從改革新樣板到被清退對象：農村資金互助社的“寒冬時刻”

撰文| 劉虎 張夢云

深秋的浙江溫州瑞安市，晚稻把大地妝點成一片金黃，到處是一派豐收的景象，但瑞安市馬嶼鎮匯民農村資金互助社（下稱匯民互助社）管理層和股東代表卻難言豐收的喜悅。11月5日，瑞安市金融監管部門的領導來到匯民互助社，要求該社清算退出。

瑞安是中國“三位一體”改革發源地。張夢云 攝

“他們是來勸退我們的。”匯民互助社負責人告訴筆者，該社擁有合法金融牌照，而且既沒有違法犯罪，也沒有爆雷風險，所以他們不愿退出。

瑞安是中國“三位一體”改革發源地，匯民互助社可謂“根正苗紅”，管理層和社員們都曾經以此為傲。然而如今榮光正在離他們遠去，和其他地方一樣，瑞安的農村資金互助也面臨著來自監管的強大壓力。

在安徽宿州蕭縣，備受業界和學界矚目的全國示范合作社——蕭縣立亭農副產品供銷專業合作社（下稱立亭合作社）創始人、負責人臧立亭被法院認定為非法吸收公眾存款罪，一審判處有期徒刑15年，目前正在上訴中。

一場轟轟烈烈的農村金融改革，正在監管風暴中迎來寒冬。曾經一度紅紅火火的農村資金互助，面臨著生死考驗。

01

發源于瑞安的“三位一體”改革

“三位一體”綜合合作是指生產合作、供銷合作、信用合作三種形式的聯合，是現任國家最高領導人在浙江工作期間親自部署和推動的重大改革舉措，旨在通過整合農業生產、?供銷和信用服務，幫助農民解決技術、銷路、資金等問題，促進鄉村振興。

公開報道顯示，2006年3月，時任浙江省委書記的現任國家最高領導人在全省農村工作會議上提出，要“積極建立農民專業合作、供銷合作、信用合作‘三位一體’的農村新型合作體系”。瑞安市率先響應，成為“三位一體”改革發源地。

瑞安“三位一體”看馬嶼。張夢云 攝

浙江省社科聯官方公眾號撰文認為，十八年前瑞安拉開序幕的“三位一體”農村綜合合作改革，是實施家庭聯產承包責任制的“后半篇”文章，與1978年冬夜鳳陽小崗村的“分田單干”事件遙相呼應。“這場改革不僅是瑞安的改革，也是國家試點，是國家課題。”

后來，發端于瑞安的“三位一體”模式成為頂層設計。2017年、2021年，“三位一體”綜合合作被兩次寫入中央一號文件。

“三位一體”綜合合作中的?資金互助?，是在農民合作經濟組織內部或合作組織之間，為解決社員在生產、經營、生活等方面的資金需求，按照合作制原則，由社員自愿入股、民主管理、互助互利，提供小額、便捷、低成本的融資服務的一種合作金融形式。簡單來說，它?是農民自己的“小銀行”或“資金池”，核心在于?成員互助、封閉運行、服務內部?。

資金互助是“三位一體”綜合合作中信用合作的主要實現形式，與生產合作、供銷合作共同構成完整的服務體系，在“三位一體”體系中扮演著重要角色，旨在解決農戶融資難、融資貴的問題?，為農業生產和供銷流通提供資金保障。

據《中華合作時報》報道，自2004年第一家農村資金互助社在吉林省梨樹縣成立以來，農村資金互助共有四種形式：一是由銀監會批準、工商登記的49家農村資金互助社；二是由國務院扶貧辦、財政部主導建立的“貧困村村級發展互助資金”；三是由地方政府引導，在農村生產經營合作基礎之上發展的資金互助；四是在農民專業合作社和供銷社基礎上發展的信用合作。

據《南方周末》報道，2012年，在批準成立了49家農村資金互助社后，原銀監會宣布暫緩審批農村資金互助社牌照，原農業部、中國供銷總社接力成了重要的推動力量。2014年至2017年，中央一號文件連續4年提及合作社內部的“信用合作”“資金互助”工作。

02

監管風暴吹到改革發源地

全國“三位一體”看瑞安，瑞安“三位一體”看馬嶼。而匯民互助社，就是“三位一體”改革的產物。

黃則強出生于1950年，瑞安市梅嶼蔬菜專業合作社發起人，并曾任村委會主任，是瑞安“三位一體”改革和農村資金互助的參與者和見證者。

“農村‘三位一體’合作探索起源于瑞安。”據黃則強介紹，2006 年1月，時任浙江省委書記的現任國家最高領導人在全省農村工作會議上，提出了農民專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的宏偉構想。同年12月，全省發展農村新型合作經濟工作現場會在瑞安召開。經過5年的探索，2011年3月，由瑞安市梅嶼蔬菜專業合作社、瑞安市荊谷白銀豆專業合作社、瑞安市篁社索面專業合作社三家聯合組建，溫州市首家經銀監會審批的農村資金互助社——匯民互助社應運而生。

匯民互助社。張夢云 攝

“互助社成立以來，累計為424戶社員發放貸款5.97億余元，為解決互助社社員和合作社貸款難、增加農民收入、發展合作經濟作出了貢獻。”據匯民互助社負責人介紹，該社現有社員794戶。截至今年10月31日，資產總計2317萬余元，共有農戶貸款戶數92戶，貸款余額1802萬余元，凈利潤42萬余元，而逾期貸款余額僅有3戶共計36萬余元。

隨著各地金融監管和風險防控的不斷強化，全國持牌農村資金互助社數量持續減少。截至2023年末，數量為30家；2024年末減少至21家；2025年6月末進一步減少至15家?。

監管政策的持續收緊下，匯民互助社也感受到了來自監管部門的壓力。

筆者獲得的一份由20名社員代表于2025年4月8日簽名、捺印的《溫州瑞安農民要求堅持“三位一體”合作、保留資金互助社的陳情書》稱，20年前瑞安農民就開始搞“三位一體”合作，最要緊的是信用合作，解決貸款難、利息貴的問題。

“照著‘三位一體’合作的方向，我們很多農民及合作社創辦了匯民互助社，有正式的金融許可證。那些銀行、保險公司不愿干、干不好的，都是我們在做，農民可喜歡了。”《陳情書》稱，“這幾年監管部門在大力處置中小金融機構，我們覺得也有道理，那些銀行本來就看不起我們。但是沒想到整到我們頭上，拆茅棚補瓦房湊數。有問題的銀行沒有關掉誰，卻要把我們農民的資金互助社關掉去湊數。”

社員代表稱，2023年溫州銀監局說匯民互助社業務體量小、存貸款余額僅占瑞安市的0.0084%、0.0116%，不會構成系統區域性風險，整體可控。截至今年3月31日，該社不良貸款率僅1.16%，在銀行業系統貸款風險評比中名列前茅。

“當官的考核壓力大，我們也理解，但是很不舍。”社員代表們并不愿意退出，希望能保留匯民互助社。“從去年開始，上面反復要求我們主動成立清算組，退出金融市場，讓商業銀行接手。我們這些業務本來就是商業銀行挑剩下的，我們關了，當地農民就真的告貸無門，反而會為非法金融提供土壤。

“我們老老實實成立了清算組，后來咨詢了律師才覺得不對勁。”社員代表稱，按照《金融機構撤銷條例》，有違法違規經營、經營管理不善等情形，嚴重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，應當依法撤銷，并由監管部門組織成立清算組。按照《破產法》，出現嚴重經營問題、資不抵債等情況時，由企業或債權人向法院提出破產申請，然后由法院指定清算組。

“但以上情況我們都不是啊，好比依法殺死一個人，要有犯罪事實和死刑判決書。現在人家沒犯罪，更沒有死刑判決，卻逼人自殺，反過來說是‘自愿關閉’‘市場化退出’，我們想不通！”

筆者近日在匯民互助社看到，該社井然有序、經營正常，管理層在學習、討論有關監管政策。他們對行業前景感到擔憂，認為互助社也有生存權，應該給予一定的生存空間，監管、指導、幫助其規范化發展，更好地滿足社員和合作社的金融需求，服務于鄉村振興。

匯民互助社負責人稱，該社大股東都愿意兜底，根本不存在風險，希望當地金融監管部門為“三位一體”改革發源地留住這塊來之不易的牌子。

03

全國示范社負責人一審獲刑15年

同樣是從事農村資金互助，安徽宿州市蕭縣的立亭合作社創始人、負責人臧立亭遭遇更令人唏噓。

被查封的立亭合作社。張夢云 攝

公開報道顯示，立亭合作社屬于在農民專業合作社和供銷社基礎上發展的信用合作模式及農民資金互助組織，在當地黨委、政府和供銷社的支持下，積極探索“三位一體”綜合合作和信用合作、資金互助發展模式，成為當地官方打造和宣傳的“三位一體”綜合合作改革典型。

2021年6月，立亭合作社獲得了農業農村部、國家發改委、財政部、水利部、稅務總局、市場監管總局、國家林草局、供銷合作總社聯合頒發的“2020年國家農民合作社示范社”稱號，成為蕭縣“三位一體”綜合合作改革的一張名片。

2023年4月14日，臧立亭卻因涉嫌“非吸”被蕭縣公安局刑拘，立亭合作社賬戶被凍結。隨后，臧立亭的妻子和多名分社負責人先后被抓。

今年7月21日，安徽省碭山縣法院一審判決臧立亭犯非法吸收公眾存款罪、非法采礦罪，判處有期徒刑15年，并處罰金220萬元。臧立亭不服，上訴至宿州市中級法院。目前，該案二審已經開庭審理完畢，尚未判決。

一審判決認定，臧立亭等人違反國家金融管理法律規定，以吸儲放貸為目的，以開展農民專業合作社資金互助為名，承諾支付高于銀行同期利率的收益向社會公眾攬儲，擾亂金融秩序，破壞國家金融管理制度，構成非法吸收公眾存款罪。

立亭合作社的資金互助是否構成犯罪，成為法庭辯論和行業關注的焦點。

臧立亭辯稱，其依法成立農民專業合作社，按照市縣兩級供銷社的要求和指導，探索生產、供銷、信用“三位一體”合作模式。在合作社內部開展資金互助符合“社員制、封閉性、不對外吸儲放貸、不支付固定回報”要求，不構成非法吸收公眾存款罪。

臧立亭認為，退一萬步講，即便認為立亭合作社在開展資金互助期間出現問題，按照中央政策規定，采取的措施應該是“先整改”“對整改后仍達不到要求的要設立退出機制”，而非直接認定為犯罪行為。

臧立亭的辯護人指出，按照中央和國家政策，立亭合作社在農民專業合作社內部開展資金互助，屬于“由地方政府引導，在農民專業合作社和供銷社基礎上發展的信用合作”，是合法的農民資金互助形式，不需要金融部門批準，也不需要金融牌照。

該案一審庭審中，北京某高校原三農問題專家徐祥臨專程前往碭山縣法院，作為專家證人為立亭合作社出庭作證，并當庭提出臧立亭不但無罪，而且有功。一審判決后，徐祥臨認為臧立亭作為“三位一體”綜合性合作社帶頭人，在合作社內部開展信用合作、資金互助符合中央政策精神，“我仍然把他看成好同志！”

臧立亭被碭山縣法院一審判刑15年。張夢云 攝

04

“一刀切”關停資金互助社引爭議

關于農村資金互助的監管、去向以及“一刀切”關停資金互助社，甚至動用刑事手段進行打擊等問題，在學界、業界和法律界引起了極大的關注和爭議。

專家認為，農村資金互助在發育和成長過程中，確實存在專業能力不足、監管機制缺失、資金使用風險?等內部管理問題，以及合法身份模糊、?監管責任不清、?政策支持不足?等外部環境問題，需要一個逐步規范、完善的過程。然而，一些地方和有關部門害怕承擔金融風險責任，采取“一刀切”的方式，直接清退，一關了之，有懶政和怠政之嫌。

知名金融專家陳林曾先后擔任瑞安市副市長、金融工委主任，中央編譯局中國現實問題研究中心副主任、首席專家，是瑞安“三位一體”合作經濟改革先行試點的主持者。作為公益志愿者，陳林還多年受邀兼任中國信合聯盟學術委員會副主任、三位一體合作經濟研究組組長，并著有《“三位一體”服務“三農”——新型合作經濟與普惠金融》一書。

據陳林介紹，2006年1月8日，浙江全省農村工作會議上正式提出了農民專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的構想。同年3月17日，瑞安市《政府工作報告》作出部署，建立健全農村金融、流通和科技推廣體系，引導成立“三位一體”的農村合作協會。當年3月25日，瑞安農村合作協會正式成立，確立了“三位一體服務三農，條塊交融統籌城鄉”的基本宗旨。

瑞安“三位一體”農村合作協會的創建，于2007年12月入選當年“全國改革十大探索”，2008年11月入選 “全國改革開放30周年30創新案例”，2014年入選首屆國家治理創新優秀成果以及“新農村”十佳中國經驗。2017年，“三位一體”正式載入中央一號文件。同年6月22日，全國發展“三位一體”合作現場會在瑞安召開。

“信用合作是貫通各種合作的最佳紐帶，是鄉村振興的命脈，‘三位一體’的短板和希望都在于信用合作。”陳林認為，在合作經濟實踐中，信用合作（合作金融）長期是短板，又是成功的希望所在。社區熟人社會，蘊含著豐富的信用信息，特別有利于信用合作。缺乏社區合作，合作經濟只能是無本之木；缺乏信用合作，合作經濟更是無源之水。“信用合作無須以金融牌照為先決條件。金融的本質是信用，信用的本質是信息。”

陳林表示，原銀監會曾審批成立了四十多家農村資金互助社，都很弱小，星散于全國各地近乎湮沒，不僅缺乏社區綜合合作的基礎，更沒有組織體系的支持，實際上是按照銀行標準去監管，雖然發揮了一些積極作用，但是有相當的局限性。

陳林著作《“三位一體”服務“三農”》。張夢云 攝

“對于信用合作（合作金融）的行業管理存在缺位。行業管理不僅是監管，也應有促進發展的責任。”陳林認為，原有農村信用社紛紛改制為農商行，對于“新型合作金融試點”或“信用合作試點”，一再強調“地方政府監管和風險處置責任”。不難想見，如果一項工作在國家層面沒有主責部門，地方上更是多一事不如少一事。

陳林表示，2021年12月，中國人民銀行發布的《地方金融監督管理條例》（草案征求意見稿）提出，農村信用互助業務納入地方金融監督管理部門統一監管，這為地方改革創新留出了空間。但是，不能以屬地化管理為由，淡化行業管理的必要。一個可行的方案是建立合作經濟（包括信用合作）的多層次（乃至全國性）聯合組織，作為行業性自律管理組織，也接受政府委托行使監管職責。

“‘三位一體’合作模式處于探索階段，不可避免地會遇到問題，不能“甩鍋”“一棒子打死”，以犯罪論處。”北京華象律師事務所律師劉校逢認為，“三位一體”綜合合作改革是現任國家最高領導人和中央一號文件推出的重大舉措，關系到農業農村發展大局。對于合作社經營中不規范的地方，責令整改或進行行政處罰即可，不宜輕易動用刑事手段進行打擊。

原中國人民銀行行長、國務院農村金融體制改革部際協調小組組長、三位一體合作經濟研究組高級顧問戴相龍認為，如果立亭合作社是在縣政府支持、縣供銷社領導下由臧立亭牽頭創辦，對其存在的問題應列入改革試點問題進行完善，不應該孤立地追究臧立亭的責任。

“不要把不規范的信用合作錯判位為非法吸收公眾存款，同時也要防止借用信用合作之名非法吸收公眾存款。”戴相龍認為，現有法規并沒有禁止合作社開展信用合作，立亭合作社開展信用合作并不違法。只要農民申請入社，合作社給農民發了社員證，這就是向特定人開辦業務，而不屬于向非特定人吸收存款和發放貸款。

“不應將合作社模仿商業銀行存款和貸款的經營模式，列為認定涉嫌非法吸收公眾存款罪的要素。只要存貸款活動限定在入社社員之內，融資為生產、供銷合作服務，信用合作收益歸社員，這種融資活動就是信用合作。不要片面根據合作社采用的運行方式，將試點運行中的信用合作錯定為非法吸收公眾存款罪。”