城市更新要翻身了

1月20日，自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），很多同行覺得看不太懂，我們簡單給大家做一下總結(jié)。

先說結(jié)論，我們認(rèn)為這是一份風(fēng)向調(diào)整和預(yù)期扭轉(zhuǎn)性質(zhì)的文件，對于城市更新領(lǐng)域的從業(yè)人士來說，絕對屬于重大利好。

《通知》的基本精神是“放權(quán)、松綁、創(chuàng)新”，《通知》內(nèi)容主要是針對性地解決城市更新存在的規(guī)劃僵化、土地盤活難、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、報批報建流程繁瑣等痛點(diǎn)難點(diǎn)，旨在為城市更新及低效土地、低效物業(yè)盤活提供一攬子解決方案。

我們先前一直都有提到上海、廣州等城市近兩年大規(guī)模拆遷性質(zhì)的城市更新，尤其是上海，近兩年的拆遷補(bǔ)償創(chuàng)下了很多歷史紀(jì)錄，以拆除重建為主的城市更新也在“防止大拆大建”的總體政策基調(diào)下讓人感覺有點(diǎn)格格不入。

1月16日，黨媒“求是網(wǎng)”發(fā)布了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長倪虹：高質(zhì)量推進(jìn)城市更新》一文，這篇文章表達(dá)出的通過城市更新拉動房地產(chǎn)的意圖非常明顯，而1月20日自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《通知》則直接打開了新一輪城市更新的想象空間，這對于依舊留在城市更新賽道的從業(yè)人士來說或許意味著春天的到來。

事實(shí)上，即便是對于一直被市場詬病的太過滯緩的深圳城市更新市場，上述《通知》也很可能帶來一些實(shí)質(zhì)性的變化。前幾天，深圳市公共資源交易中心關(guān)于深圳市規(guī)劃和自然資源局南山管理局南山區(qū)“清調(diào)供”類城市更新項目規(guī)劃編制服務(wù)意向公開的采購公告引起了圈內(nèi)同行的廣泛關(guān)注。“清調(diào)供”這個詞圈內(nèi)的朋友應(yīng)該都不太陌生，其主要來源于深圳市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市更新規(guī)劃土地管理的若干措施（試行）》（下稱“若干措施”）中第四條第九項的主要內(nèi)容。而為加快推進(jìn)城市更新項目盤活處置，內(nèi)部也有出臺一份指引文件：即《深圳市城市更新項目“清調(diào)供”工作指引》（下稱“工作指引”）。因文件尚未公開，我們僅根據(jù)過往的項目經(jīng)驗(yàn)以及1月20日《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動若干措施的通知》的精神嘗試分析和總結(jié)，具體以最終發(fā)布文件為準(zhǔn)。

需說明的是，“清調(diào)供”主要指區(qū)政府組織厘清城市更新單元（包括分期項目）涉及的經(jīng)濟(jì)關(guān)系及法律關(guān)系并清退實(shí)施方后，由市規(guī)劃和自然資源主管部門派出機(jī)構(gòu)根據(jù)需要組織編制規(guī)劃，再由區(qū)政府依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃引入新實(shí)施方實(shí)施。簡單來說，其仍然是政府引導(dǎo)模式下的紓困思路和方案，對于市場化城市更新項目所涉及的債權(quán)糾紛、拆遷問題及相關(guān)權(quán)利人如前期服務(wù)商利益等如何適用和推進(jìn)，顯得尤為關(guān)鍵。

一、從大鵬新區(qū)葵涌白石崗片區(qū)城市更新項目看“清調(diào)供”工作指引

大鵬新區(qū)葵涌白石崗片區(qū)城市更新項目（以下簡稱“白石崗項目”）作為深圳處理停滯城市更新項目的典型案例，其復(fù)雜程度也基本上代表一眾深圳市場化的城市更新項目的真實(shí)情況，其面臨的問題基本涵蓋：集團(tuán)現(xiàn)金流緊張導(dǎo)致遲遲未簽訂土地出讓合同、項目范圍內(nèi)物業(yè)已完成拆除但拖欠補(bǔ)償款及過度安置費(fèi)、項目剩余價值評估在現(xiàn)有的規(guī)劃條件開發(fā)后為虧損、項目超額貸款導(dǎo)致負(fù)債極高、項目公司的股權(quán)質(zhì)押及查封等。該項目當(dāng)時是通過“債務(wù)處理-撤銷（變更）實(shí)施主體-行政賦能”的組合模式實(shí)現(xiàn)項目的處置與繼續(xù)開發(fā)，項目名變更為“鵬投泰潤學(xué)府項目”，根據(jù)官方信息目前項目正處土石方、基坑支護(hù)及樁基礎(chǔ)工程收尾階段，預(yù)計2028年建成。

白石崗項目處置成功屬于“一案一策”特定條件和環(huán)境下的特定產(chǎn)物，其具體表現(xiàn)在：一是白石崗項目為定向盤活特定項目，解決民生急難愁盼的問題；二是政府直接審議撤銷原實(shí)施主體資格并推動債務(wù)管理人進(jìn)場處置，最終由政府平臺大鵬新區(qū)投控公司所屬全資子公司接管作為變更后的實(shí)施主體；三是該項目成功申請深圳市首筆超大特大城市城中村改造專項貸款的國家金融政策支持。而新的“清調(diào)供”工作指引雖然同樣是為了破解因原實(shí)施主體失能導(dǎo)致的項目停滯僵局，保障回遷安置等公共利益，但與白石崗項目操作路徑存在一定的差異，我們分為以下幾個內(nèi)容予以梳理和分析：

（一）“清調(diào)供”工作實(shí)施流程

（二）工作指引內(nèi)容分析

白石崗項目與“清調(diào)供”路徑都強(qiáng)調(diào)并依賴地方政府的深度介入和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以突破單純市場談判的困境，也涉及“規(guī)劃調(diào)整、主體變更、債務(wù)處理”等多個復(fù)雜環(huán)節(jié)的聯(lián)動，而非單一的措施。“清調(diào)供”最大的創(chuàng)新或者說差異點(diǎn)在于，其實(shí)還是構(gòu)建一個從協(xié)商清退到公開招商的完整市場化閉環(huán)，并引入SPV等金融工具來隔離風(fēng)險，這相對于行政接管更具普適性和可持續(xù)性，但從我們過往參與過的城市更新紓困項目看，其難也難在最終是由誰來“買單”的問題。

二、各參與方的轉(zhuǎn)機(jī)和機(jī)遇

我們認(rèn)為，“清調(diào)供”處置化解路徑對于各利益相關(guān)人或許能看到些許轉(zhuǎn)機(jī)，例如對于早期以明股實(shí)債入股的機(jī)構(gòu)投資方（如信托）可考慮通過“前期協(xié)商”和“清退處置”，有望收回部分經(jīng)核定的合理投入成本，有序退出，但至于是選擇再投資還是與原實(shí)施主體共同作為劣后級享有項目最后剩余利潤的分配，也取決于對項目及市場的綜合可行性分析。而前期服務(wù)商的角色轉(zhuǎn)換上，可考慮通過資源優(yōu)勢從“主導(dǎo)實(shí)施”轉(zhuǎn)向“專業(yè)服務(wù)”，尋求與接盤機(jī)構(gòu)的合作或受聘于政府專班。從現(xiàn)實(shí)來看，接盤機(jī)構(gòu)或許更多以國央企及地方政府平臺為主，其既符合“清調(diào)供”政策穩(wěn)妥、可控的核心訴求，在資金與融資上更易滿足公開招商中對于凈資產(chǎn)、負(fù)債率等財務(wù)指標(biāo)要求，也更易對接政策性金融工具（如房地產(chǎn)“白名單”融資機(jī)制）。

政策的執(zhí)行總得回歸到單個市場化城市更新項目的適用上，說句肺腑之言，目前的地產(chǎn)市場好像已不再是出臺某個政策便能影響或帶動整個市場積極性與無限熱情的時代，剛需客戶也好，炒房客也罷，或因“囊中羞澀”，或因“投資折戟”，變得更為猶豫與謹(jǐn)慎。我們也發(fā)現(xiàn)，在工作指引實(shí)施流程首要提到的前期協(xié)商工作中，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)各方“降低預(yù)期”，這也確實(shí)是目前市場化城市更新項目推進(jìn)過程中聽起來比較扎心但也比較貼切的四個字。但不管如何，“清調(diào)供”機(jī)制是政府在原基礎(chǔ)上搭建的一個“協(xié)商-清退-引入-監(jiān)管”的全流程標(biāo)準(zhǔn)化處置平臺，其為原本可能陷入漫長司法泥潭的項目糾紛，提供一個可控的行政與市場相結(jié)合的重組機(jī)會。

再次總結(jié)一下，不管是存量城市更新項目的盤活，還是今后將新增的城市更新項目，1月20日自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動若干措施的通知》給城市更新重新構(gòu)建了一個從規(guī)劃、土地、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)到歷史遺留問題的全方位支持體系，城市更新或?qū)⑦M(jìn)入一個全面發(fā)展的新時代。