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◆自2021年以來,緬甸一直處于內戰當中。
文/一墨 關珺冉
編輯/漆菲
內戰陰影尚未散去,緬甸迎來一場被軍政府寄予厚望的選舉。
當地時間1月25日,緬甸大選最后一輪投票登場,代總統敏昂萊身著便服視察曼德勒的一個投票站,與選民見面,氣氛看起來很輕松。他駁斥了外界對緬甸大選的批評,并稱:“無論國際社會是否承認此次選舉,我們都不會理會他們的觀點。人民的投票就是我們需要的認可。”
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◆1月25日,敏昂萊身著便服巡視曼德勒的投票站。
被問及自己在未來政府中扮演的角色時,敏昂萊不愿多作回應,僅表示現在談論此事為時尚早。“一旦議會召開,他們有自己的程序和遴選方法。”此前有消息稱,敏昂萊正考慮任命他人接替自己擔任武裝部隊總司令,他本人將全面轉入政壇。
此次大選從去年12月持續至今年1月,共分三個階段進行,覆蓋緬甸330個鎮區中的265個。前兩輪投票在202個鎮區舉行,最后一輪在63個鎮區舉行,受戰爭影響,剩余的65個鎮區無法舉行選舉,覆蓋約20%的國土。最終結果預計于1月底出爐。
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◆緬甸大選日程一覽,共分三個階段舉行。
根據緬甸聯邦選舉委員會的消息,來自57個政黨的約5000名候選人角逐聯邦議會人民院(下議院)、民族院(上議院)以及省邦議會的議席。其中,聯邦議會兩院共664個席位,贏得多數的政黨可選擇新總統,后者可任命內閣并組建新政府。按該國憲法,緬甸軍方自動獲得每院25%的席位。據悉,聯邦議會兩院將在3月召開會議,4月將迎來新政府。
這是緬甸軍方自2021年奪權以來首次組織全國大選。軍政府將這次選舉視為“政治和經濟上重新開始的機會”。軍政府發言人佐敏吞說,“這次選舉是為緬甸人民舉行的。這關乎重建緬甸人民想要的民主制度。”
廈門大學國際關系學院暨南洋研究院副教授張旭東認為,緬甸軍政府之所以此時舉行大選,主要基于四點考量:軍事與政治窗口期成熟、合法性危機倒逼、經濟與民生困境的驅動以及憲法程序與權力鞏固的需要。“去年下半年,政府軍接連收復多處失地,逐步掌握了戰場主動權。同時,反軍方力量的外部支持明顯削弱。”
“軍政府當前面臨嚴重的國際孤立,需通過選舉來完成身份轉換,緩解制裁壓力。此舉也是為了兌現其‘重新大選、移交權力’的承諾。”張旭東向《鳳凰周刊》分析說,軍政府希望大選能為恢復經濟合作、吸引投資創造條件,回應民眾對穩定與安全的迫切訴求,進而緩解社會的不滿情緒。“2008年憲法規定每五年必須舉行一次全國大選,軍方需遵守自身制定的憲法框架,同時借選舉分化反對派,通過分階段投票策略來應對抵抗力量。”
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鞏發黨贏得毫無懸念
2024年12月28日,第一輪投票開啟時,敏昂萊身著便服現身內比都一處投票站,在鏡頭前完成了投票。國家電視臺MRTV播出的畫面中,敏昂萊舉起右手食指,指尖蘸有不褪色的墨水,象征“完成投票”。他面帶笑容,有意向外界展示這場選舉的秩序與儀式感。
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◆2025年12月28日,敏昂萊走出投票站后舉起右手食指。
面對記者,敏昂萊語氣篤定道:“我們保證這是一次自由、公正的選舉。這是軍方組織的,我們不能讓自己的名譽蒙羞。”他同時呼吁民眾多多參與投票,強調如果不投票,“就不能說理解民主的真正含義”。當記者問他是否想成為國家總統時,他強調自己是“公務員和軍隊首腦”,并非任何政黨領導人。這一畫面被官方鏡頭反復播放。
此后的兩輪投票分別于今年1月11日和1月25日舉行。1月25日一早,住在曼德勒的教師佐科科敏在一所高中投下選票。他坦言,“雖然我不抱太大期望,但仍希望看到國家變得更好。投票后我如釋重負,總算履行了職責。”有仰光居民披露,此次選舉期間,軍官所在社區的投票熱情似乎很高,其他地區則較為冷清。
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◆1月25日,仰光的選民正在一處投票站投票。
美聯社稱,盡管有57個政黨被允許參加大選,但只有6個政黨在全國范圍內參選。除聯邦鞏固與發展黨(下稱“鞏發黨”,USDP)外,有17個政黨在立法機構中贏得了少量席位,席位數量從1個到10個不等。
這些政黨要么是小型政黨,要么有著軍方支持,沒有一個政黨以反軍方為競選綱領。其中,人民先鋒黨領導人特特凱曾在政變后出任軍政府內閣部長;人民黨領袖郭郭基亦多次批評反政府的武裝團體,強調軍方在國家政治中的主導地位。
這讓選舉結果變得沒有懸念,受軍政府支持的鞏發黨實際上沒有對手。前兩輪投票結果顯示,鞏發黨取得了絕對優勢,其在下議院209個席位中贏得193席,在上議院78個席位中贏得52席。該黨在2020年大選中僅贏得6%的議會席位。
與五年前相比,投票日的緬甸格外安靜。2020年大選時,投票站外曾排起長隊。一名選舉官員向法新社透露,她住所附近的登記選民約1700人,最終投票的只有470人,投票率不足三成。
但按照軍政府的說法,前兩輪投票的投票率在50%到60%之間,符合投票資格的選民超過2400萬,比2020年減少了約35%。據國際選舉制度基金會披露,緬甸2020年和2015年大選的投票率約為70%。
在仰光、曼德勒等大城市,多名居民告訴路透社,并未看到軍方強迫民眾投票,但普通人投票積極性不高。曼德勒的一位居民直言:“就氣氛而言,這次選舉遠不如2020年那樣熱鬧。”
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◆大選期間,一名警察在曼德勒一個投票站前站崗。
有著“鬼城”之稱的哈帕普恩(Hpapun)也名列投票鎮區名單之中。哈帕普恩位于緬甸東部,曾是區域交通與行政樞紐,設有政府機構與機場。但受到內戰影響,城中已無常住居民。
不過,軍政府依舊將其納入第二輪投票,且投票地點不在城內,而設在約10公里外的一處戰術指揮部。選民若要前往投票,需穿越地雷區,安全風險極高。有消息稱,這場內戰已導致至少350萬名民眾流離失所,無法參與投票。反對派因而指責這是一場“精心安排的選舉”。
投票站的安保措施亦十分嚴密。內比都多處投票站部署了警察及親軍政府的驃索緹(Pyu Saw Htee)民兵。軍方總部所在的澤亞西里鎮,軍警頻繁巡邏,一些投票站禁止選民攜帶手機進入。
第二大城市曼德勒的安保同樣有所升級。當地居民稱,昂米亞塔贊鎮和查納耶塔贊鎮通往投票站的道路均被封鎖,選民需上交手機方可進入。一名居民回憶說,“天還沒亮,外出的人就被告知,除了出門投票,當天一律待在家中。街邊商鋪也全部歇業。”
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軍政府為此籌謀許久
2020年11月,時任國務資政昂山素季領導的全國民主聯盟(下稱“民盟”,NLD)以壓倒性勝利贏得大選。但不久后的2021年2月1日,軍方以“選舉舞弊”為由,扣押時任總統溫敏、昂山素季以及部分民盟高級官員。
隨后,代總統敏瑞宣布為期一年的緊急狀態,并將“立法、行政和司法”權力移交給國防軍總司令敏昂萊。軍方當時承諾,將在國家緊急狀態結束后重新舉行大選,屆時國家權力將移交給新當選的政黨。但此后,緊急狀態七度延長,大選也一再推遲,一等就是五年。
為了舉辦此次大選,軍政府在制度建設、機構調整以及基礎設施等方面籌謀許久。
2023年1月,軍政府頒布新的《政黨登記法》,要求所有政黨在60天內重新進行登記,否則將自動解散。民盟因拒絕遵守該法而遭到解散。2025年4月,緬甸聯邦選舉委員會宣布,所有有意參加此次大選的政治團體,須在5月9日截止日期前申請注冊為政黨。
按照緬甸憲法,國家處于緊急狀態下不能舉行大選。2025年7月31日,軍政府召開會議,決定為舉行大選解除全國緊急狀態,并同步發布多項命令:撤銷國家權力移交國防軍總司令的安排,組建新的聯邦政府和國家安全與和平委員會,解散國家管理委員會。吳紐梭出任聯邦政府總理,敏昂萊轉任國家安全與和平委員會主席,不再擔任看守總理,但仍是軍方最高統帥。
與此同時,自2024年10月以來,軍政府在全國范圍內進行人口普查。為了兌現選舉“公平公正”的承諾,還搞起了電子投票系統。批評人士認為,此舉反而方便軍政府操縱選票。
去年7月,軍政府出臺了《保護多黨民主選舉免受阻礙、干擾和破壞法》,禁止所有擾亂選舉過程的言論、組織或抗議,嚴重者可能面臨終身監禁或死刑。據美聯社觀察,上述法案對批評選舉的行為處以嚴厲處罰,此后半年間,緬甸當局對400多人提起訴訟,指控他們從事散發傳單或網絡活動等行為。
另據軍政府稱,前兩輪投票曾遭到武裝團體的干擾,這些團體襲擊了多個鄉鎮的投票站和政府大樓,造成至少兩名行政官員死亡。
張旭東表示,軍政府在人事、機構調整及法律制度層面采取的所有措施,根本目的是通過“制度性操控”確保大選能按軍方的意志進行,最終實現權力的無縫延續與鞏固。“短期來看,軍政府通過選舉實現了鞏發黨的壓倒性勝選,初步完成了重建合法性、鞏固權力、緩解內外壓力的目的,也爭取到中俄印等國的理解。”
軍政府發言人佐敏吞理解國際社會對此次投票的批評。“然而,這次選舉將帶來政治穩定。”他在內比都告訴記者,“我們相信未來會更美好。”
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戰火蔓延到經濟腹地
這場大選舉行之際,緬甸社會早已千瘡百孔。
新年伊始,若開邦首府實兌市的郊區,一些居民開始拆除無人居住的房屋。這并非為了重建,而是為了獲得生存所需的柴火。
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◆若開邦實兌市,一個遭遇戰火后的市場。
一位家庭主婦抱怨道:“木炭太貴了,我們平時燒柴做飯。而一根木柴的價格接近1000緬元(注:1人民幣約合302緬元),連煮一鍋米飯都不夠。”亦有人提到,“汽油價格上漲得更厲害,一升燃油的售價高達2萬緬元,我已經騎不起摩托車了,只能改騎自行車。”
由于物價上漲,人們的生活變得異常艱難。“很多人失業了,普通家庭的生計受到嚴重影響。有些人選擇打零工,有些人則依靠捐贈度日。幾乎每個人都需要幫助,都盼望能得到救濟。”當地居民紛紛表示。
過去五年,實兌市的所有出入口均被軍政府控制,商品僅能通過從仰光出發的貨船經海路運輸。但由于船期不固定,商品供應不穩定,導致物價飆升。如今,一袋優質的大米售價為27萬緬元,1.6公斤干辣椒的價格逼近2萬緬元。
內戰、能源短缺與宏觀波動疊加,導致商業環境惡化,外貿活動趨冷。世界銀行預測,在截至2026年3月的本財年,緬甸實際國內生產總值(GDP)將收縮2%,通脹率仍保持在20%左右。聯合國開發計劃署的數據顯示,軍方執政以來,該國GDP累計下降9%;2024年的通脹率達25.4%,貿易逆差約占GDP的2.2%。
由于正規經濟受阻,部分灰色產業在邊境地區擴張。緬甸成為全球重要的鴉片、海洛因產地之一,也是冰毒主要來源國。
軍政府掌權后,緬甸各地爆發大規模抗議活動,“民族團結政府”(NUG)及旗下武裝“人民國防軍”(PDF)應運而生。反軍方陣營借著“公民抗命運動”與游擊戰術展開消耗戰,政府軍與地方抵抗力量之間的沖突成為常態。武裝沖突也不再局限于邊遠少數民族地區,而逐步向中部平原和核心經濟地帶蔓延。沖突四溢之下,多地被反復拉入戰場。
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◆2023年,緬甸反軍政府的武裝團體在該國北部訓練。
戰火四溢的背景下,全國多地基礎設施受損,醫療與教育系統首當其沖——全國停課學校比例超過40%。聯合國難民署統計,截至2025年,持續的戰事已造成逾350萬人流離失所,部分民眾跨境避難,安置點長期處于資源告急狀態。
沖突的廣度與烈度亦持續攀升。數據顯示,過去五年來,全國330個鎮區中有233個發生過武裝沖突,累計超過1.4萬起;被毀房屋和建筑逾10萬所。
征兵政策為這一局面再添變量。2024年2月,軍政府啟用《國民兵役法》,計劃每月征兵5000人、年征6萬人,試圖彌補戰損,卻加速了人力資本的外流。2024年11月,緬甸勞工部要求勞務中介機構召回在海外工作的緬甸勞工,規定如果工人在兩年工作許可到期后被征召服兵役,必須返回緬甸。
在教育領域,由于教師缺口擴大,學生輟學率不斷攀升。緬甸“見證”組織項目主任勞倫斯(Matt Lawrence)直言,“如果緬甸的教育得不到保護,下一代的世界觀就可能被派別紛爭和戰爭而不是希望和理性所左右。”
內亂未歇,天災又至。2025年3月,緬甸中部發生7.9級強震,這是本世紀以來該國遭遇的最嚴重地震。截至同年12月,地震已造成5456人死亡、1.14萬人受傷,直接經濟損失約120億美元。
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◆2025年3月28日,緬甸發生強震,造成重大人員傷亡。
而在2024年9月,超強臺風“摩羯”引發大范圍洪澇,全國330個鎮區中有192個受災,其中93個受災面積超過1000公頃,導致約240萬人、近58.5萬棟建筑受到影響。
與此同時,昂山素季的命運依然撲朔迷離。2025年6月19日,她迎來80歲生日,但沒有任何公開消息。其子金·阿里斯近來接受采訪時稱,“過去兩年沒收到過母親的消息,她可能已經去世了。”此言引發國際社會的擔憂。面對質疑,軍政府發言人回應稱“昂山素季身體健康狀況良好”,但拒絕提供任何詳細資料。
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◆前國務資政昂山素季如今生死未卜。
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美國態度起了變化
政變以來,軍政府深陷外交困境。尤其西方國家拒絕承認其合法性,并將“民族團結政府”視為緬甸唯一合法代表。英美等國則將與緬甸的外交關系從大使級降為代辦級。
聯合國對雙方均未予以承認,但緬甸在聯合國的代表資格仍維持現狀,即由被推翻的原民選政府任命的代表履職。聯合國明確譴責軍方發動政變,并罕見通過決議,呼吁各國停止向其出售武器。
外交孤立之外,西方國家揮起制裁大棒。過去五年來,美國對緬甸實施了不少于20輪制裁,英國實施了19輪。以敏昂萊為首的軍方領導人及其商業伙伴成為主要制裁對象,遭到旅游禁令、資產凍結等,緬甸當局獲取軍事技術與兩用物項的渠道亦被封鎖。西方國家還多次發起聯合制裁,強化施壓效果。
不過,特朗普重返白宮以來,西方國家對緬制裁陣線出現了裂痕。2025年7月24日,特朗普政府解除了對軍政府幾位盟友的制裁。分析稱,這背后或有稀土戰略考量——特朗普政府曾就如何將緬甸的稀土供應從中國轉向美國,聽取了多方意見。美國副總統萬斯旗下幕僚還接見過相關行業團體,后者敦促美國尋求與緬甸軍政府達成妥協,以獲得緬甸的稀土。
此前,特朗普曾致信敏昂萊,宣布對緬征收40%關稅。此舉被解讀為變相承認了軍政府的合法性。敏昂萊在回信中稱贊了特朗普的領導力,請求其降低關稅、放寬制裁。
對于緬甸大選,特朗普政府態度曖昧,迥異于美國以往作為反緬甸軍政府運動最大支持者的立場,也與西方盟友的強烈反對形成反差。
2025年11月,美國國土安全部長諾姆終止了約4000名在美緬甸公民的臨時保護身份,獲得緬方歡迎。前總統拜登執政時期,美國曾游說日韓等亞洲盟友拒絕承認緬甸軍政府主導的選舉。但特朗普上臺后,下令國務院停止評判海外選舉的公正性。隨著特朗普解散美國國際開發署、削減聯邦開支,針對緬甸民主活動投入的資金早已中斷。
“過去一年間,我們目睹了美國圍繞緬甸實施的30年計劃被徹底摧毀。”反軍政府組織“新緬甸運動”負責人比倫尼斯(Simon Billenness)直言,“美國國務卿魯比奧對此次大選的沉默,令人不安。”
與美國的沉默不同,歐盟一直立場堅定。歐盟2025年4月宣布,將對緬制裁延長一年至2026年4月30日,繼續對106名個人和22家實體實施資產凍結、入境禁令,維持武器及軍民兩用產品禁運。歐盟發言人明確表示,緬甸此次大選不符合國際標準,不予承認。聯合國緬甸人權問題特使湯姆·安德魯斯同樣表示,它并非擺脫該國危機的途徑,必須予以反對。
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東盟內部分歧明顯
軍政府也面臨來自東盟的壓力。政變后的2021年4月,印尼雅加達舉行的東盟領導人特別會議提出旨在解決緬甸問題的“五點共識”,涵蓋停止暴力、調解、改善對話、提供人道主義援助以及派遣特使訪問,卻遭到敏昂萊的堅決反對,軍政府也多次阻止東盟特使探訪昂山素季等人,引發東盟不滿。因此,敏昂萊等軍方高層被禁止出席東盟峰會,而該國非政治性代表卻被允許參會。軍政府因此抨擊東盟干涉其內政。
此后,東盟內部對緬甸局勢的不安持續升溫。2025年10月舉行的第47屆東盟峰會上,各國對“五點共識”的落實情況進行自2022年以來的第三次審查,直言緬甸“缺乏實質性進展”,并重申任何選舉都應以停止暴力、啟動包容性政治對話為前提。
針對此次大選,東盟延續并強化了此前的限制措施,包括限制緬甸軍政府代表參加東盟峰會和外長會、推遲緬甸擔任2026年輪值主席國。馬來西亞外交部長穆罕默德·哈桑1月20日重申,東盟不會派遣觀察員,因此也不會對選舉進行認證。
然而,上述表態在現實中收效有限。在東盟內部,部分國家主張孤立軍政府,另有國家傾向保持接觸。政變發生不久后,緬甸軍方舉辦“軍人節”閱兵時,泰國、越南、老撾均派代表出席。
2025年10月的東盟峰會上,成員國就派遣選舉觀察員一事產生爭執。印尼、馬來西亞、新加坡堅持對軍政府強硬,柬埔寨、老撾、泰國則主張務實接觸。由于無法達成共識,東盟最終決定不派遣正式的選舉觀察團,但允許各成員國自行決定是否派遣。
張旭東認為,東盟與緬甸軍政府的矛盾本質是“東盟方式”的實施困境:東盟不干涉內政的原則在緬甸危機中遭遇嚴峻挑戰,其內部分歧削弱了集體行動能力,未能有效推動緬甸的政治轉型與民族和解,顯示出區域組織在處理成員國政治危機時的結構性局限。
域外國家中,俄羅斯、中國、印度、白俄羅斯、尼泊爾、巴基斯坦等國均向緬甸派出大選觀察員。2025年5月,敏昂萊在訪俄期間透露,他與中俄等多國領導人舉行了會晤,通報了大選計劃并獲得支持。
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◆2025年5月,敏昂萊受邀觀摩俄羅斯的紅場閱兵活動,受到普京的接見。
談及緬甸軍政府的外交策略,張旭東指出,呈現出“合法性優先、生存為要、務實平衡、內外分化”這四大核心特點,其本質是為軍事統治尋求國際生存空間與制度性保障。
“為了生存,與俄建立‘戰略盟友’關系;積極尋求與中印泰等周邊國家深化經濟合作,打擊跨境犯罪,換取邊境穩定與區域認可。”張旭東說,與此同時,在大國博弈中尋求最大自主性:既依賴中國的經濟支持與政治理解,又通過聯俄、聯印等方式避免過度依賴,維護其“戰略自主”。“2024-2025年還出現了對美姿態的微妙調整,比如通過關稅談判等進行有限接觸,試探美國制裁松動的可能性,尋求外交多元化。”
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◆2024年11月,敏昂萊抵達昆明,進行為期三天的對華訪問。
張旭東如此總結緬甸軍政府的圈層化外交布局:“核心圈層:中俄,采取戰略協作和務實合作的外交;中間圈層:東盟、印度,采取制度性參與和利益交換的外交;邊緣圈層:西方國家,采取有限接觸和立場對抗的外交;突破圈層:亞非拉發展中國家,采取多邊參與和價值共鳴的外交。”
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中緬開啟務實合作
緬甸大選投票完成后,中方表示了祝賀。外交部發言人郭嘉昆1月26日表示,長期以來,中方堅定奉行和平共處五項原則,不干涉緬甸內部事務。作為友好鄰邦,我們支持緬甸各方通過大選實現更廣泛、更牢固、更持久的和平和解,早日實現局勢降溫,共同維護政局穩定。中方愿同國際社會一道,尊重緬甸人民的選擇,為緬甸恢復和平穩定和發展繼續提供建設性幫助。
在西方集體孤立的背景下,中國為緬甸提供了關鍵的國際舞臺。2025年8月底,敏昂萊以代總統身份受邀參加上合峰會和九三閱兵,他稱這是其12次訪華中最成功的一次;不久后的9月,緬甸總理紐梭出席中國東盟博覽會,國防部長貌貌埃也受邀出席北京香山論壇。
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◆2025年8月30日,敏昂萊抵達天津,出席上合峰會。來源:新華社
此前與敏昂萊會晤時,中國領導人曾表示,“中方支持緬甸走符合本國國情的發展道路,維護主權獨立、領土完整、國家穩定,穩妥推進國內政治議程。”
緬甸當局亦投桃報李,積極配合中方打擊電詐。2023年7月,中國啟動打擊治理涉緬北電詐專項行動,中緬展開多輪執法合作。近日,中國官方通報,2025年打擊電詐取得重大戰果,毀滅性打擊緬北“四大家族”犯罪集團,5.7萬名犯罪分子移交回國。
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◆2025年9月29日,緬北明家11名電詐分子被中國地方法院判處死刑。
2025年年底,中緬泰三國在緬甸妙瓦底開展新一輪聯合清剿行動。統計顯示,去年累計有7600余名在妙瓦底涉賭涉詐犯罪分子被押解回中國。此外,KK園區的494棟涉罪建筑物被拆除,亞太新城園區也被徹底清剿。
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◆近期,緬甸軍方突襲KK園區,并炸毀里面的建筑物。
張旭東評價稱,中緬關系延續了“鄰里友好、利益共生、風險共擔”的周邊外交邏輯。“中緬一直遵循‘不干涉內政+務實合作’的交往框架。雙方高層保持溝通,中緬經濟走廊等項目也在持續推進,中國既尊重緬甸主權,也通過斡旋推動局勢緩和,避免區域動蕩影響到自身邊境安全與發展利益。”
在張旭東看來,合作打擊電詐體現了兩國非傳統安全領域的利益綁定:維護了中國公民生命財產安全,緩解了邊境壓力;提升了中緬執法合作水平,為區域跨境犯罪治理提供“中緬模式”;增強了中國對緬問題上的話語權,展示了負責任大國形象;為中緬經濟走廊等項目創造了更穩定的安全環境。
外界普遍認為,敏昂萊或將在此次選舉后轉任總統,或繼續擔任國防軍總司令,成為“民選政府”背后的關鍵人物。
“軍方將完成形式上的‘民官政府’過渡,但實權仍由軍方掌控,敏昂萊繼續主導政治進程。”張旭東說,反對派則持續呈現“武裝抵抗、內部分裂、區域割據”的三重特征,尤其“民族團結政府”與“民地武”的裂痕將進一步擴大。
張旭東判斷,緬甸中短期的沖突將會加劇,形成“政府軍控制核心城市、民地武割據邊境、人民國防軍游擊農村”的三元格局。
一旦國際社會普遍拒絕承認選舉結果,西方制裁預計會進一步收緊。這一背景下,緬甸經濟或將維持低速增長——2026年,緬甸經濟預計增長率為2.5%-3.0%,低于東南亞的平均水平;失業率則超過10%,約40%人口生活在貧困線以下。
“這會讓財政赤字繼續擴大,全國性經濟復蘇缺乏動力,社會不穩定因素恐將增加。”張旭東說。(實習生劉浩對本文亦有貢獻)
排版 /朱若晚
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