專家解讀 | 鄭德高：推動(dòng)規(guī)劃工作更加適應(yīng)城市更新行動(dòng)需要

鄭德高

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)

近日，，在“增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性”等方面提出了具有突破性與指導(dǎo)性的措施。這些內(nèi)容標(biāo)志著在城市更新領(lǐng)域的規(guī)劃管理機(jī)制創(chuàng)新，旨在推動(dòng)規(guī)劃工作更好地適應(yīng)城市更新動(dòng)態(tài)、多元、實(shí)施導(dǎo)向的特點(diǎn)，為城市更新行動(dòng)提供更加高效和有力的法定規(guī)劃支撐。

一是進(jìn)一步明確了國(guó)土空間總體規(guī)劃和城市更新專項(xiàng)規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)。文件明確，可依據(jù)總體規(guī)劃與更新專項(xiàng)規(guī)劃確定的更新目標(biāo)與重點(diǎn)，結(jié)合“十五五”行動(dòng)需求，對(duì)擬更新區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估與優(yōu)化。這實(shí)質(zhì)上是將城市更新的目標(biāo)、工作重點(diǎn)及相關(guān)需求，作為詳細(xì)規(guī)劃修正、調(diào)整的前置依據(jù)，通過(guò)“技術(shù)修正”“優(yōu)化調(diào)整”等規(guī)范化路徑，構(gòu)建城市更新專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)與調(diào)適機(jī)制，確保規(guī)劃目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)落地實(shí)施。我國(guó)已進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，城市更新專項(xiàng)規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城市更新活動(dòng)、謀劃實(shí)施城市更新項(xiàng)目的依據(jù)，對(duì)城市更新片區(qū)、項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化安排后傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)詳細(xì)規(guī)劃中各類存量空間的整體統(tǒng)籌，增強(qiáng)其對(duì)城市更新行動(dòng)的實(shí)施支撐作用。

二是推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃從“前置管控”向“實(shí)施適配”的轉(zhuǎn)變。在快速城鎮(zhèn)化時(shí)期的增量發(fā)展階段，通常遵循“先編詳規(guī)、后做建設(shè)”的線性流程，詳細(xì)規(guī)劃作為土地使用和規(guī)劃管控的決策依據(jù)。進(jìn)入以存量更新為主的發(fā)展階段后，原有用地格局和功能布局往往難以適應(yīng)新的發(fā)展需求，單純依靠既有詳細(xì)規(guī)劃容易導(dǎo)致更新項(xiàng)目與現(xiàn)狀脫節(jié)、實(shí)施困難。因此，必須轉(zhuǎn)變規(guī)劃邏輯，要充分考慮城市更新的動(dòng)態(tài)性、多元性和實(shí)施導(dǎo)向性，實(shí)現(xiàn)由“前置管控”向“實(shí)施適配”轉(zhuǎn)變。在這一過(guò)程中，應(yīng)以城市更新專項(xiàng)規(guī)劃為先導(dǎo)，進(jìn)而在保障公共安全、公共利益和空間品質(zhì)的前提下，推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃有效落實(shí)更新專項(xiàng)規(guī)劃所提出的功能導(dǎo)向、空間安排與項(xiàng)目訴求。

三是進(jìn)一步創(chuàng)新規(guī)劃政策工具，推動(dòng)規(guī)劃工作由“管與控”轉(zhuǎn)向“活與融”。文件創(chuàng)新性地引入了“正面清單”和“豁免清單”兩種清單式管理工具，一定程度上增強(qiáng)了詳細(xì)規(guī)劃的管理彈性與適應(yīng)性。步入城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)、發(fā)展動(dòng)力趨弱，亟待形成新動(dòng)能、新優(yōu)勢(shì)。“活與融”的核心在于盤活存量、激活動(dòng)能，增強(qiáng)實(shí)施階段詳細(xì)規(guī)劃在編制和實(shí)施管理層面的彈性，增強(qiáng)對(duì)城市更新項(xiàng)目的空間和實(shí)施保障，使規(guī)劃更好地適應(yīng)存量時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的需要。一方面，針對(duì)城市中閑置的廠房、老舊商業(yè)樓宇，通過(guò)城市更新、低效用地再開發(fā)、存量資產(chǎn)盤活等手段，將“沉睡資源”轉(zhuǎn)化為發(fā)展資本。另一方面，打破體制機(jī)制障礙，通過(guò)規(guī)劃和土地政策激發(fā)市場(chǎng)主體活力，聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從“規(guī)模擴(kuò)張”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型，培育城市發(fā)展新引擎。

四是進(jìn)一步改進(jìn)規(guī)劃工作方法，促進(jìn)“社會(huì)治理” 與 “空間治理” 的有效融合。城市更新往往涉及功能混合、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、小微改造等復(fù)雜需求。對(duì)此，文件明確鼓勵(lì)完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，探索簡(jiǎn)化詳細(xì)規(guī)劃修改程序，為應(yīng)對(duì)各類復(fù)雜的城市更新場(chǎng)景提供了更豐富的解決路徑，以此推動(dòng)社會(huì)治理與空間治理的有機(jī)融合，突出項(xiàng)目權(quán)益人在社會(huì)治理中的共同參與。這一舉措折射出規(guī)劃編制與審批管理理念的改進(jìn)， 規(guī)劃工作不再局限于傳統(tǒng)的技術(shù)管控，而是更加強(qiáng)調(diào)公共性、響應(yīng)性與實(shí)施性，使其真正成為服務(wù)城市有機(jī)更新和完善社會(huì)“共建共治共享”的重要工具。城市更新是一個(gè)持續(xù)演進(jìn)的過(guò)程，詳細(xì)規(guī)劃作為關(guān)鍵技術(shù)手段，既能維護(hù)公共安全與公共利益，又能推動(dòng)相關(guān)主體凝聚共識(shí)，確保更新項(xiàng)目在各方權(quán)益基本得到認(rèn)可的前提下穩(wěn)步推進(jìn)，最終為實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目的長(zhǎng)效、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)筑牢基礎(chǔ)。

《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》是我國(guó)城市更新進(jìn)入精細(xì)化管理、高質(zhì)量發(fā)展新階段的重要制度轉(zhuǎn)變，其核心內(nèi)涵在于無(wú)論是規(guī)劃管理還是政策工具，都應(yīng)更貼近“真需求”、解決“真問(wèn)題”，結(jié)合城市更新行動(dòng)的復(fù)雜需求和復(fù)雜問(wèn)題，增強(qiáng)規(guī)劃落地實(shí)踐，促進(jìn)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，為城市更新行動(dòng)有力有序推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)保障。

內(nèi)容來(lái)源：中國(guó)建設(shè)報(bào)

中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的非營(yíng)利性行業(yè)組織。致力于制定城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)規(guī)則、推廣規(guī)劃相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、搭建行業(yè)研究交流平臺(tái)。