“雙碳”六大關鍵信號釋放，百萬億低碳投資全面啟動

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環球零碳

碳中和領域的《新青年》

撰文 | 小明

編輯 | 小瀾

→這是《環球零碳》的第1912篇原創

兩會落下帷幕，修訂后的2026年政府工作報告也在3月13日對外正式發布。“全面綠色轉型”被列為第九大工作任務，這與2024年、2025年的位置相同，但內容和釋放的信號發生很多新的變化。

開章提出“以碳達峰碳中和為牽引”，這在黨的二十屆四中全會上首次提出，并在“十五五”規劃建議中予以明確，2026年政府工作報告再次強調。

“雙碳”部署主要集中在“大力發展綠色低碳經濟”、“積極穩妥推進碳達峰碳中和”兩節，這300字左右的內容，釋放中國“雙碳”政策正從制度設計階段，進入全面實施階段的強烈信號。

碳排放雙控正式實施，零碳園區和零碳工廠全面啟動建設，國家低碳轉型基金落地，綠色燃料首次寫入政府工作報告，碳市場繼續擴圍，能源強國和新型電力系統建設全面提速，這六大關鍵方向首次集結，將形成未來幾十年中國最大的投資浪潮之一。

根據國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心測算，為實現2060年碳中和目標，中國新增氣候領域投資需求約為139萬億元，年均投資規模約為3.5萬億元。

圍繞綠色能源、低碳產業和能源系統重構的投資，很可能成為一場規模空前的長期投資浪潮，也是中國經濟長期增長動力。

下面，《環球零碳》對政府工作報告“雙碳”章節做逐句解讀。

首先，解讀下“大力發展綠色低碳經濟”這節。

完善促進綠色低碳發展政策

“雙碳”目標提出五年來，我國已形成“1+N”政策體系：“1”是指頂層設計，包括《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》；“N”是指重點行業、領域和各地區碳達峰碳中和實施方案。

這里所說的政策，主要指的是財稅、金融、投資、價格政策、標準體系和相關市場化機制。

實施重點行業提質降本降碳行動

根據國務院新聞辦公室發布的《碳達峰碳中和的中國行動》白皮書，重點行業包括煤炭、石油、天然氣、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材。此前針對重點行業的部署聚焦“節能降碳”，相繼印發《鋼鐵行業節能降碳專項行動計劃》、《水泥行業節能降碳專項行動計劃》、《煉油行業節能降碳專項行動計劃》、《合成氨行業節能降碳專項行動計劃》、《電解鋁行業節能降碳專項行動計劃》等專項行動計劃。

這里首次將提質、降本、降碳三大目標并列，旨在統籌發展與減排，兼顧產業效益、經濟效益和環境效益。

深入推進零碳園區和工廠建設

零碳園區方面，2024年中央經濟工作會議首次提出“零碳園區”，2025年年中國家發展改革委、工業和信息化部、國家能源局聯合發文組織園區申報，年底首批零碳園區建設名單發布；

零碳工廠方面，2026年1月工信部牽頭出臺了零碳工廠建設指導意見，計劃遴選一批零碳工廠。

今年是首批零碳園區的“開工之年”，也是零碳工廠的“遴選之年”，標志著“零碳”正從理念逐漸轉化為實踐。

設立國家低碳轉型基金

實現“雙碳”目標是一項長期的系統工程，需要巨量資金投入。根據國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心測算，為實現碳中和目標，到2060年我國新增氣候領域投資需求將達約139萬億元，年均約為3.5萬億元，長期資金缺口年均在1.6萬億元以上。

2021年9月，《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》首次提出“研究設立國家低碳轉型基金”。歷經五年，終將落地。

國家低碳轉型基金具有“四兩撥千斤”的杠桿效應，是國際通行做法，也可以借鑒其他國家級基金的運作經驗，將為“雙碳”目標提供強大的資金支撐。

培育氫能、綠色燃料等新增長點

氫能的新增長點地位確立較早。2024年1月，工業和信息化部等七部門《關于推動未來產業創新發展的實施意見》，將氫能納入未來能源；“十五五”規劃建議將氫能列為未來產業，推動其成為新的經濟增長點。

綠色燃料則是首次寫入政府工作報告，主要包括綠色氫能、綠色甲醇、綠色氨、可持續航空燃料（SAF）以及電能轉化的液體燃料（Power-to-Liquid, PtL）等。就在“兩會”前兩天，國家能源局還專門組織召開了綠色燃料產業發展專題座談會。

氫能、綠色燃料是除電氣化、能效提升外，推進綠色低碳轉型的第三大方案，特別是在電氣化成本高昂或尚未實現的領域，這對于的工業、交通等難減排領域的綠色低碳轉型意義重大。

綠色燃料也是替代石油的一種長遠方案，這對中國減少能源對外依賴，實現能源自主有很大意義。

圖為全球最大綠氨項目現場，位于內蒙古自治區遠景赤峰零碳產業園。

來源：新華社

有力有效管控高耗能高排放項目，

加快淘汰落后產能，

支持綠色低碳技術裝備創新應用

2025年政府工作報告的提法是“有力有效管控高耗能項目”，今年則將其擴展至“高耗能高排放”（簡稱“兩高”），體現出從能耗雙控向碳排放雙控的轉變。

何為“兩高”項目？2021年6月，生態環境部發布《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》，其中明確：“‘兩高’項目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等六個行業類別統計。

實施路徑上，一是加快淘汰落后，二是支持先進應用。

完善資源總量管理和全面節約制度，

強化再生資源循環利用

2015年9月，《生態文明體制改革總體方案》首次系統闡述了資源總量管理和全面節約制度。

2024年以來，二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革?推進中國式現代化的決定》、《中共中央 國務院關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》、《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》及政府工作報告等一系列重大文件均將其納入。

實施路徑上，再生資源循環利用是重要抓手，特別是動力電池、光伏組件及風機“退役潮”即將來臨。

然后，解讀下“積極穩妥推進碳達峰碳中和”這節。

實施碳排放總量和強度雙控制度

“十二五”規劃綱要首次把碳排放強度（單位GDP二氧化碳排放）降低作為約束性指標，目標是到2015年單位GDP二氧化碳比2010年下降17%；“十三五”、“十四五”規劃綱要繼續將碳排放強度作為約束性指標，提出“2020年單位GDP二氧化碳比2015年下降18%”、“2025年單位GDP二氧化碳比2020年下降18%”。

2024年7月，國務院辦公廳印發的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》提出了能耗雙控向碳排放雙控轉型的“三步走”策略：1）到2025年，為“十五五”時期在全國范圍實施碳排放雙控奠定基礎；2）“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度；3）碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度。

2025年，實施了十年的能耗雙控制度迎來收官之年，政府工作報告提出的是“加快構建碳排放雙控制度體系”；2026年，碳排放雙控制度落地實施，政府工作報告提出的是“實施碳排放總量和強度雙控制度”。從“構建”到“實施”，一詞之差，要動真格了。

完善碳排放統計核算、碳足跡管理體系

統計核算是“雙碳”工作的基礎。2024年10月，國家發展改革委等部門就印發了《完善碳排放統計核算體系工作方案》，提出“建立全國及省級地區碳排放數據年報、快報制度”“逐年編制國家溫室氣體清單”。

1994年以來，按照國際履約要求，我國通過氣候變化信息通報、氣候變化兩年更新報告以及氣候變化雙年透明度報告，總共公布了9個年度的碳排放數。但整體來看，年份數據存在缺項、數據更新不夠及時，需要進一步“完善”。

圖為中國溫室氣體歷年排放量。根據公開信息整理。

碳足跡是碳排放統計核算的重要內容，在這里單獨點出，也凸顯其地位。2024年以來，碳足跡政策文件密集出臺。制定了產品碳足跡核算通則《溫室氣體 產品碳足跡 量化要求和指南》國家標準，發布了《產品碳足跡核算標準編制工作指引》《產品碳足跡因子數據庫建設工作指引》“兩大基石”指引，接連公布了2023年和2024年電力碳足跡因子數據，先后上線了國家溫室氣體排放因子數據庫（第一版）（第二版）。

碳足跡之所以重要，在于應對綠色貿易壁壘的需要。《歐盟電池和廢電池法規》2023年8月正式生效，“十五五”時期將對出口到歐盟的電池產品相繼執行碳足跡申報、分級、閾值等要求；歐盟碳邊境調節機制（“碳關稅”）2026年1月1日起正式實施，對出口到歐盟的產品按照碳排放情況和碳市場價格收費，首批覆蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力及氫六大行業；此外，法國、韓國等將碳足跡作為光伏招標的重要評價因素。

進一步擴大碳排放權交易市場覆蓋范圍

我國的碳排放主要集中在發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點行業，這八個行業占到了我們國家二氧化碳排放的75%左右。

全國碳市場自2021年7月開市以來，發電成為首批納入行業，2025年又納入了鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個高排放行業。2025年8月，《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》提出，“到2027年基本覆蓋工業領域主要排放行業”。

2025年政府工作報告提出“擴大全國碳排放權交易市場行業覆蓋范圍”，2026年政府工作報告提出“進一步擴大碳排放權交易市場覆蓋范圍”，意味著今年將有新的行業納入碳市場，直到2027年實現“基本覆蓋”。

制定能源強國建設規劃綱要

能源活動碳排放占我國碳排放總量的75%。實現“雙碳”目標，能源是主戰場。“十五五”規劃建議首次在五年規劃中提出建設能源強國，并把“加快建設新型能源體系”放在“雙碳”部署之前進行論述。2025年中央經濟工作會議也提出“制定能源強國建設規劃綱要，加快新型能源體系建設”。

2026年政府工作報告將制定能源強國建設規劃綱要納入“雙碳”整體部署，既是對二十屆四中全會、中央經濟工作會議的落實，也突出能源的主戰場地位。

著力構建新型電力系統，

加快智能電網建設，

發展新型儲能，擴大綠電應用。

加強化石能源清潔高效利用。

這句話是對建設新型能源體系的具體描述。

伴隨我國新能源的迅猛發展，消納問題日益突出。2026年政府工作報告雖然沒提“消納”二字，但新型電力系統、智能電網、新型儲能、綠電應用等指向的都是新能源消納，分別對應發電、輸電、儲電、用電，即源網荷儲。

在此特別強調下新型儲能，已經連續三年寫入政府工作報告。在十四屆全國人大四次會議經濟主題記者會上，國家發改委表示我國要重點打造六大新興支柱產業，新型儲能在列，必將撬動萬億級市場。

還有一個值得一提的地方，“化石能源清潔高效利用”放在最后：一方面，顯示出非化石能源逐漸從“補充能源”轉向“主體能源”，另一方面，表明化石能源的發展方向已從“增量控制”轉向“清潔高效利用”。

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