低空經(jīng)濟(jì)盤活城鄉(xiāng)土地“邊角料”，存量土地如何創(chuàng)造新價(jià)值？

文/紙不語

2026年1月17日，武漢市洪山區(qū)武金堤路與楊泗港快速通道交匯處的白沙濱江飛行營(yíng)地，草坪之上，旭日藍(lán)天科技的教練曹燦手持遙控設(shè)備，凝神操控著一臺(tái)中型無人機(jī)完成繞樁飛行演示。

此前這片20畝的濱江地塊還只是一片雜草叢生、環(huán)境雜亂的閑置空地，如今已然變身專業(yè)的無人機(jī)教學(xué)實(shí)訓(xùn)場(chǎng)。從無人問津的城市“邊角料”到無人機(jī)翱翔的產(chǎn)業(yè)空間，這片土地的華麗轉(zhuǎn)身，是低空經(jīng)濟(jì)與存量土地盤活深度融合的生動(dòng)縮影。

在城市發(fā)展從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的當(dāng)下，大量閑置地塊、低效用地成為待激活的寶貴資源，而低空經(jīng)濟(jì)憑借其場(chǎng)景兼容性強(qiáng)、空間利用率高的優(yōu)勢(shì)，為存量土地注入全新發(fā)展動(dòng)能，各地紛紛探索實(shí)踐，走出一條資源高效利用與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的雙贏之路。

洪山區(qū)武金堤路與楊泗港快速通道交會(huì)處的草坪上，一臺(tái)中型無人機(jī)正在進(jìn)行繞樁飛行演示。圖源：武漢晚報(bào)

蘇州522畝閑置工業(yè)區(qū)改造，低空產(chǎn)業(yè)園落地產(chǎn)值翻倍

城市發(fā)展進(jìn)程中，老舊廠房閑置、邊角地雜亂、低效用地產(chǎn)出不足等問題普遍存在，這類土地因位置優(yōu)越、基礎(chǔ)條件具備，成為低空經(jīng)濟(jì)落地的優(yōu)質(zhì)載體。通過空間重塑與功能再造，低空經(jīng)濟(jì)為城市低效用地賦予全新產(chǎn)業(yè)屬性，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的跨越式提升。

蘇州工業(yè)園區(qū)新盛里·低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園的轉(zhuǎn)型具有代表性。五年前，這里還是一片沉寂的低效工業(yè)用地，可勝、可利兩家企業(yè)遷址后，522畝土地長(zhǎng)期閑置，老舊廠房銹跡斑斑、設(shè)施老化癱瘓，陷入“閑置—衰敗”的惡性循環(huán)。

“只剩破舊的廠房，僅有幾名保安保潔輪流值守，522畝土地長(zhǎng)期大量閑置。”蘇州工業(yè)園區(qū)城市重建有限公司企業(yè)發(fā)展部總經(jīng)理譚亞升回憶道。2019年，地塊再開發(fā)工作啟動(dòng)，歷經(jīng)三年磋商完成收購(gòu)后，團(tuán)隊(duì)秉持“留拆改并存”模式，拆除破敗廠房、翻新完好建筑，新建停車樓、研發(fā)中心等配套設(shè)施，解決了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更新、設(shè)施改造等問題。

輕型固定翼運(yùn)動(dòng)飛機(jī)測(cè)試。圖源：湖北日?qǐng)?bào)客戶端

低效用地盤活的核心是精準(zhǔn)定位產(chǎn)業(yè)，新盛里聚焦低空經(jīng)濟(jì)、航空航天等國(guó)家重點(diǎn)支持領(lǐng)域，通過產(chǎn)業(yè)鏈招商與生態(tài)培育模式，吸引中麒鑫航天、達(dá)天飛艇等企業(yè)入駐，協(xié)同設(shè)立50億元低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基金，落地蘇州市適航服務(wù)中心，打造多元化低空應(yīng)用場(chǎng)景，常態(tài)化運(yùn)營(yíng)“新盛里—浦東”低空航線。

改造后，園區(qū)建筑面積從37萬平方米擴(kuò)容至55萬平方米，容積率從1.0提升至1.5，土地產(chǎn)出效率翻倍，運(yùn)營(yíng)一年便引進(jìn)企業(yè)超30家，其中高新技術(shù)企業(yè)逾10家，獲評(píng)首批“蘇州市低空經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園”。

武漢武昌江灘采用“錯(cuò)時(shí)共用”模式盤活閑置場(chǎng)地。這片3600平方米的戶外場(chǎng)地原屬武昌江灘五期專業(yè)足球場(chǎng)，工作日白天八成時(shí)段處于閑置狀態(tài)。

武昌本土企業(yè)武漢縱橫天地空間信息技術(shù)有限公司發(fā)現(xiàn)，該場(chǎng)地開闊空域與低干擾環(huán)境符合無人機(jī)實(shí)訓(xùn)需求，經(jīng)楊園街道協(xié)調(diào)，政企合作打造錯(cuò)時(shí)運(yùn)營(yíng)模式：日間開展無人機(jī)實(shí)訓(xùn)教學(xué)，夜間及周末恢復(fù)足球場(chǎng)功能并對(duì)市民開放。

“這一模式讓場(chǎng)地利用效率提升四成，年度可培育千名具備專業(yè)資質(zhì)的無人機(jī)操控人員?！痹撈髽I(yè)副總經(jīng)理廖水華介紹，參訓(xùn)學(xué)員多來自電力、應(yīng)急救援等行業(yè)，在此學(xué)習(xí)場(chǎng)景應(yīng)用技能并考取專業(yè)執(zhí)照，該場(chǎng)地同時(shí)承擔(dān)低空經(jīng)濟(jì)應(yīng)用場(chǎng)景培育功能。

城市低效用地的低空賦能轉(zhuǎn)型，核心是結(jié)合土地現(xiàn)狀匹配產(chǎn)業(yè)需求、通過模式創(chuàng)新提升空間價(jià)值，而農(nóng)村集體建設(shè)用地作為存量土地的重要組成，也在低空經(jīng)濟(jì)布局中探索出特色發(fā)展路徑。

農(nóng)村土地入市，天津26.9畝集體用地帶動(dòng)2000萬收益

相較于城市低效用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地與閑置郊野地塊因權(quán)屬?gòu)?fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，盤活難度更高，各地正通過政策突破與業(yè)態(tài)融合，將這類土地與低空經(jīng)濟(jì)場(chǎng)景深度結(jié)合，既有效激活土地資源，也為鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展提供有力支撐，逐步形成存量土地的多元盤活模式。

2024年11月，天津?yàn)I海新區(qū)太平鎮(zhèn)竇莊子村26.9畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌出讓，這是濱海新區(qū)首宗以該方式出讓的區(qū)域交通水利設(shè)施用地，規(guī)劃打造集飛行訓(xùn)練、觀光旅游、應(yīng)急救援于一體的航空產(chǎn)業(yè)集群。掛牌前的竇莊子機(jī)場(chǎng)是天津市唯一對(duì)公眾開放的A1級(jí)通用機(jī)場(chǎng)，可同時(shí)運(yùn)行水上飛機(jī)、固定翼飛機(jī)、直升機(jī)，年接待跳傘游客1萬人，因土地權(quán)屬問題，跑道用地需求長(zhǎng)期無法滿足。

為解決這一問題，天津市規(guī)劃資源局濱海新區(qū)分局與區(qū)土地發(fā)展中心成立專項(xiàng)專班，以村莊規(guī)劃為依據(jù)，采用“一事一議”原則，將該地塊按區(qū)域交通水利設(shè)施用地性質(zhì)推進(jìn)入市。

太平鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的利好政策，既有效盤活了村集體的存量土地資源，又徹底解決了竇莊子機(jī)場(chǎng)長(zhǎng)期以來的用地需求?！表?xiàng)目落地后預(yù)計(jì)產(chǎn)生2000余萬元直接經(jīng)濟(jì)收益，帶動(dòng)百余名村民就業(yè)，同步推動(dòng)鄉(xiāng)村休閑業(yè)態(tài)發(fā)展。目前，濱海新區(qū)已完成首批農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，第二批7宗地塊預(yù)計(jì)2024年底完成掛牌，逐步形成適配本地的入市模式。

天津（西青）國(guó)家級(jí)車聯(lián)網(wǎng)先導(dǎo)區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)封閉測(cè)試場(chǎng)。圖源：天津日?qǐng)?bào)

天津西青區(qū)則聚焦歷史遺留問題破解，將散亂污治理后的閑置地塊，轉(zhuǎn)型為陸空協(xié)同產(chǎn)業(yè)載體。西青區(qū)王穩(wěn)莊鎮(zhèn)千余畝土地，曾是散亂污治理后的閑置區(qū)域，原本規(guī)劃用于建設(shè)智能網(wǎng)聯(lián)封閉測(cè)試場(chǎng)，但因國(guó)有公司投資落在集體建設(shè)用地上，遺留權(quán)屬爭(zhēng)議、資產(chǎn)歸屬不明等問題，導(dǎo)致測(cè)試場(chǎng)功能受限，企業(yè)陷入“不好用、不敢用、不愿用”的困境。

“不好用是受土地性質(zhì)制約，關(guān)鍵測(cè)試場(chǎng)景難以建設(shè)；不敢用是企業(yè)擔(dān)心測(cè)試數(shù)據(jù)法律效力受質(zhì)疑；不愿用則出于研發(fā)進(jìn)度與風(fēng)險(xiǎn)防控考量。”天津市永泰恒基投資有限公司總經(jīng)理佘紅志解釋了當(dāng)時(shí)的困境。

西青區(qū)將該問題列為一把手工程重點(diǎn)推進(jìn)，2024年7月，天津市11部門聯(lián)合出臺(tái)專項(xiàng)政策，為歷史遺留項(xiàng)目提供政策支撐。西青分局創(chuàng)新開展“政策找土地”實(shí)踐，以國(guó)土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，通過彈性適配、空間置換等方案，推動(dòng)項(xiàng)目控制性詳細(xì)規(guī)劃獲批，隨后逐一完成地上附著物清理、權(quán)屬協(xié)調(diào)等工作，成功破解10余項(xiàng)核心難題。

土地盤活后，西青區(qū)創(chuàng)新“空地復(fù)用”模式，2025年上半年順利獲批無人機(jī)測(cè)試空域，成為天津市首個(gè)智能網(wǎng)聯(lián)汽車與無人機(jī)聯(lián)動(dòng)測(cè)試場(chǎng)地，布局6大功能區(qū)、160余種測(cè)試場(chǎng)景，吸引小米、經(jīng)緯恒潤(rùn)等10余家企業(yè)達(dá)成合作，月均測(cè)試時(shí)長(zhǎng)從550小時(shí)提升至1000小時(shí)以上，2025年測(cè)試收入預(yù)計(jì)突破2500萬元。

百城試點(diǎn)、REITs融資破解土地盤活瓶頸

低空經(jīng)濟(jì)盤活存量土地是涵蓋規(guī)劃調(diào)整、政策適配、產(chǎn)業(yè)培育、利益協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工程。各地通過構(gòu)建政策支撐體系、創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制、強(qiáng)化要素保障，推動(dòng)二者深度融合，形成可復(fù)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有效提升存量土地利用效能。

政策創(chuàng)新是破解土地盤活瓶頸的核心抓手。國(guó)家層面出臺(tái)多項(xiàng)政策，明確支持土地用途合理轉(zhuǎn)換、低效用地再開發(fā)，為地方實(shí)踐提供政策依據(jù)。據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)，截至2025年底，全國(guó)已有187萬畝低效用地、600萬畝閑置土地完成再開發(fā)與處置，低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市增至100個(gè)，各地持續(xù)落實(shí)政策優(yōu)化土地利用模式。

地方則結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H細(xì)化政策，紹興越城區(qū)整合碎片化工業(yè)用地形成連片“凈地”，打造科創(chuàng)空間與低空經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)平臺(tái)；慶陽市推出用地獎(jiǎng)補(bǔ)、電價(jià)優(yōu)惠政策，吸引153家企業(yè)入駐，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)與算力產(chǎn)業(yè)深度融合。

激活低效用地，充分釋放經(jīng)濟(jì)潛力。圖源：央視新聞

國(guó)企主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的協(xié)同機(jī)制，為存量土地盤活注入持續(xù)動(dòng)力，更成為化解土地財(cái)政內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾的重要路徑。

《土地財(cái)政轉(zhuǎn)型與發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的理論建構(gòu)》報(bào)告指出，傳統(tǒng)依賴新增建設(shè)用地出讓的模式，受耕地保護(hù)紅線約束，且易陷入發(fā)展循環(huán)，而國(guó)有資本憑借資源整合能力，破解土地權(quán)屬糾紛、改造資金短缺等痛點(diǎn)，同時(shí)通過市場(chǎng)化運(yùn)作引入社會(huì)資本與優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，形成多方共贏格局，推動(dòng)土地財(cái)政從短期出讓依賴轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)收益支撐。如洪山區(qū)與武漢城投合作，盤活白沙濱江閑置地塊打造無人機(jī)實(shí)訓(xùn)基地，規(guī)劃便民低空應(yīng)用場(chǎng)景，讓閑置土地成為產(chǎn)業(yè)載體與公共服務(wù)空間，實(shí)現(xiàn)土地利用與財(cái)政收入長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)。

科學(xué)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)適配，直接決定存量土地盤活的可持續(xù)性。各地立足土地稟賦與區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，針對(duì)性匹配低空經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，避免盲目開發(fā)造成資源浪費(fèi)。越城區(qū)鑒水科技城通過土地綜合整治騰換發(fā)展空間，聚焦低空經(jīng)濟(jì)精準(zhǔn)招商，吸引頭部企業(yè)入駐形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，同步推進(jìn)產(chǎn)城深度融合，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化。

上述報(bào)告中進(jìn)一步指出，低空經(jīng)濟(jì)不僅能實(shí)現(xiàn)土地物理空間的盤活，更可通過新型基礎(chǔ)設(shè)施REITs、時(shí)空數(shù)域開發(fā)權(quán)質(zhì)押等創(chuàng)新舉措，推動(dòng)土地金融屬性創(chuàng)新，盤活空間性剩余資源。這意味著，低空經(jīng)濟(jì)不僅能實(shí)現(xiàn)土地物理空間的盤活，更能推動(dòng)土地金融屬性的創(chuàng)新，讓存量土地通過資產(chǎn)證券化等方式，釋放出更多財(cái)政價(jià)值，為土地財(cái)政轉(zhuǎn)型提供了全新的路徑與模式。

[引用]

①　江灘日間閑置草坪變身“無人機(jī)駕?！?，今年已有200人在此完成執(zhí)照培訓(xùn).長(zhǎng)江日?qǐng)?bào).2025-05-24.

②　一條帶的“新生態(tài)”：動(dòng)能轉(zhuǎn)換活力涌現(xiàn).武漢晚報(bào).2026-01-21.

③　市民可體驗(yàn)無人機(jī)飛行，青菱湖畔低空經(jīng)濟(jì)營(yíng)地“起飛”.湖北日?qǐng)?bào)客戶端.2026-01-16.

④　一片土地的“雙棲”蛻變——西青區(qū)創(chuàng)新模式盤活閑置地塊培育新質(zhì)生產(chǎn)力.天津日?qǐng)?bào).2025-12-01.

⑤　奮進(jìn)“十五五”“強(qiáng)富美高”新圖景 “新盛里”迎“新生”！蘇州522畝低效用地蝶變產(chǎn)業(yè)高地.新華日?qǐng)?bào).2025-12-30.

⑥　盤活存量土地 “放飛”低空經(jīng)濟(jì).津?yàn)I網(wǎng).2024-11-27.

⑦　優(yōu)化布局、打造復(fù)合空間 多地出招讓低效用地釋放經(jīng)濟(jì)潛力.央視新聞客戶端.2026-01-15.

⑧　學(xué)習(xí)《決定》每日問答 如何理解盤活存量土地和低效用地這一要求.新華社.2024-09-18.