以法治賦能基層治理 探索矛盾糾紛多元化解“濟南實踐”

（張德軍 劉璐）基層矛盾糾紛多元化解是推進市域社會治理現代化的重要內容。濟南市以地方立法為引領，構建市級統籌、區縣創新、網格聯動的矛盾糾紛預防化解體系，實踐中成效顯著，同時面臨分流不暢、協同不足等現實難題。立足法治引領、源頭預防、多元協同、數字賦能，進一步完善機制、提升效能，為大城市基層治理提供有益借鑒。

現實圖景：大城市基層矛盾的生成與類型

濟南市作為山東省省會及黃河流域中心城市，正處于貫徹國家重大戰略、加快建設新時代社會主義現代化強省會的關鍵時期，戰略部署與社會轉型交織，使基層矛盾糾紛的生成呈現出獨特而復雜的面貌。

重大發展戰略的深入實施伴生結構性新型矛盾。作為國家新舊動能轉換起步區，產業結構調整與轉型升級步伐加快，企業關停并轉、職工安置、債務清償等糾紛日益凸顯，此類矛盾多涉及行政補償、勞動合同解除、商事債權等法律問題，對解紛機制的政策性與法治化銜接提出更高要求。

大規模人口集聚與快速城鎮化帶來持續性治理壓力。濟南常住人口超過951萬，人口流動性大，加劇了住房、物業管理、公共服務資源分配等傳統矛盾，外來人口權益保障、社會融入等新問題不斷涌現，基層治理負荷持續增加。

深厚的文化傳統與現代法治進程交織交融。山東作為儒家思想發源地，“和為貴”“無訟”等觀念根植人心，為本地化解矛盾奠定了文化基礎。但基層治理中情、理、法三者協同失衡，民間調解存在“重情理輕法理”的現象，易致調解協議因缺乏法理支撐出現效力瑕疵。

從矛盾類型來看，自“十四五”規劃實施至2025年末，濟南市累計調處矛盾糾紛41.46萬件。主要分為四類：發展轉型型矛盾、都市生活型矛盾、治理阻滯型矛盾和制度觀念適配失衡型矛盾，多發高頻且相互交織。

立法引領下的多元化解創新探索

濟南市以《濟南市矛盾糾紛預防和多元化解條例》為制度先導，推動各區縣在實踐中形成各具特色的解紛模式：天橋區綜治中心2025年以來調處糾紛3000余件，化解率高達99%；歷城區“稼和調解室”以辛棄疾“家和”文化為底蘊，情理法深度融合，調解成功率99.4%；歷下區甸柳街道“未訴先辦”機制使熱線工單總量下降40%；濟陽區“圓桌調解室”化解成功率100%。這些探索印證了一個共同規律：民眾對非訴訟、本土化、便捷化解決方式有著明確偏好。

在治理理念層面，濟南完成了從“被動響應”到“主動治理”戰略重構，《條例》將“源頭預防”置于第二章，確立了源頭治理的優先位置。在組織結構層面，縱向建立“街道—管區—村居”三級調解網絡，橫向整合司法、行政與社會資源，章丘區“小網兜”平臺實現優質調解資源的跨域流動與共享。在技術層面，通過“解紛碼”、網格上報、熱線集成等多源數據匯聚，推動多元化解工作從“人力密集型”向“數據驅動型”轉型。

機制運行中的現實困境與短板

成績背后，濟南基層矛盾多元化解機制仍面臨幾個結構性困境。

分流不暢，司法壓力持續積聚。當前濟南市基層矛盾糾紛化解體系仍呈現明顯的訴訟中心傾向，以商河縣人民法院為例，2025年該院共受理各類案件13053件，人均結案率389件，直觀印證了基層法院壓力積聚的特征。

協同不足，機制銜接存在梗阻。各部門組織之間存在職權界定不清、功能交叉、推諉扯皮的問題，人民調解、行政調解、仲裁與訴訟等往往各自為戰，未能形成“預防—調解—仲裁—訴訟”層層過濾的有序機制。

專業薄弱，隊伍能力有待提升。社會化解紛力量普遍存在隊伍不穩定、專業素質參差不齊的問題，調解員高度依賴個人調解經驗，缺乏統一、科學的流程指引。

文化適配失衡，解紛價值出現偏差。受考核績效影響，部分基層調解工作呈現出“重成功率、輕修復、重效率、輕關系”的功利化導向，忽視當事人情緒疏導與社會關系修復，背離了“楓橋經驗”的初衷。

從整體運行效果看，濟南市基層矛盾糾紛預防與多元化解機制已形成較為穩定的實踐效能，體現在法治效能、治理效能、社會效能與創新效能四個維度。在推廣邊界上，濟南實踐固然具有標桿意義，但并不等同于無條件復制的普適方案，其推廣存在制度資源邊界、基礎條件邊界、文化土壤邊界與技術應用邊界等多重限制。各地在借鑒時，需立足自身實際，不能機械照搬。

構建源頭預防、多元協同治理新格局

推進基層矛盾化解法治化、長效化，需聚焦短板弱項，堅持源頭預防、多元協同，完善全鏈條治理體系。

強化頂層設計，健全協同機制。堅持黨委領導、多方參與，形成以司法審判為核心，行政機關及仲裁為中堅，公益性和市場化機制為補充的模式，完善矛盾三級排查聯動機制，推動“預防—調解—仲裁—訴訟”無縫銜接。

激活非訴力量，拓寬化解渠道。完善多元化非訴訟調解制度，利用好信訪制度，暢通規范群眾表達訴求的渠道；完善人民調解制度，充分調動其靈活、情理法結合、效率高、成本低的特點。同時構建“矛盾收集—按需調處—調解服務”三級閉環模式，把矛盾糾紛信息摸排工作前移到群眾家門口，結合案情特點聯動相關部門，為群眾提供“多元解紛、一門辦理”的便捷服務。

深化科技賦能，打造智慧治理。推進信息化、智能化綜治中心建設，建立矛盾糾紛信息共享平臺，實現不同層級、不同部門、不同領域之間的數據互通。開發在線調解系統，推動“以數據為中心”的新型糾紛調處工作方式普及落地。

培育法治文化，夯實信任基礎。加強對公職人員的法治教育培訓，提高執法業務水平；培育法治文化，要營造“公平司法、嚴格執法、全民守法”的社會環境；同時深入實施普法下鄉活動，充分利用線上智慧平臺，結合短視頻等新型傳播方式推動普法宣傳，將晦澀難懂的法律知識改編成通俗易懂的內容。

基層安則天下安。濟南市立足大城市治理實際，以法治為引領、以創新為動力、以協同為關鍵、以文化為紐帶，探索出基層矛盾糾紛預防與多元化解的有效路徑，為堅持和發展新時代“楓橋經驗” 提供了鮮活樣本。新時代推進基層治理現代化，需始終堅守“源頭預防，就地化解”核心，持續完善多元協同解紛生態，不斷提升基層矛盾化解能力，以基層和諧穩定筑牢社會治理根基。

【作者簡介】張德軍 濟南大學政法學院教授；劉璐 濟南大學法學碩士研究生。

【基金項目】2026年濟南市社科規劃重點項目"基層矛盾糾紛預防與多元化解機制的本土化實踐與創新研究"。