在誰應主導外交政策上發生沖突，而法國外交部長讓-諾埃爾·巴羅特上月在一次歐盟大使聚會期間警告歐盟委員會主席要尊重其角色界限。

但外交官和官員們表示，此類地盤之爭是癥狀，而非原因。

“所有人都明白，歐盟對外行動署沒有發揮應有的作用，”一位來自希望保留否決權國家的外交官表示。“現在正在進行辯論，因為大家都同意這個體系并非最優……但外交政策仍是國家職權范圍，我們不應轉向合格多數表決。”

幕后討論已在展開。該外交官稱，主要成員國之間正在進行“非正式、高層級”的交流，探討可能的解決方案，包括在外交政策上更重視大使級的常駐代表委員會會議，以及改革歐盟對外行動署以改善決策。

但該外交官承認：“我們還沒有答案。”

第三位歐盟高級外交官提到了2022年一個頗具意味的插曲，當時匈牙利外交部長彼得·西雅爾多參加了歐盟能源理事會會議，該會議決策可采用合格多數表決制。

“他還是那個西雅爾多……四處抨擊，”該外交官說。但與外交政策領域不同，布達佩斯可以被多數票否決。“他震驚了。他以為自己還在外交事務理事會，”該外交官補充道。“到了九月（能源理事會復會時），他突然變成了魅力十足的友好部長。”

由于法國總統埃馬紐埃爾·馬克龍和德國總理弗里德里希·默茨在此問題上仍存分歧，智庫和政黨正著手塑造這場辯論。

中右翼的歐洲人民黨已提出重塑歐盟外交政策架構的提案，在其2024年宣言中呼吁用“作為歐盟委員會副主席的歐盟外交部長”取代歐盟外交政策高級代表，并建立一個也將包括英國、挪威和冰島等伙伴在內的安全理事會。

卡內基國際和平基金會高級研究員斯特凡·萊內主張進行類似的結構改革，包括將歐盟對外行動署重新并入歐盟委員會，并建立一個歐洲安全理事會，以更快速地應對新興威脅，包括來自伊朗的無人機和導彈。

“我們的外交政策結構功能失調，這一點被許多人理解，”萊內告訴媒體。“外交政策和安全挑戰與過去完全不同。在這方面沒有任何創新，至少可以說是奇怪的。”

他補充道，將對外行動署并入委員會的想法得到了一些支持，“主要是在歐盟委員會主席的辦公室內”。

對桑切斯·阿莫爾而言，問題更多在于政治意愿，而非結構。

“我們應該利用決策中存在如此多問題這一事實，認真思考：讓我們召集理事會、議會、委員會和高級代表來討論這個問題，”他表示，同時警告不要修改條約。

“根本問題沒有改變，外交政策的根本問題是一致同意原則，”第三位歐盟高級外交官說。“你可以創建一千個機構。只要有一致同意原則，它就永遠無法正常運作。”