曾國藩、李鴻章主推：這場晚清的賦稅改革，到底做對了什么？

太平天國戰火過后，江南田園荒蕪、賦稅體系瀕臨崩潰，清廷如何快速穩住民心、恢復財政、重建鄉村秩序？這場決定晚清國運的關鍵改革，正是同治減賦。作為近代江南租稅秩序重構的起點，它由曾國藩、李鴻章等人推動，以減賦、減租、著佃起征、招墾荒地為核心，既安撫民眾、收攏人心，也試圖修復國家與基層的聯結。

本文摘自費正清獎獲獎經典《長江下游地區的地租、賦稅與農民反抗斗爭（1840—1949）》，作者白凱以一手檔案與細致考證，講述了同治減賦的決策、推行與困境，揭示國家、地主、佃戶在戰后的激烈博弈，以及租稅制度如何深刻影響近代江南社會走向。

同治減賦：江南的戰后重建

白凱 著 林楓 譯

恢復清朝秩序的計劃認認真真地開始于1863年春夏時節，此時李鴻章的淮軍和外國的常勝軍在江蘇東部取得了對太平天國的重大勝利。這些計劃的重中之重是長江下游地區的永久性減賦，1863年朝廷批準了這一方案，并決定于1865年開始實施。

1863年賦稅改革的設計師希望該計劃能夠同時達到幾種目的。首先，他們希望，減輕土地所有者的應納之稅可以造成實際所納之稅的增加。1863年，曾國藩和李鴻章會銜上奏。在奏本中，他們解釋說數十年來中央政府從這一地區收取的稅額遠遠沒有達到田賦正額。曾、李和馮桂芬都是江蘇東南部減賦建議的最熱心支持者。

既然如此，二位建議，最好是接受不可能征收到現有定額的事實，降低定額，以贏得土地所有者的感激；那樣，他們就會心甘情愿地全額納稅。

其次，改革者還把他們的計劃作為暗中破壞民眾對太平軍的支持的一個手段。御史丁壽昌是浙江北部減賦的主要倡導者，他在1863年的一份奏疏中寫道：“欲寒今日之賊膽，必先收今日之民心；欲收今日之民心，必先減最重之糧額。”最后，人們也擔心，鄉下亟需有人重新入住，而高額稅收會使移民灰心喪氣。

與10年前馮桂芬和巡撫在江蘇發起的那場改革相比，1863年的田賦改革更為全面。1853年改革只要求降低漕價、均平大小戶之間的稅額，1863年的一攬子計劃則包括減輕額征漕糧、減輕地丁的火耗與折價、減輕漕糧的羨余與漕價、根除紳戶和民戶的差別稅率。漕糧的減輕程度各不相同。蘇松太道的定額降低了1/3，浙江北部三府降低了4/15，常州府降低了1/10。為了使改革更有可能成功，羨耗與折價的決定權從縣一級轉移到省一級政府。自此，只有省上的官員才有權實施加稅或減稅。

貫徹改革措施的責任落在兩個官紳聯合委員會頭上，一個是江蘇的減賦局，另一個是浙江的清賦總局。除了決定漕糧減輕之額在各土地所有者之間如何分配，二局還得編纂新的土地登記簿以取代戰爭中丟失的冊籍。這項工作困難重重，有賴一大群其他機構助它們一臂之力，其中包括地方清賦局、善后局、墾荒局，以及負責征收臨時田捐的代理機構。

1. 臨時性的租稅措施

在改革開始實施前的兩年中，即1863年和1864年，政府暫時停止漕糧和地丁的征收。然而，這兩年的延期償付并沒有使江南土地所有者從針對他們財產課征的所有捐稅中解脫出來。時任兩江總督的曾國藩、江蘇巡撫的李鴻章、浙江巡撫的左宗棠的戰爭機器仍然需要注入經費，以對太平軍發動最后攻勢。而且，清軍在新近收復地區的重建工作和賑濟計劃，也要籌集款項。因此，1863年夏，李鴻章和左宗棠授權地方官員、紳士設局征收田捐（或畝捐），一部分用于軍事需要，一部分用于重建工作和賑濟計劃。

那年秋季，在清朝已經恢復控制的地區（主要是松江府、太倉州、蘇州府吳縣之外的各縣以及嘉興府部分區域），征收田捐的機構安排就緒。田捐局以代理官員和知名紳董為首，由衙門吏役充任各職，設立在城市和市鎮上。在一些地方（常熟、昭文以及松江府的若干地方），田捐局網絡更充分地向農村延伸，每圖都有在經造、地保、鄉董等管理之下的分支代理機構。這種組織必然要在土地所有者的賬單上又加上一項以敷田捐局開支的經費。

在征收此項捐稅的努力中，各局同樣面臨著太平天國政府最初企圖向江南土地所有者抽稅的時候深感困擾的問題：政府的財政記錄丟失，許多地主不在當地，佃戶廣泛抵制交租。為了解決這些問題，各局采取了一些造反者用過的方法。其中主要是：政府用法令規定減租，直接向佃戶征收田捐（著佃起征），設立收租局，要求地主登記土地作為收租的先決條件。1863—1864年的租稅措施在某些細節上具有相關性，因為1865年租稅正額重新開始征收之后，還有幾項措施存留下來，成為太平天國之后農村社會的長期特征。

在最初關于田捐征收的指示中，李鴻章采納了數位有影響的蘇州紳士地主的建議，命令地方官員按太平天國之前的標準強制減租50%。該措施是基于這樣一種認識，即無論如何，佃戶都不太可能全額交租。某些地方因為在最近的戰事中收成損失慘重，將無法收到地租。那些莊稼所受損失微不足道的農民，在太平天國時期減少地租額之后，也很不愿意繳納高額地租。大家認為，與其冒著被佃戶群起攻之的風險突然重新征收正租，不如暫時接受已經降低的租額，希望地主如此慷慨的表示能夠感動農民，使他們至少繳納原先定額的一半。

減租的命令將調整佃戶應交租額之事直接置于官紳共管的田捐局的權限之內。除了征收田捐并協助編纂土地登記簿，各局職員還得確保沒有任何一個地主征收地租時突破50%的上限。1863年各局使用的土地登記、田捐、地租程序存在一些小小的變異，但都符合兩種常規模式中的一種。

第一種出現在常熟、昭文以及松江府的數縣，代理機構確定了著佃起征的做法，指示經造、地保、鄉董等直接向佃戶征收田捐及各費。而后，各局職員從佃戶已經減輕的地租中減去該數，將得數登錄在官方頒發的收租易知由單上。為了得到這份收租易知由單，從而得到私下收租的權力，地主首先就得報告地產情況。

第二種出現在嘉興府部分地區以及蘇州府的元和、長洲、吳江、震澤各縣，田捐局或各收租局，都照著太平天國占領期間鄉官局的樣子，向佃戶全額征收已經減輕的地租。各局扣除應得田捐、各費之后，余額就移交給前來登記土地的地主。

和太平天國時期一樣，1863年減輕地租、著佃起征和收租局的做法，于佃戶、各局職員、政府軍費的好處超過了對地主的好處。佃戶不為減輕地租的故作慷慨所動，公開拖欠已經降低的租額。常熟、昭文兩縣直接向佃戶征收田捐，對收租之事則讓地主盡其所能。兩縣的佃戶根本粒租不交，和在太平軍統治之下時一樣，他們聲稱自己既已納稅，交租的義務就該一筆勾銷。

在收租事宜被委托給收租局的縣份，地主不會更走運。例如，1863年（吳江縣）同里鎮收租局只收到轄區內土地已經減輕的應交地租總數的40%。扣減田捐、各費之后，留給地主的份額還遠低于原來打算的每畝0.25石。一位地主解釋說，同里佃戶之所以不愿意全額繳納已經減輕的地租，是由于太平天國運動已使人心發生了變化。

佃戶的抵制，以及地主因此所吃的苦頭，促使各省修改田捐和地租征收程序。1864年秋，政府改以地租收入為基礎，而非像1863年那樣以土地所有權為基礎，來評定地主因為軍事、重建工作及各局開支應納的各項費用。這種新的租捐（以每石租米若干錢文來表示）減輕了地主的負擔：原來他們不管向佃戶征收多少地租，都得向政府繳納固定的數額。也有若干跡象表明，官員將地租從太平天國之前數額的50%抬高至60%。與此同時，官員采取種種措施，將土地的直接控制權還給地主。常熟、昭文當局終止著佃起征政策，從而也終止了佃戶借此拒不納租的積習。在通過收租局辦理收租事宜的蘇州府其他地方，官員現在允許地主在登記地產并得到官方收租易知由單之后選擇親自收租。最后，既然租捐與地主收入捆綁在一起，那么政府與地租征收更是利害攸關。為了確保地租繳納，由衙役充任各職的催租局就在某些地方設立起來。

隨著1865年秋正額田賦（已經有所減輕）恢復征收，地租、田捐、租捐的征收機構被解散了。人們希望無須國家的直接介入，地租關系就可以恢復到太平天國運動之前的狀態。可是結果證明，這個希望是不切實際的。地主—佃戶關系的持續不穩定狀態，導致了1863年和1864年采用過的部分政策的重新啟用，最為特別的是官方參與制定地租和政府催租局的設立。

2. 勞力招徠與土地開墾政策

1863年和1864年的臨時性租稅措施，只適用于目前仍在耕種的土地。對于已經荒廢的土地，官員還得設計出另一套政策以鼓勵人們重新定居下來開墾。清政府在這一方面的努力，受到兩個因素的影響。在江南大部分縣份，人口大量被屠殺，耕地荒蕪，這為國家提供了一個難得的機會，可以把那里的土地所有權重塑成更稱心如意的模式。通過增進農民小土地所有制，國家可以與更多的耕作者建立起直接關系，從而擺脫經常有讓人感到棘手的地主的居間作用。然而，官員還得注意尊重現有的財產權，這樣才不至于疏遠精英——精英的支持對于王朝的復興和發展是至關重要的。

因此，國家的重新定居和開墾政策中貫穿著兩條基本原則：“田歸原主”與“召墾升科”。這兩條原則先后產生了兩種不同類型的勞力招徠和土地開墾方式：“認田”，字面意思就是“認領土地所有權”；“認墾”，意即“承擔土地開墾”。認田適用于有業主提出所有權要求的土地，業主用地契或鄰居、縣以下公務員提供的供詞證明自己擁有財產權，之后，就要獨自承擔讓土地恢復生產的責任，可以用家庭勞動力耕種，也可以招佃耕種。認墾適用于沒有原主認領的土地。對于這種類型的土地，官員就招人耕種，耕種者在開始全額納稅之后可以得到合法的財產權。為了確保兩種方案盡可能平穩地實施，政府允許開墾中的土地免稅3—10年。

清朝的政策制定者非常清楚，江南許多縣份人口銳減，需要從本區以外招徠耕種者。他們指示地方官員和紳董，在土地開墾上，務必給予外地人和本地人同樣的照顧與特許。從數字來看，招徠工作相當成功。移民（被稱為“客民”）以兩波浪潮涌入江南。在太平天國運動之后的10年中，定居在杭州、湖州、嘉興的客民絕大多數是來自寧波、紹興二府的難民以及來自浙江東南部臺州、溫州二府山上的棚民。對比之下，最早到達江蘇南部荒蕪之區的移民，則是1866年蘇北因嚴重饑荒而逃離的難民。第一批移民中也包括被遣散的地方武裝中復員的兵士。

第二次移民浪潮始于19世紀80年代。當時，從湖南、湖北、河南、蘇北逃荒而來的難民定居在整個長江下游流域。與此同時，來自浙江東部、南部的客民進入江蘇，認墾了蘇州府昆山、新陽兩縣以及整個常州府的土地。招徠移民開始之后不久，在深受戰禍之苦的縣份，移民已經在數量上逐漸超過了本地人。

客民和當地人之間的關系，遠遠談不上和睦。當時的資料老是將客民描繪成一群鬼頭鬼腦、狂妄自大的人，他們有目無法紀之傾向，動輒訴諸武力。古里古怪的方言、服飾、習俗使得他們成為被嘲笑的對象，而擅用他人財物的名聲又使他們成為被懷疑的目標。當地人指控這些初來乍到者犯下了一大堆侵犯財產之罪，包括非法侵占土地、房屋、農具、牲畜，以及砍樹搭蓋暫住的棚屋；如果養蠶，他們還會從他人的桑樹上采摘葉子。二者之間的緊張關系往往如同已結下世仇，給江南農村社會增添了一個新的不安定因素。

吸引耕種者并使之留下的工作本已十分困難，本地人和移民之間的敵對情緒致使官員的工作更加復雜。當地人與家鄉的紐帶不僅止于經濟，客民則與其不同，只要別處有更富足的前景吸引著他們，就沒有什么能把他們留在一個地方。尤其是來自華北的逃荒者，他們始終沒有成為可靠的勞動力補給來源。方志上是這么說的：“淮海之民蜂至蟻屯，烏合獸散。”這些北方人因為既不吃大米，也不種水稻，所以在江南感到不得其所。而且，很多人在本省擁有土地，往南遷移只是為了捱過艱難時世。只要北方條件得以改善，他們就會拋棄江南的土地，回轉家鄉。

因為擔心失去寶貴的種田勞力，田歸原主和召墾升科兩大原則之間，以及隨之而起的認田和認墾兩種做法之間產生了嚴重矛盾。田歸原主的原則要求只要原業主人還活著，就要給足機會讓他回來認田。可是，召墾升科的原則要求官員招徠耕種者來認墾，如此才能盡快恢復生產，恢復土地的應稅狀態。面對這種兩難境地，地方官員得在兩個都說不上理想的選擇中做出選擇。他可以嚴格遵守田歸原主的原則，讓土地閑置，指望有人站出來維護其所有權。然而，如果遵循這一方針，他就會違背召墾升科的原則，不得不經受來自上司的相當壓力：上司要求迅速將荒地恢復生產、登入稅冊。他也可以選擇遵守第二個原則，讓土地由原主之外的耕種者認墾。原主如果后來回來了，就得與認墾者達成協議，對勞力資金投入的補償以及土地將來的處置做出規定。

后一種解決辦法表面上看來比較容易，實際上卻很成問題，因為，許多農民，尤其是新到一地的移民，不愿意認墾法律地位如此曖昧的土地。總督馬新貽在1869年的一份奏章中，對此做出解釋：

墾荒極費工本，牛種農具一一均須置備，更須自蓋草屋棲止。成熟之后，忽為原主認去，縱使賠還墾本或寬予年限，或田不退還，酌給原業田價，均非所欲。蓋墾種荒田，類皆窮苦農民圖為己產，如有原主，則明知此田不為己有，安肯賠貼心力，代人墾荒？

而且，那些農民之所以耕種法律地位不明朗的土地，是希望能夠得到土地，因此當原主露面的時候，他們并不總是會放棄土地。許多農民堅持立場，拒絕退出認墾的土地。這種行為往往導致沒完沒了的訴訟，有時還會引起暴力沖突。

為了努力解決兩種政策之間的矛盾，馬新貽在1866年一份關于浙江的奏疏、1869年一份關于江蘇的奏疏中，擬定了對認墾農民大為有利的若干條方針。在浙江章程中，他敦促官員為尚未被原主認領的土地招募耕種者。如果后來原主站出來認田，則他的權利應該得到尊重，但是他也必須補償農民的勞力資金投入并（或）將其留作佃戶。土地如果數年之后（具體是多長時間，馬新貽沒有說明）還沒有被原主認走，就歸認墾者所有。馬新貽1869年的江蘇章程更深入一步，規定了對原有土地提出所有權要求的明確期限。任何人如果到1870年底還沒有主動認田，就喪失了對土地的全部權利，認墾者將得到合法的所有權。

馬新貽制定的章程實際上被遵循的程度，成為中國學者關于太平天國運動之后土地所有形式爭論的焦點。統計資料的缺乏，使得這場爭論相當激烈。

清朝的開墾政策與實踐是否增進了農民小土地所有制的發展？抑或是助長了地主土地所有制的復興？

李文治持第一種觀點：在相當程度上由于執行了馬新貽的政策，農民小土地所有制在整個長江下游流域得到顯著擴張，這種擴張不僅僅存在于遭受破壞最嚴重的江蘇西南部（包括常州府）和浙江北部，在遭受破壞相對輕微的江蘇東南部也得到較低程度的實現。

其他人則主張土地所有權沒有出現明顯變化。例如，依照茅家琦的觀點，地方官員并未奉行馬新貽的政策，在截止期過去很久之后仍尊重原主的認田要求。他斷言，其結果是即便在江南遭受最嚴重破壞之處，地主土地所有制也得到了復興。王天獎走中間路線，強調不同的破壞程度導致戰后土地所有形式產生了許多地理上的變異。總的說來，江蘇西南部和浙江北部經歷了農民占有土地數量的明顯增長，而江蘇東南部的土地仍然集中在地主手中。

這些分歧的觀點暗示著，對江南土地占有形態的變化是無法加以精確描繪的。雖然如此，考慮到破壞程度的地區差異、政府墾荒政策的作用，我們還是可以畫出一幅圖來，它足以給人留下大致的印象。總體上看，蘇州、松江、太倉沒有經歷農民小土地所有制的顯著增長。19世紀80年代，蘇州有80%—90%、松江部分地方有50%—60%的農民據說都是佃戶，這些數據與太平天國運動之前的估計比較一致。因為沒有受到最惡劣戰事的影響，這些地區的絕大多數土地在太平天國期間仍然保持耕作狀態，清軍勝利后，農業人口的重新定居也相對迅速。照江蘇巡撫丁日昌的說法，到1868年，可耕面積的整整80%都在生產中。而且，除了人口減少最嚴重的地方，諸如昆山、新陽以及蘇州府靠近浙江的最南端部分，荒地主要由當地居民按租佃契約進行開墾。土地的迅速開墾以及客民在此過程中相對較小的作用，意味著還住在當地或者最近剛剛結束流亡回來的原主迅速維護了自己的財產權。由于法律地位曖昧的土地數量極少，因此在馬新貽1869年的政策之下，自耕農的數量也很難得到顯著增長。

盡管如此，該地區還是出現了土地所有形式的若干修改。例如，松江府的土地所有權就變得更加分散，且多分布在為數眾多的小地主手中，只有極個別人擁有足夠的地產，可以使自己歸入大土地所有者一類。依據19世紀80年代報紙上的數則報道，華亭和婁縣只有一小撮家庭占有為數數千畝的土地，奉賢和南匯占田千畝的業主也極為罕見。在這一點上，太平天國運動之后的松江與蘇州形成鮮明的對比，蘇州的大地主不僅數量較多，而且更具政治影響力。這種差別一直延續到民國時期，并促成了兩個地方完全不同的地主與官員之間的關系。

江蘇的常州府以及浙江北部的杭州、湖州、嘉興三府，要比江蘇東南部人口減少更為嚴重，土地荒蕪面積更為廣闊，精英家庭在戰爭中的損失也更為慘重。時人寫道，幾乎沒有富戶能夠幸免于（常州府）無錫和江陰兩縣的騷亂；遇到如此艱難的光景，浙江北部的顯赫世家只得靠拋售地產或出賣財寶活下來，他們要么凋零了，要么沒落了。

這些條件為農民小土地所有制的擴張提供了肥沃的土壤。在認墾者與原主之間，官員們更偏袒前者，由此推動了擴張的進程。馬新貽的章程似乎在江蘇西南部和浙江北部得到相當程度的實施，特別是在隨著時光流逝，原主冒出來認田的機會日益渺茫的情況下。1880年，總督劉坤一將江蘇西南部荒地認墾中取得的業績大部分歸功于馬新貽的1869年政策。

在浙江北部，地方官員同樣采取了尊重認墾農民權利，尤其是移民權利的政策，但這種政策并不完全符合馬總督的設想。不同之處主要在于向認墾荒地的農民征收的政府捐稅。不管關于這個問題的某些論文傳達的印象是什么，認墾者在皇帝批準的免稅期內并不總是可以免除全部政府捐稅的。實際上，延期償付經常只適用于正額田賦，即地丁和漕糧。在整個江南（安徽也是如此），未被認領的荒地絕不是可以免費認墾的，認墾者承接土地的時候，投入的經費通常不僅僅是認墾費用。縣上的官員或者將未被認領的土地預定做官田，然后將其出售給感興趣的各方；或者每年收費，這些費的名目形形色色，稱為“捐”或“租”。這種費要低于田賦正額，而且，一旦土地恢復生產，認墾者得到財產權，它就要讓位給正額田賦。

然而，在浙江北部，即便一塊土地已經完全恢復生產，縣上的官員也通常不會將此土地登入正規稅冊，因為這么做就意味著失去了可以向這塊土地征收的各費，也減少了地方上可以支配的收入。

因此，原主認領的土地和其他人認墾的土地之間就出現了差別，前者應該繳納正額田賦，后者應該繳納金額稍低一些的官方之租或捐。可以預料得到，前一種土地掌握在浙江本省人手里，而后一種土地被稱作“客荒”，完全由移民控制。由于將盡可能多的土地留為“客荒”之屬會對縣級財政有利，所以，地方官員既要保護土地不受上級政府的掌控，又要防止土地被原主認領。當上司要求他們說明曾經拋荒的土地現在是何狀況時，他們不是回答說還沒有還耕，就是堅持說向移民征收正額田賦將促使移民向其他縣份尋找更為廉價的土地。如果向他們出示原主的所有權證明，用流行的話來說，他們一定會“庇客壓土”。在財產爭端中給予認墾者優待，有助于促進浙江北部三府農民小土地所有制的擴張。

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推薦圖書

《長江下游地區的地租、賦稅與農民反抗斗爭（1840—1949）》

[美]白凱著、林楓譯

廣西師范大學出版社2026年4月

一部社會經濟史研究的典范之作，以地租消亡的過程為線索，重新書寫近代江南農村的變遷。

本書以長江下游地區為切入點，聚焦賦稅與地租演變，重新審視近代國家、地主、佃戶三方博弈及社會結構轉型，剖析1840—1949年間江南基層社會的動蕩與變遷。書中依托豐富的史料，梳理了不同階段地租、賦稅的變化以及隨之變動的農民斗爭特點和趨勢，細致描繪了太平天國時期納稅義務向佃戶的轉移、晚清地方精英的權力擴張、民國時期國家介入地租征收的制度嘗試，揭示了近代江南社會變革在農村社會引發的連鎖反應，為研究近代國家—社會關系提供了重要參考。