生產經營性場所發生火災，到底應該由誰牽頭調查？

這幾天的文章確實有點火，火的原因，無非是轉發了幾篇關于《安全生產法》的文章。

一部法律，且不是很新的法律，一經討論，異聲如潮，這本身就足以說明，這個“法”是有問題的。

無論論是立法問題，還是執法問題，還是釋法或普法問題，總之是有問題。

好多人勸我別“趟這個渾水”，從網友的討論中也能看出來，不少留言被自動屏蔽，有些留言只能代稱或暗示，更有些留言是被留言者本身刪掉的。他們“怕”什么？——懷疑法，怕卷入博弈的深淵，怕被扣上“不講政治”的帽子，僅此而已。

我也想省心，也想沉默，但一想到基層的混亂不堪和很多人的深深無奈，我的良心便驅使我，要繼續堅持下去、寫點什么。

不得不說，現在確實有點亂！

發生道路交通事故的，很可能被定義成“生產經營性交通事故”；發生火災事故的，很可能被定義成“生產經營性火災事故”。這個“生產經營性”到底是怎么來的、如何理解、怎樣把握，這涉及到老百姓的日常生活，涉及到無數“生產或經營”者的切身利益和責任，涉及到眾多基層執法者的執法邊界和工作走向，弄不好還是責任。所以，不得不就這個問題再說幾句。

下面，以火災為例，以“生產經營性火災”為例，闡述一下我的看法，共同行討論。

越來越發現，在日常安全監管與基層處置中，一個最容易被混淆、最容易產生爭議的現象反復出現：生產經營性場所（如商鋪、門店、餐館、理發館等）一旦發生火災，是不是必須一律由應急管理部門牽頭調查？山東就是這么規定的——一般生產經營性火災事故的調查處理，由縣（市、區）人民政府組織、縣（市、區）應急管理局牽頭；較大生產經營性火災事故的調查處理，由設區的市人民政府組織、設區的市應急管理局牽頭；重大生產經營性火災事故的調查處理，由省人民政府組織、省應急管理廳牽頭；特別重大生產經營性火災事故的調查處理，按照國家有關規定執行。總之，生產經營性火災事故的調查處理由應急管理部門牽頭。。

這對不對呢？

結合法律規定、火災調查邏輯、以及考慮到火災的真實場景——營業起火、夜間停業起火、第三人放火等情況，可以明確給出結論：不存在也不應該洋“一律由應急牽頭”，而是“先定原因、再定牽頭、分責處置”。

一、先厘清一個核心前提：火災調查處理≠生產安全事故調查處理

很多爭議的根源，是把生產經營性場所的火災調查處理和生產安全事故調查處理混為一談。

1. 火災調查處理：法定主體是消防救援機構，負責查清起火點、起火物、起火原因，判斷是意外、設備故障、用火不慎，還是人為放火、刑事案件等。這是所有后續定性處理的基礎。

2. 生產安全事故調查處理：只有在火災被認定屬于生產經營活動中、且因安全管理失職導致時，才由政府組織、明確某個部門牽頭，調查責任、處理問責。

沒有消防的火因認定，就無法在后期確定是不是生產安全事故，更談不上誰來牽頭。

二、分場景說清：經營性場所火災，到底誰牽頭

場景1：營業期間，因經營行為、管理問題起火（用電、用火、設備、通道堵塞等），這是最典型的生產經營性火災，屬于生產安全事故范疇。

牽頭主體：消防先查明原因，確認屬于生產安全事故后，政府同意的話，可由應急管理部門牽頭，聯合消防、公安、行業主管部門等開展事故問責處理。

場景2：營業期間，人為放火（如泄憤、精神病放火），火災雖發生在經營場所，但原因是外部故意行為，與單位安全管理無直接因果關系。

牽頭主體：經消防救援機構初步調查認定后，由公安刑偵部門牽頭，按刑事案件偵辦，消防可以進行協作支持，應急管理部門不牽頭事故調查。

場景3：夜間已停業、無人經營、無生產經營活動時起火，無論原因是線路自燃、外來火源還是其他，因未處于生產經營過程中，只要不是因為生產經營過程中的管理不善導致的火災（如為按照生產經營活動收尾要求而未切斷電源、有遺留火種等），都不應該認定為生產安全事故。

牽頭主體：全程由消防救援機構獨立牽頭調查，應急管理部門不牽頭。消防調查結束后，涉及刑事案件的移送公安部門偵辦，消防可協助支持。

場景4：造成人員死亡、原因暫未查明的經營性場所火災。在原因未明前，不應預先定性、不應指定牽頭單位，而是分段式協作處置：第一步是消防主查技術原因、公安排查刑事可能；待原因明確后，再按上述規則確定牽頭部門進行下步處理。

三、“一律由應急牽頭”為什么不合理、不合法

第一，違背法定職責。

消防是火災調查處理的法定主體，強行由應急牽頭，屬于越權替代專業部門，容易把事情搞亂。

第二，邏輯完全倒置。

所有火災（除《消防法》規定的幾種特例），消防在所有火災調查中必須走在第一步。必須先查原因，才能定性質；不能先定牽頭，再倒推結論。

第三，脫離實際場景。

停業起火、故意放火等情形，本就不屬于生產安全事故，由應急牽頭既無依據，也無必要，還容易干擾工作、降低效能、造成混亂。

四、一句話總結最準確的原則

生產經營性場所著火，不看場所、只看過程與原因：

屬于生產經營活動中管理失職導致的——先由消防調查原因，再移送應急管理部門牽頭進行深度調查和處理；

屬于刑事放火、停業意外、非經營原因的——先由消防調查，再視情移送公安辦理；

原因未明、人員死亡的——分段式協作調查，先由消防查原因，然后視情移送。

總之是，消防先查，查完之后再根據情況啟動協作或者移送處理。

總之是，生產經營性場所發生火災，不能一律由應急管理部門牽頭調查，應嚴格按照火災性質、發生時段、起火原因等依法確定牽頭單位。這就要求：必須是消防先介入。

在火災原因未查明前，由消防救援機構牽頭開展技術調查，公安、應急管理等部門可配合支持；待火災原因與性質認定后，再按法定職責分工：

經消防調查，凡在生產經營過程中、確因安全管理問題引發的火災，認定為生產安全事故的，移送應急管理部門進行事故調查處理；

凡夜間停業、非經營狀態下發生的火災，先由消防進行獨立調查處理，再根據調查情況決定是否移送進行后續處理；

凡涉嫌故意放火、屬于刑事案件的，先由消防調查，然后移送給公安機關刑偵部門偵辦，消防進行協作；

即使火災很嚴重，政府成立了調查組，對于火災來講，也應該是由消防救援機構來主導，最起碼是消防主導前期的火災原因調查，而不是未待原因查清，未待性質確定，就先入為主地視為“生產安全事故”。

交通事故調查處理也一樣，一定是交警先介入調查，然后才能視情移送應急管理部門等來進行后續的深度調查處理。

即使移送了，也不能把一個事故既定性成交通事故，又定性成生產安全事故；同理，也不能把一個火災既定性成火災事故，又定性成生產安全事故。

“生產經營性交通事故”“生產經營性火災事故”“生產經營性xx事故”，這些叫法本身，只適用于安全生產事故的統計分類，而不適用于事故調查階段本身。火災的范圍比生產安全事故中火災的范圍大得多，不能只要是涉及生產經營場所的火災，一上來就推定為生產經營性火災事故。即使未推定，先確定調查牽頭部門也不合適。

一句話，未經專業調查，誰也不知道它到底是不是事故，到底是不是生產安全事故。尊重專業調查，保證調查的客觀公正，隨便“牽頭”，既有違法越位之嫌，又實際造成混亂。

法律有邊界，事理有邏輯。一旦邊界被混淆，一旦邏輯被破壞，結果一定是混亂不堪。

希望憂國憂民者都重視這個事。