觀點(diǎn)丨秦虹：城市更新：從戰(zhàn)略升維到落地破局——解讀2026年兩會(huì)精神，推動(dòng)城市更新高質(zhì)量發(fā)展

秦虹

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員

城市更新研究中心主任

當(dāng)前，中國城市建設(shè)領(lǐng)域正經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型。在存量市場(chǎng)中，一個(gè)前所未有的熱點(diǎn)正在崛起——城市更新。這并非新提法，但2025年卻成為其戰(zhàn)略升級(jí)的關(guān)鍵之年。中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳及多部委密集出臺(tái)系列配套政策，城市更新已從分散的地方探索，躍升為國家層面的系統(tǒng)性戰(zhàn)略。今年兩會(huì)《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步將其置于"推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展"的核心框架下，標(biāo)志著城市發(fā)展模式正從過去的"增量擴(kuò)張"轉(zhuǎn)向"存量盤活"。

2026年兩會(huì)為城市更新錨定新方位

理解當(dāng)前城市更新的重要性，必須將其置于2025～2026年中央政策脈絡(luò)的宏大背景中。這并非簡(jiǎn)單的政策延續(xù)，而是一次系統(tǒng)性的戰(zhàn)略升維。

2025年1月3日，元旦后首個(gè)工作日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議即專題研究城市更新，明確指出其是"擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手"。緊隨其后的3月兩會(huì)《政府工作報(bào)告》，將"全方位擴(kuò)大內(nèi)需"列為當(dāng)年十大工作任務(wù)之首，城市更新的戰(zhàn)略地位由此奠定。

2026年兩會(huì)《政府工作報(bào)告》第四部分"2026年政府工作任務(wù)"的第（七）項(xiàng)"推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展"中，明確提出了城市更新的任務(wù)：高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，穩(wěn)步實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、城中村等改造。這一變化極具深意：過去二十年，房地產(chǎn)政策始終與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略緊密捆綁；而從2024年起，房地產(chǎn)被移至"防風(fēng)險(xiǎn)"板塊，城鎮(zhèn)化板塊則讓位于城市更新。

這表明，城市更新已成為推動(dòng)城市從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式、高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵路徑；其涉及大規(guī)模的投資建設(shè)，能夠有效帶動(dòng)建材、建筑、家裝、物業(yè)管理等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，釋放投資潛力，同時(shí)通過改善居住條件激發(fā)居民在裝修、家電、社區(qū)服務(wù)等方面的消費(fèi)需求；穩(wěn)步改造老舊小區(qū)和城中村，直接解決了人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的住房安全問題、配套設(shè)施不全問題和環(huán)境臟亂差問題，是"堅(jiān)持民生為大"理念的具體實(shí)踐，有助于提升億萬城鎮(zhèn)居民的生活品質(zhì)和幸福感；通過加強(qiáng)"城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程"建設(shè)以及提升消防、防災(zāi)能力，城市更新能夠系統(tǒng)性地補(bǔ)齊城市安全短板，保障城市安全運(yùn)行；通過建設(shè)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、推動(dòng)治理智慧化精細(xì)化，城市更新有助于優(yōu)化城市功能、激發(fā)城市活力，最終目標(biāo)是建設(shè)宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化人民城市。

以"政策－金融－運(yùn)營(yíng)"三位一體推動(dòng)高質(zhì)量更新

戰(zhàn)略方向已定，但如何落地仍是巨大挑戰(zhàn)。過去幾年，各地涌現(xiàn)出許多成功的城市更新項(xiàng)目，但失敗的也很多，不成功項(xiàng)目的根本原因在于用"增量開發(fā)的思維"做"存量更新的文章"，用"甲方供給的邏輯"應(yīng)對(duì)"乙方需求的市場(chǎng)"。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量更新，必須構(gòu)建"政策筑基－金融賦能－運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新"的三維創(chuàng)新支持體系。政策作為"頂層設(shè)計(jì)"，解決更新的合法性與規(guī)則框架問題；金融作為"資源引擎"，解決資金來源、退出與可持續(xù)問題；運(yùn)營(yíng)作為"價(jià)值引擎"，解決各類價(jià)值的持續(xù)創(chuàng)造和需求的可實(shí)現(xiàn)問題。

現(xiàn)有政策體系多圍繞新增建設(shè)設(shè)立，城市更新政策尚處于初建階段，難以有效支撐存量更新的復(fù)雜需求。2025年10月9日，由自然資源部正式發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市存量空間盤活優(yōu)化規(guī)劃指南》（TD/T 1111-2025），創(chuàng)新了"規(guī)劃單元"與"實(shí)施單元""分層編制""分層管控""動(dòng)態(tài)編制""動(dòng)態(tài)維護(hù)"等理念，將靈活精準(zhǔn)響應(yīng)更新需求并有效銜接項(xiàng)目落地執(zhí)行，標(biāo)志著我國城市更新領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)取得重要突破，為統(tǒng)籌優(yōu)化各類增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)城市更新行動(dòng)實(shí)施提供了重要支撐。目前上海、北京、蘇州、廈門等多個(gè)城市出臺(tái)《城市更新條例》，城市更新規(guī)劃即將納入國土空間規(guī)劃法定體系之中，為依法決策提供支撐。

房地產(chǎn)開發(fā)模式依賴"快周轉(zhuǎn)、債權(quán)融資"，而城市更新依賴"長(zhǎng)期持有、穩(wěn)定現(xiàn)金流"，需要"股債結(jié)合"的金融支持。當(dāng)前，城市更新資金問題面臨三大難題：政府資金申請(qǐng)錯(cuò)配與使用低效、社會(huì)資本投入意愿不足、業(yè)主自主更新動(dòng)力缺失。

破解之道在于打通"投、融、管、退"全鏈條，使政府資金"精準(zhǔn)匹配"、社會(huì)資本"有進(jìn)有退"。顯然城市更新僅靠政府投入是難有持續(xù)的，而對(duì)于有效引入社會(huì)資本投入這個(gè)問題，需要做到以下幾點(diǎn)：第一，通過政策確定性與投資安全性使其"敢投"。在規(guī)劃土地政策支持下，如BOT、TOT、EPC+O、ROT、BOOT、EPC+O等成熟PPP方式仍可采用。第二，通過清晰的經(jīng)營(yíng)收益預(yù)期使其"愿投"。推行"投建運(yùn)管"一體化，將社會(huì)資本回報(bào)與其長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效深度綁定；實(shí)施"肥瘦搭配"以豐補(bǔ)歉；減稅降費(fèi)，降低成本；創(chuàng)新適配性金融支持工具等都是重要方面。第三，吸引社會(huì)資本進(jìn)入重要前提是"能退出"。支持通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、并購基金等方式靈活退出；發(fā)展REITs市場(chǎng)，打通公募與私募REITs的資本接力通道，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目未來收益提前變現(xiàn)；構(gòu)建多層次轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)：特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，明確資產(chǎn)移交標(biāo)準(zhǔn)與程序等。現(xiàn)實(shí)中城市更新專屬REITs已成功發(fā)行，例如，2025年11月19日，全國首單城市更新類REITs"中信證券－北京亦莊城市更新資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃（城市更新）"發(fā)行。2023年不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)啟動(dòng)，也為前期培育階段提供了權(quán)益性資本。

非居民業(yè)主通過片區(qū)統(tǒng)籌，將零散產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)包股權(quán)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更新運(yùn)營(yíng)，共享增值收益。居民業(yè)主參與城市更新，今后將從"被動(dòng)拆遷獲益"轉(zhuǎn)向"自主更新出資"。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確支持"老舊住宅自主更新，原址原建原戶數(shù)"。浙江杭州"浙工新村"案例中，548戶居民每戶出資數(shù)十萬至百萬元不等，將危舊房改造為現(xiàn)代化新居，開創(chuàng)了居民出資、自主更新的新范式。隨著政府財(cái)力變化和觀念轉(zhuǎn)變，這一模式將從C、D級(jí)危房逐步向更廣泛的老舊小區(qū)擴(kuò)展。

城市更新的核心不是物理空間的翻新，而是產(chǎn)業(yè)、文化、生活的重新激活。成功的項(xiàng)目必須建立以"引人、聚人、留人"為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營(yíng)能力。這需要構(gòu)建五大核心能力：科技力，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、智慧管理提升空間運(yùn)營(yíng)效率。產(chǎn)業(yè)力，以終為始，先鎖定目標(biāo)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)需求，再進(jìn)行定制化改造，避免"先改后招"的供給錯(cuò)配。文化力，挖掘在地文化，塑造獨(dú)特魅力，避免"千城一面、千街一面"。設(shè)計(jì)力，以高水準(zhǔn)設(shè)計(jì)提升空間品質(zhì)、審美價(jià)值和空間功能。運(yùn)營(yíng)力，構(gòu)建持續(xù)的內(nèi)容生產(chǎn)、社群營(yíng)造和資產(chǎn)管理能力。

多元共治下的高質(zhì)量發(fā)展新路

城市更新的深層挑戰(zhàn)，在于推動(dòng)所有參與方實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變：政府從"主導(dǎo)者"轉(zhuǎn)變?yōu)?統(tǒng)籌者"，搭建平臺(tái)、制定規(guī)則、協(xié)調(diào)利益。企業(yè)從"賺快錢"的開發(fā)商轉(zhuǎn)變?yōu)?長(zhǎng)錢慢賺"的運(yùn)營(yíng)合作者。業(yè)主從"被動(dòng)受益者"轉(zhuǎn)變?yōu)?主動(dòng)參與者"，不僅是出資，更是方法的參與、運(yùn)營(yíng)的參與。專業(yè)機(jī)構(gòu)則從"標(biāo)準(zhǔn)化圖紙?zhí)峁┱?轉(zhuǎn)變?yōu)?項(xiàng)目全生命周期賦能者"。

城市更新的可持續(xù)關(guān)鍵在于提升城市整體資產(chǎn)的價(jià)值。通過系統(tǒng)化的片區(qū)"資產(chǎn)體檢"，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資產(chǎn)現(xiàn)狀、租約結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流能力及潛在改造價(jià)值。將重資產(chǎn)歸集至具備統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)職能的"持有平臺(tái)"（基金或公司），形成基礎(chǔ)資產(chǎn)池。設(shè)立專業(yè)化的輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體，整合運(yùn)營(yíng)與品牌資源，組建市場(chǎng)化團(tuán)隊(duì)，專注商業(yè)策劃、業(yè)態(tài)升級(jí)、租約優(yōu)化與品牌引進(jìn)。通過專業(yè)運(yùn)營(yíng)提升資產(chǎn)收益水平，為后續(xù)資本運(yùn)作奠定基礎(chǔ)。待資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)趨于穩(wěn)定后，可通過不動(dòng)產(chǎn)私募基金或城市更新專項(xiàng)基金，推動(dòng)成熟資產(chǎn)對(duì)接公募REITs資本市場(chǎng)。最終通過"募、投、管、退"的全周期運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)重資產(chǎn)的出表與循環(huán)流動(dòng)。

城市更新，標(biāo)志著中國城市建設(shè)從"大拆大建"的增量時(shí)代，正式邁入"精耕細(xì)作"的存量時(shí)代。好的城市更新，唯一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是能否"引人、聚人、留人"——讓本地人愿意留下來，讓外地人愿意走進(jìn)來，讓企業(yè)愿意落地，讓產(chǎn)業(yè)愿意扎根。這背后，是經(jīng)濟(jì)上有活力、空間上有品質(zhì)、文化上有魅力、生活上有便利、居住上有尊嚴(yán)、環(huán)境上更綠色、安全、可持續(xù)。

展望未來，城市更新將不再是房地產(chǎn)開發(fā)的替代品，而是城市高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。它考驗(yàn)的不僅是我們蓋房子的能力，更是我們經(jīng)營(yíng)城市、服務(wù)人民、創(chuàng)新制度、培育產(chǎn)業(yè)的綜合實(shí)力。唯有堅(jiān)持人民城市理念，走片區(qū)統(tǒng)籌、多元共治的新路，才能真正實(shí)現(xiàn)城市更新的高質(zhì)量，為十五五乃至更長(zhǎng)時(shí)期的中國城市發(fā)展注入源源不斷的生機(jī)與活力。

文章來源：《中國建筑裝飾裝修》

微信編輯：張菁菁，陳嘉翌

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